推进城乡统筹发展改革创新研究时间： 2015-08-01信息来源：赵宇刚 沈杰 王果 作者：wl_admin 责编：
内容摘要：本文主要探讨上海推进城乡统筹发展过程中的制度创新思路和突破口，分析上海城乡统筹发展与国内其他地区所处不同阶段，应充分体现“四个更加注重”，即更加注重存量调整、体制创新、矛盾化解和质的提升。其核心思路是“两放一赋、三统互惠”，即通过市向区的纵向放权和政府向市场的横向放权，赋予基层政府更多的发展自主权、市场主体平等的参与权，构建各方力量共同推进城乡统筹的开放平台，通过完善市和区、郊区新城和周边地区、本地人群和外地人群三个层次的统筹体制，加快建立城乡互惠的发展格局。按照这一思路，重点聚焦基本公共服务均等化享有权、区县自主发展权和郊区新城建设平台，着力在土地制度、基本公共服务、市和区管理、集体经济、新城建设、生态保护等方面取得突破。
关键词：改革创新 城乡统筹 上海
党的十八大报告指出，“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣”，“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村”，“坚持和完善农村基本经营制度”，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。城乡统筹是上海实现“创新驱动、转型发展”的重要内容，是优化城市功能、空间、人口布局的重要战略，也是构建城乡居民共享改革发展成果大好格局的重大举措，上海要在统筹城乡发展的体制机制改革创新方面先行先试，着力破解制约城乡一体化发展的主要瓶颈，为实现新时期上海经济社会新发展做出贡献。
一、上海城乡统筹发展阶段特征与问题分析城镇化战略是我国未来经济社会发展的最大潜力。2011年，全国城镇化率达到51.3%，城镇人口首次超过农村人口，经济社会结构面临重大变化，统筹城乡发展成为推进城镇化的重要主题。上海作为先发地区，一方面，属于“大城市、大郊区、小农村”，实现城乡统筹发展的基础条件好;另一方面，上海长期积累的城乡二元矛盾也更加集中和突出，而且与全国面上的情况存在较大差异，需要通过体制创新来探索出一条大都市郊区统筹发展、转型发展、科学发展的新路径。
1、更加注重存量调整。与当前国内大多数地区推动城乡统筹发展主要依靠大规模城镇建设不同，上海在经历一轮城市快速扩张后，城乡统筹的重心发生转变，从以城镇建设为主的增量推动逐步转向体制创新为主的存量调整，不仅要加快转变郊区农村整体滞后的发展面貌，还要着力解决城市扩张过程中遗留下来的不断积累的矛盾和问题。一是上海进入城镇化推进速度明显放缓阶段。从国际经验看，城镇化进程一般可分为起步期(城镇化率低于30%)、加速期(城镇化率30%～70%)、成熟期(城镇化率高于70%)三个阶段，总体呈现出缓慢—加速—缓慢的诺瑟姆“S”曲线。2011年，上海城镇化率超过85%，已经处于缓慢阶段，城镇建设速度、人口红利释放速度、吸纳就业人数以及城市化带动力等方面都进入到下行通道。上海无法继续依靠快速城镇化带来的增量利益来提升城乡统筹水平，必须通过城乡发展体制创新，解决城镇化快速推进过程中的城乡社会事业差距、集体建设用地开发、农民工市民化等突出问题。二是郊区农村总体落后的面貌仍未改变。上海在前一轮城镇化过程中，积极推动重大产业基地等经济资源向郊区转移，促使郊区经济发展水平明显提升，但在公共服务方面的投入相对不足，城乡差距依然明显，社会事业资源布局不均衡、农村公共品供给相对滞后是导致目前上海农村发展面貌总体落后的主要问题，成为郊区新一轮转型发展面临的突出矛盾，集中体现在公共交通、基础教育、医疗资源等布局方面的失衡(见表1)。三是城市快速扩张后的“半城镇化”问题较为突出。上海推进城乡统筹发展要立足全市发展的高度，注重解决前一轮城市快速扩张带来的诸多“后遗症”，比如城郊结合部、中环周边地区甚至苏州河以北的部分区域普遍存在的公共资源配置不足、配套环境落后、集体资产处置和农村土地转性矛盾冲突大等突出问题，这些问题已经成为影响这些地区转型发展的主要障碍。
