乡村振兴战略背景下，城乡融合发展与乡村振兴互促互进（上）时间： 2022-01-13信息来源：“中农富通”微信公众号2021年12月29日　作者：肖金成　责编：XHY

  2021年11月27日，第十一届中国县域现代农业发展高层会议顺利召开。中国区域科学协会理事长、国家发改委国土地区经济研究所原所长肖金成以“乡村振兴战略背景下，城乡融合发展与乡村振兴互促互进”为题作了主旨发言，本文根据发言内容整理。

  一、对城乡融合的认识

  讨论城乡融合，首先应明确“城”的涵义是什么，“乡”的涵义是什么。我认为，“城”指的是城市和城镇，“乡”指的是农村，这是两种不同的人类居住生活的聚落形态。城市和城镇是主要从事二三产业的人口聚集区。农村是从事农业生产为主的劳动者也就是农民聚居的地方，农业必须依托耕地，农民种田不能离耕地太远，所以，农民居住的村庄一般是分散的，规模也不可能很大。城市和农村本就是连在一起的。农村除特殊情况外一般分布城市周边，城市不能离开乡村，乡村也不能离开城市。农民生产粮食和其他农产品，除自己和家属消费外，销售到城市和城镇，消费者主要在城市。城市和城镇生产的工业品，农村居民也是消费者，城市和农村形成了比较稳定的交换关系。当然，随着城市规模的不断扩大和交通条件的根本转变，城乡交换关系的范围已成倍的扩大了。我国现在城镇化水平已超过60%，意味着有9亿人左右居住在城市和城镇，只有5亿人左右居住在农村。1979年，全国10亿人，居住在城市和城镇的人口只有2亿人左右，居住在农村的人口八亿左右。考虑问题要考虑这些变化，城乡关系已发生了根本的变化。讨论城乡融合，必须立足于这一基本情况，不能还拿40年前的思维分析当前的问题。40年前，农民主要为自己生产，自给自足是主要的生产经营方式，商品化程度很低，现在，主要为城市人生产，是商品生产者。研究农业的学者，制订农业政策的官员，不能仍用40年前的思维。

  二、城乡融合发展首先需要制度的一体化

  从区域的角度来说，城市和农村是连在一起的，不可能相互脱离。但是为什么提出城乡融合，促进城乡融合，城乡融合到底是什么含义？要从城乡二元结构说起，二元结构不是指作为第一产业的农业和作为第二产业的工业有不同的分工，农业是依托土地生产农产品，工业是在工厂里生产工业品，这是产业分工。我们现在所说的二元结构是指制度上的二元结构。

  1.城乡二元结构

  首先是户籍二元结构。我国的户籍制度分为城市户籍和农村户籍。从改革开放开始，学者们就呼吁废除城乡户籍二元结构，直到现在也没有废除。现在有将近3亿的农民工，他们进城务工经商，很多人已经在城市工作几十年了，但是农民的身份并没有改变，只是因为他们是农村户籍，农民工的称呼也就无法改变。不仅只是称呼与城市居民不同，农民在城市也没有享受到和城市居民同样的待遇，比如说劳动报酬、社会福利、各种保障、政治权利等。如农民工的子女上学问题在80年代的时候城市是不管的，所以，农民工自己建立农民工子弟小学。现在，子弟小学取消了，上学比以前更难了，尤其是考大学，还要回到原籍去考。一些地方为了人为提高城镇化水平，采取一些手段让农民转为城市户口，而不是取消二元户籍，也有一些地方如上海和深圳已宣布取消二元户籍，但只限于本地居民的城乡二元户籍。

  土地二元结构。农村户口当然也有优越性，就是拥有农村户籍的人可以拥有宅基地，而城市居民则不能拥有宅基地。宪法规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农村土地要变成城市土地需要履行很多程序，农村土地现在实行承包制，农民有承包权。城市土地所有权归国家，使用权归机构和单位，城市土地的使用权可以通过市场进行转让，转让价格是市场化的。农村集体土地转为国有土地按照一定的标准给予补偿，而不是按照市场价格转让，中间差价成为政府收入，由此出现了土地财政，农民的土地转眼间就变成了政府的钱袋子，农民的利益是不是受到损害是显而易见的。当然，土地的价格不都是一样的，按照马克思的理论，土地价格是由极差地租和绝对地租决定的，靠近城市的土地价格很高，而远离城市的土地价格就很低。农村土地集体所有，有集体的成员权问题，宅基地使用权的流转受到法律的限制。总之，土地二元结构带来了很多难以解决的问题。

  社会保障二元结构。现在是城市的社会保障水平远远高于农村，未来很可能农村高于城市。不是水平高低问题，问题是都是中华人民共和国的居民，社会保障制度为什么不同。社会保障制度包括医疗保障、养老保障、最低生活保障等，不管在城市居住还是在农村居住，都应该享受同等水平的社会保障，农民的保障和城市居民的保障应是一样的。

  规划的二元结构。我国的城市按照法律必须编制规划并得到批准，必须按规划进行建设，而多数农村未纳入规划。农村规划相较于城市规划和城镇规划来说，目前基本上没有广泛推开。因为农村规划也需要付费，规划单位收取的规划费也不会很低。农村的规划标准也没有确定。农村没有规划，所以农民根据自己的需要在自己的宅基地上建房子，房子的样式和高度由自己决定，既不违法，也不违规。很多地方政府到农村拆“违建”，是政府在违法。实际上，现在很多城中村因为没有规划，农民就在自己的宅基地任意建房子，甚至在宅基地上建高楼，最典型的就是深圳“城中村”的“握手楼”，数量很多。深圳市政府就非常理性，没有一股脑地给拆掉。倒是很多地方在拆“违建”，规范说法是拆除违规建筑，违规建筑就是没有按规划进行建设，你没有规划违的是什么规。你的规划编出来之前人家的房子就在那里，要拆迁就要合理补偿。引出的问题就是做规划的时候为什么不做城乡一体化规划？把城市和乡村进行统一规划。

  交通的二元结构。交通建设与管理也没有一体化。城市道路由交通部门来修，而农村道路要农民集资来修。现在的情况有所改变，农村修路政府给予补贴，并非由交通部门根据规划去修建。（接下文）

责任编辑：晓晓