2、更加注重体制创新。上海城乡统筹发展总体水平较高，并且面临耕地保护、生态环境保护等资源瓶颈以及土地政策、农村社会保障投入等重大政策瓶颈限制，城乡统筹进入持续改善的缓慢期，在这一过程中，必须更加注重体制创新，创造制度红利，推动引入社会和市场资源，推动上海城乡统筹发展再上新台阶。一是推进城乡统筹发展的成本不断提升。上海城乡统筹总体水平处于高位阶段，2011年上海城市居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均可支配收入分别为36230元和15644元，均比上年增长13.8%，城乡居民收入之比连续两年稳定在2.3:1。农村居民家庭人均可支配收入位居全国各省市首位，增幅创十年新高，扣除物价因素后实际增长水平首次高于全市生产总值增幅。相比于全国，2011年我国农村居民人均纯收入6977元，仅为上海的44%，增幅却达到17.9%，高于上海4个百分点，浙江省、天津市、江苏省等发达地区增幅分别达到15.6%、15.5%、18.5%，均领先于上海(见图1)，折射出上海未来在推进城乡统筹方面基数高、增速慢、成本大的特点。二是郊区农村发展的资源瓶颈限制多。当前，上海未来城市可持续发展面临资源环境约束趋紧的瓶颈，而这部分的重任主要落在农村地区，既要保证全市的生态保护用地、耕地用地的面积，又要发展二、三产业，这给郊区发展带来较大压力。根据城市总体规划，上海生态用地总面积达3500平方公里以上，主要集中在北部的崇明三岛和南部的青浦、松江、金山、奉贤、浦东新区南汇一带，占全市的比重达84%。远郊奉贤区规划生态用地占全区总面积的31.1%;青浦区水面率高达32.7%，境内的淀山湖地区是上海重要的水源保护地和生态保护区。三是城乡统筹重大体制创新的政策突破难度大。国家层面政策限制及相关体制机制缺失，如在农村土地制度方面，受农村建设用地入市限制、宅基地置换率低、城乡建设用地增减挂钩的利益分配不合理等因素影响，农村土地开发利用对城乡统筹的带动效应没有充分发挥;如在社会保障方面，统筹层次低、集体经济发展不平衡等因素导致新农保养老金待遇存在较大的区县差异。
3、更加注重矛盾化解。上海推进城乡统筹发展面临农村外来人口过多、产业发展环境较差、与周边地区农村发展有落差、基本公共服务不均衡等突出矛盾，尤其是上海率先进入“创新驱动，转型发展”的新阶段，更加注重发展服务经济，注重自身发展的环境建设，使城乡差距更显突出，背后的矛盾日益凸显，必须从体制上加以突破，在投入上加大力度，把城乡统筹作为转变发展方式和改善民生的重要内容，妥善应对和解决。
一是外来人口加速导入带来公共服务压力。上海外来常住人口总量逐年上升，2000年外来常住人口占总人口的比例为18.7%，2010年为39%，2011年为39.8%(见图2)，城区外来常住人口与本地户籍人口密度比约为1:2，而郊区外来常住人口与本地户籍人口密度比约为1:1，且外来常住人口密度已经略超过本地户籍人口，近郊和远郊流动人口占全市总量的70.7%，一直以来这些地区公共服务资源就存在配置不足的问题。面对外来人口的加速导入，公共服务供给的压力更加明显，由此衍生一系列未来需要重视并予以逐步解决的社会管理难题，如社区管理和治安隐患、外来人口子女就学、外来人口与本地人口的融合等。二是城市功能提升凸显郊区农村环境落后。从上海的地区经济结构看，2011年，全市各郊区第二产业、第三产业平均占比为63%和35%，第一产业平均占比仅为1.5%，表明上海郊区农村已经成为工业化主导的地区。尤其是“十二五”以来，随着城市交通基础设施的不断完善，中心城区的服务功能逐步向郊区扩散，推动郊区现代服务业加快发展，同时，农业自身结构也在不断升级，都市旅游农业、生态农业、种源农业等新兴业态不断涌现。产业结构的调整和经济形态的变化，对农村发展环境提出了新要求，农村迫切希望在网络通信、市政管线、水务电力、城市绿化、优质社会资源等方面提高配置水平，逐步解决城乡整体面貌差异明显，郊区基础设施水平较低，生活配套环境较差，城镇体系不完善的问题。三是周边地区加速崛起显示竞争优势不足。近些年，上海周边地区发展迅速，在城市化和工业化推进中形成各具特色的城乡统筹推进模式，2011年苏州、嘉兴、舟山、宁波、无锡、绍兴的农民人均纯收入都超过了上海。2010年上海淀山湖地区农村居民家庭人均可支配收入11541元，比青浦区平均水平低10.8%，比全市平均水平低16%，而同期江苏淀山湖沿岸的周庄镇、锦溪镇和淀山湖镇的农村居民家庭平均可支配收入超过17000元(见图3)。
4、更加注重质的提升。当前，上海已经进入高水平城镇化的推进期，由于整体经济发展水平相对较高，城镇人口比例和非农就业比例也相对较高，因此在统筹城乡发展过程中，城乡居民对基本公共服务标准的要求以及对优质公共服务的需求也相对高于国内其他地区，这就要求上海必须高起点、高水平推进城镇化建设。一是郊区农村服务经济水平不断提升。实践表明，当一个地区进入工业化中后期，伴随着城镇化的推进，区域主导产业、支柱产业将从重化工业、制造业向服务业转换，而产业升级和产业结构水平的提高是加快城镇化进程的基础，是实现郊区功能城镇化、郊区人口城镇化的基本手段。当前，上海已经进入到后工业化阶段，相较于国内其他农村地区，上海郊区的第三产业比重相对较高，这一方面为上海进一步加快城镇化打下了坚实的基础，另一方面也对上海统筹城乡发展、进一步提升城镇化发展水平提出新的更高要求。二是郊区居民对优质公共服务需求迫切。受发展阶段、发展水平等因素影响，上海郊区居民对优质公共服务资源的需求逐渐迫切，尤其是落户郊区的高端人才，他们需求的不仅仅是基本公共服务，而是希望能够便捷地享受到优质教育、医疗、文化等社会服务，而目前这些优质社会服务资源更多集中在中心城区。这就要求在加快城乡统筹的过程中，在推进基本公共服务均等化的进程中，结合产业转型升级带动高端人才在郊区集聚，必须考虑优质公共服务资源的合理有效配置，通过优化城乡公共服务资源布局，有步骤、分阶段、结合实际、多种形式地将重点学校、三级医院、市级公共文化设施向郊区倾斜，以满足郊区居民日益增长的对优质公共服务的需求。三是新城建设加快推进带动高水平城镇化发展。上海的新城建设，起点高、标准高，在统筹城乡发展，推进城乡一体化过程中承担着重要的作用。高质量的新城建设必然带来高水平的城镇化发展，上海新城的加快建设，集聚了现代服务业、高科技产业、战略新兴产业等一大批高端产业，进而吸引大量高端人才在郊区工作、居住、生活，所以上海的城镇化不是简单的郊区人口的户籍转变，而是郊区新城发展的功能化，郊区居民享受服务的市民化。通过新城的建设真正推动人口城镇化，而不仅仅是土地城镇化，有效承载外来人口和中心城区向外转移人口。
总体而言，上海推进城乡统筹发展进入关键突破期和重要机遇期。这主要体现在：一是上海城乡统筹发展的内涵更加丰富，更需要创新。与全国大部分地区不同，一方面，作为先发地区，长期积累的城乡二元矛盾在转型发展的阶段反映更加充分;另一方面，上海城乡统筹发展的内涵已经超越传统农村发展范畴，部分新兴城市化地区(如传统的城郊结合地区、中环线周边地区等)先于其他地区遇到了转型发展的瓶颈。二是城乡统筹是上海实现转型发展的重要抓手，已经成为转型发展的关键突破口之一。当前，上海在推动转型发展的过程中面临许多问题，也是城乡统筹推进中面临的突出矛盾，比如经济结构转型中，土地开发与农村发展、生态保护和农民利益的关系处理问题，部分地区配套环境落后、集聚高端产业资源能力不足的问题;政府服务转型中，外来人口超过本地人口带来的公共服务压力问题;社会发展转型中，城市管理模式向郊区延伸的衔接问题等。三是上海具备城乡统筹发展先行先试的条件，进入重要机遇期。一方面，上海遇到的问题具有特殊性、长期性、紧迫性特征，缺乏外部借鉴，需要在这一轮城镇化和改革深化的双重机遇中，走出创新发展的新路;另一方面，上海积极推动城乡统筹发展，在政府管理、产业调整、社会发展以及农村综合改革等方面进行了诸多探索，积累了好的经验。未来，上海抓住“四个中心”建设、浦东综合配套改革试点、主体功能区规划落实等契机，完全可能在新城建设开发体制、城乡要素市场建设、生态环境保护等重大制度创新方面走在全国前列。
二、上海推进城乡统筹发展的战略思路
城乡统筹发展是一个伴随地区工业化、城镇化推进的长期过程，综合考虑上海的发展阶段和特点，按照“两放一赋、三统互惠”的思路，积极推动城乡统筹发展，通过先行先试，着力破解城乡一体化发展中的深层次、关键性瓶颈，即在推进城乡统筹过程中，通过市向区的纵向放权和政府向市场的横向放权，赋予基层政府更多的发展自主权、市场主体平等的参与权，构建各方力量共同推进城乡统筹的开放平台;通过完善市和区、郊区新城和周边地区、本地人群和外地人群三个层次的统筹体制，加快建立城乡互惠的发展格局。围绕这一战略思路，重点聚焦“两权一平台”建设。
1、落实基本公共服务均等化享有权。坚持把实现基本公共服务均等化作为统筹城乡发展的关键突破口，着力消除郊区与中心城区基本公共服务水平差距，突出有效制度安排，发挥市区合力，坚决保障城乡居民享有均等的生存和发展权，保证社会公平正义，缩小城乡差别，为科学发展、转型发展、和谐发展提供必要的基础环境。
2、赋予区县自主发展权作为重要制度保障。坚持发挥市与区两个层面的积极性，重点突出两个机制：一是转移支付的输血机制。建立市级统筹的城乡基本公共服务供给体系，把农村基础设施、生态环境、外来人口管理等区域性的公共品供给纳入转移支付，减轻郊区农村发展的负担。二是自主发展的造血机制。在城乡规划、项目审批、土地管理、户籍管理、社会管理和体制创新等方面赋予区级层面更大权限，放松管制，发挥市场功能，构建自身“造血机制”，不断提高郊区自身发展水平。在完善“输血机制”的同时，更加关注郊区自身的“造血机制”，让郊区在城乡统筹的发展中获得更大的自主发展权，成为上海发展的新增长点和新亮点。
3、以郊区新城建设为市和区的结合点和推进平台。围绕郊区新城建设，以“三个集中”为抓手，推动农村土地、劳动力、资本等要素资源与城市发展紧密结合，结合市级重大产业项目、社会事业、基础设施等公共资源布局，打造城乡一体的核心载体，充分发挥新城的辐射力、带动力，形成城市化、工业化共同带动城乡一体化加快推进的发展模式。
三、上海推动城乡统筹发展改革创新突破口
下一阶段，上海的城乡统筹要围绕“两放一赋、三统互惠”的战略思路，重点推进基本公共服务均等化享有权和农村自主发展权“两权”建设，聚焦郊区新城发展，着力在以下六个方面形成突破。
1、探索建立要素市场化配置机制，着力在农村土地制度改革上取得突破
深化农村土地制度改革，发挥市场在资源配置中的基础性作用，探索城乡同地同价、农村生产要素有序流转新机制。一是完善农村土地产权制度。加快农村集体土地确权赋能，在现有试点基础上，逐步推广集体土地所有权证、农用地使用权证和宅基地使用权证的确权登记，开展土地承包经营权登记试点，按照“减人不减地、增人不增地、一次到位不再调整”的原则，探索把直接用于生产的土地(耕地、林地、草地)所有权落实到农户个体的路径和做法，切实保护农民的土地财产权利。二是完善农村土地所有权流转制度。按照“明确所有权、保障收益权”的要求，逐步赋予农民对土地、宅基地、住房、股权的自由处置权，探索设立统一的城乡土地交易市场，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、置换、作价入股等多种方式流转土地承包经营权，逐步形成城乡土地同地、同权的使用机制。探索开展农村土地(耕地、林地、草地)所有权、宅基地所有权抵押贷款，鼓励金融机构开展“两权抵押”。三是推进征地制度改革。完善征地补偿制度，在确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障的前提下，根据城市发展所处阶段以及政府财力，合理提高征地农民在土地增值收益中的分配比例，推进城乡建设用地增减挂钩和农村土地整理，推动宅基地置换和村庄归并，加快“生活用房和生产用房相分离”的农村新居住区建设。四是加强农村要素市场建设。坚持“政府主导、市场主体、群众参与”的原则，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，重点加强集体建设用地、农村承包地经营权、资本、技术等生产要素市场建设。加快推进各类农业要素交易平台建设，完善现有农村土地流转、农产品交易、农村股权流转以及技术成果转让等交易功能。
2、探索建立覆盖常住人口的基本公共服务体系，着力在推动实现人口市民化上取得突破
坚持以人为本、民生为重，立足城乡一体、公民待遇和同城待遇，总体规划、统一标准、分步推进，建立覆盖城乡常住人口的社会公共事业和保障体系，推进本地农民、外来人口的市民化，实现城乡基本公共服务均等化发展。一是推动社会事业和基础设施建设向郊区农村地区倾斜。按照提高水平、完善机制、逐步并轨的要求，大力发展农村社会事业，推动市级优质教育资源、医疗卫生资源、公共文化资源、重大基础设施等向郊区新城、大型居住社区、重点发展地区布局，实现城乡社会发展资源的均衡布局，完善城乡社会保障体系，逐步构建城乡一体的生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障体制。二是有序推进农业转移人口市民化。把推进人口城市化特别是外来务工人员在上海落户作为统筹城乡发展的重要任务，加快改革户籍制度，完善现行居住证落户政策，探索外来人口落户及享受基本公共服务供给新模式，分阶段、有步骤地实现基本公共服务常住人口全覆盖。三是逐步提高公共服务供给水平。结合城市发展实际，在基本公共服务基本得到满足的基础上，要逐步提高城乡公共品供给标准，满足城乡日益增长的对高层次公共服务的需求，尤其是针对上海发展所需的人才，需要更加重视高质量公共服务的供给，如高质量的居住环境、高层次的文化服务等。在人口不断增加的新形势下，需要逐步扩大城乡基本公共服务的供给范围，提升供给能力，在就业、教育、医疗、养老、公共文化等多个服务领域不断满足日益增长的多元化人口结构需求。四是完善城乡基本公共服务投入机制。坚持以改善民生为导向，优化财政支出结构，加大对城乡基本公共服务的投入力度，尤其是要特别关注那些对于农村地区发展相对比较敏感的公共品供给，例如农业区的公共水利设施，农村集中居住带来新型村社建设的相关配套服务(如村社环境保洁、集中供水供气供电管网等)，农业科技服务等;建立健全事权与财权相匹配的政府间财政转移支付制度，形成以均等化转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，研究制定针对重点地区、重大项目的财政转移支付政策。
3、探索郊区类“二级市”管理模式创新，着力在优化市和区(县)“两级政府、三级管理”体制上取得突破
为进一步提高郊区县自主发展积极性，发挥各自比较优势，增强自身造血功能，加快实现城乡统筹发展，必须要在市和郊区县“两级政府、三级管理”体制上加大创新力度，重点是下放权限、赋能扩权、权责统一，探索在“二级市”的框架下，市和郊区县各级政府的财权、事权结构的重置。一是调整市区权责关系。合理划分市区管理职能，突出市级层面在城乡统筹方面的总体协调作用，赋予区级层面相当于“二级市”的管理权限，支持有条件的地区开展郊区管理审批权限改革，率先探索将部分市级规划管理、执法管理、人口管理、价格管理、项目审批、土地审批、市容绿化以及新城建设等管理审批权限下放，将管理重心下移到区级层面，形成有利于国际大都市郊区发展的行政管理架构。二是推动“扩权强镇”试点。改革乡镇管理体制，推动扩权强镇，完善区、镇两级的事权配置结构，把更多的区级经济社会管理权限下放到镇级政府，积极开展扩大土地使用权、扩大财政支配权、扩大行政审批权、扩大事务管理权等方面的权限试点，研究建立城镇综合管理平台、行政审批服务平台、土地流动储备平台、公共资产交易平台等功能模块。三是完善城乡统筹财政投入分担机制。探索建立统筹城乡发展的财政投入分级负担机制，结合“两级政府、三级管理”体制的优化完善，合理调整确定市、区县、乡镇、村社各级对城乡统筹发展投入的承担比例和承担范围，形成以市级财政投入为主，与郊区县、乡镇、村的财力，事权财权相匹配的分级负担的投入体制，研究设立市级城乡统筹专项资金，每年安排土地拍卖收益的一定比例用于专项资金，确保城乡统筹发展的持续推进。
4、探索市场化和社会化的开发运作模式，着力在郊区新城和重点地区发展体制上取得突破
郊区新城和重点地区作为上海城乡统筹发展的重要载体，应成为重大体制和政策创新的先行先试区，对深入推进全市城乡统筹发展具有示范带动作用。要注重发挥市和区县的合力，突出市场推动和社会参与，尤其强化市级层面的协调和统一规划，全面提高郊区新城和重点地区的开发水平。一是不断完善郊区新城的市区协调推进机制。突出规划引导，研究制定《上海郊区新城开发建设中长期规划》和《行动计划》，明确郊区新城的规划目标、功能定位、产业布局开发节奏、资金筹措等重大问题。强化市级统筹，加大市级财政的支持力度，将上交市财政的土地出让金的市留成部分用于新城建设;对于重大项目，在土地指标、土地规模、出让方式方面给予政策支持;结合大型居住区建设，积极推动市级优质社会事业资源向新城倾斜。加大市区合作，统筹市属国有大型企业(集团)参与郊区新城的开发建设，鼓励、引导其与郊区地方政府合资组建郊区新城开发机构，参与郊区新城建设。二是着力创新郊区新城市场合作开发机制。构建多元化的开发平台，积极引导市场各方力量参与，采取股份制、建设一移交制等多种形式，打破行业、地区和所有制界限，鼓励市场资金和社会主体投入新城建设，逐步形成市、区、镇政府及民营投资主体优势互补、利益共享、风险共担、协同共建的新城开发市场化运作机制。拓展资金来源渠道，进一步增强新城开发主体的市场运作能力，积极探索企业债券、资产信托、土地质押等多渠道的融资模式，提高新城建设资金筹措能力。三是加快建立城乡融合的新型城镇体系。发挥新城辐射带动作用，按照城乡协调发展、空间融合布局的要求，以郊区新城为核心，以新市镇为重点，合理布局产业、人口、社会事业等资源，成为区域经济产业中心和公共服务枢纽，辐射带动周边农村地区加快发展。研究建立城乡一体的规划体制，改革城乡分离的规划管理制度，加强新城规划与全市重大规划的有机衔接，加快编制完善城镇及村庄规划，推动重大产业基地、水源地、海湾等特殊地区规划编制，研究制定工业区与城镇协调发展规划等，实现规划全域覆盖，注重形态设计，优化设施布局，缩小城乡形态差距。加快构建城乡一体的基础设施体系，统筹规划城乡公共交通、道路桥梁、市政管网、信息网络等重大基础设施，推动实现城乡共建、城乡联网、城乡共享，积极推动农村综合改造纳入城乡基础设施建设总体布局，不断满足郊区农村发展日益增长的环境配套需求。四是分类推进重点地区试点创新突破。郊区以及城郊结合部的重点地区开发是上海新一轮发展的亮点，也是推进城乡统筹发展的重要抓手。针对这些地区在转型发展中面临的主要瓶颈，聚焦政策资源，加大创新力度，按照“一区一策”模式，分类推进城郊结合部传统工业区土地“二次开发”、外来常住人口基本公共服务、市属大企业就地转型等不同类型的市级专项改革试点。
5、探索建立强农惠农富农的新型经营模式，着力在农村集体经济发展体制上取得突破
以建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度为核心，积极推动上海农村集体资产股份化改制，着力探索市场化程度高、规模化效应大、利益分配合理、农民获益明显的农村集体经济新型经营模式，为农村持续发展、农民收入持续增长提供有力支撑。一是研究建立“经社分离”的集体资产管理制度。上海郊区农村在资金、资产、资源的管理方面仍以村集体为主，行政化色彩较浓，专业化、市场化管理能力偏弱。立足因地制宜探索集体经有效实现形式，壮大集体经济实力的发展要求，结合以清产核资、资产量化、股权管理为核心的“三资”管理制度建设，推动实施农村集体资产股份化，对村级集体经济组织的经营性资产或全部资产以股份的形式量化到全体村民，引导集体资产股份化、成立专业合作社和股份公司等，实行股份合作经营，着力探索“经社分离”的农村集体资产管理模式，即把村集体组织的行政、社会职能与经济职能分开，试点推进集体资产股份化改制，改组村集体经济组织，建立严格、规范的监督管理制度，确保资产收益合理分配。二是积极探索“村产镇管”的集体经济发展模式。充分发挥大都市郊区城市辐射功能强、产业资源集中、市场网络完善的综合优势，完善农村集体经济发展模式，在充分尊重农民意愿的同时，结合农村集体资产股份化改制，加大统筹力度，强化资源集中度，探索在镇级层面设立集体资产投资运营平台集中管理村级资产的运营模式，支持市、区大型国有大企业与这一平台开展紧密合作，实现共赢发展，克服传统农村经济“村村冒烟”的传统模式，逐步改变上海农村集体经济发展水平总体滞后于周边地区的状况，着力在现代农业、都市旅游、绿色产业等方面打造一批上规模、龙头性的产业集团，保障农民收入可持续增长。三是大力推动金融创新支持农村发展。充分发挥建设国际金融中心的辐射效应，加强金融支持农村发展的创新，增强农村经济发展活力，鼓励各类金融组织向农村延伸网点和机构，支持发展村镇银行及其他商业性小额贷款公司。放宽民间资本进入城乡基础设施、公用事业领域的各种限制，引导不同经济成份和各类投资主体参与城乡建设，努力形成政府推动、多元投资、市场运作的资本经营机制。支持各类具备条件的企业和公司通过上市、发行债券等方式从资本市场直接融资，吸引多元化社会资本投资村级集体经济。探索建立农村资金互助社，建立农业保险体系和农业灾害风险转移分摊机制。争取农村住房产权和土地承包经营权以及林权等抵押贷款试点。
6、探索建立更加合理的生态补偿和保护机制，着力在城乡生态建设管理体制上取得突破
立足生态文明的建设要求，把郊区生态建设管理作为城乡统筹发展的重要内容，坚持更加积极的生态保护理念，合理引入市场机制，创新补偿模式，实现开发与保护的有机融合，充分发挥生态环境资源优势，推动建立郊区生产、生态、生活“三生融合”的发展新格局。一是完善生态保护的转移支付体系。加大市级财政对郊区转移支付力度，特别是加大对基本农田最低保有量的重点地区和水源地保护地区的特殊财政补贴，同时探索建立区县之间的横向转移支付机制。进一步完善市与区县政府的事权和财权划分，处理好一次性建设和长期管护的关系，市与区县要按照合理的分担机制，对于郊区绿化建设、骨干河道整治、农业排涝设施、污水处理系统、供水工程建设改造、给排水管线建设改造、垃圾无害化处理厂、电力和通信建设等工程，提升补贴标准或纳入市级财力保障。探索建立生态补偿专项基金，或发行生态债券，吸引社会资金投资生态建设和保护，向依托林、水等生态资源开发房地产的企业，征收一定比例的生态费用。二是创新生态补偿的市场化机制。建立生态补偿的市场交易体系，积极探索生态补偿费、排污费、资源费以及排污权交易、水权交易等生态环境要素的交易市场。实施生态标志认证计划，探索实行生态产品的“标志认证计划”，帮助挖掘产品生态价值，提高地方保护生态的积极性，加大对生态产业规模生产的支持力度，重点在品牌建设和销售渠道上给予扶持，引进和培育生态产品认证机构，积极扶持生态产品中介服务机构的发展，建立较完善的生态产品市场。创新公益项目补偿机制，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的直接生态补偿。三是完善生态保护导向的政府绩效考核机制。完善区、镇考核工作制度，将基本农田、公益林和水源地的保护工作纳入区、镇两级政府的绩效考核范围。对生态建设和保护贡献较大的区、镇，在考核指标和权重选择上，实行个性化的设计，发挥考核工作的引导和激励作用。对生态建设和保护者实行以奖代补政策。对公益林、基本农田、水源地的生态建设和保护，通过考核验收，实行以奖代补，提高生态建设和保护工作的积极性。四是试点推动实施更加积极的生态保护机制。结合上海主体功能区规划，争取国家支持，选择有条件的区县开展生态功能区试点示范工程，增强生态功能区自主发展、自我循环能力，实现经济效益、社会效益与生态效益的共生、共赢，重点依托农田和公益林等生态资源，发展生态旅游业、林下经济等绿色产业。探索采取生态保护项目和开发类项目捆绑的经营方式，支持公益林地适度发展经营性项目和生态型工业项目，将其收益一定比例返还用于林业养护。鼓励农民从事公益林管护工作，帮助当地农民扩大就业。