城乡统筹视角下的区域协作体制机制创新研究时间： 2015-09-17信息来源：王东强 钟志奇 文华　作者：wl_admin　责编：

   【摘要】在统筹城乡发展的过程中，要实现城乡资源共享和均衡发展，必须推进区域协作体制机制创新。梳理了近年来区域协作体制机制创新的典型经验，如长三角政府主导式的区域协作“全方位”模式、京津冀地区区域协作的“开放式”模式、川渝政府—商会推动式的区域协作“示范化”模式、省际跨区域部门应急协作的“规范化”模式、黄河金三角地区突破行政区划的“抱团化”模式，等等。在此基础上提炼出区域协作体制机制创新的基本原则，即根植性原则、系统性原则、参与性原则、利益导向原则和规范化原则。最后提出了统筹城乡发展中区域协作体制机制创新的路径选择。

　　【关键词】统筹城乡发展;区域协作;体制机制创新

　　随着经济全球化的深度推进，区域一体化成为不同地区实现政治、经济、社会和文化可持续发展的必然选择。在统筹城乡发展过程中，要克服不同区域资源稀缺性和禀赋差异性的约束，实现城乡资源共享和均衡发展，必须找到不同利益主体的利益共同点，推进区域协作体制机制创新。只有实现区域良性互动和有效协作，才能更好地强化区域之间、城乡之间信息沟通、经济交流和社会发展，防止城乡和地区间贫富差异扩大，实现区域互惠互利，共同发展。本文试图梳理近年来区域协作体制机制创新的典型经验，总结区域协作体制机制创新的基本原则并提出针对性的路径选择，以实现区域、城乡统筹发展的目标。

　　1 区域协作体制机制创新典型经验

　　1;1 长三角政府主导式的区域协作“全方位”模式

　　长江三角洲地区作为中国经济社会发展水平最高、综合实力最强的区域，其政府主导式的区域协作“全方位”模式较为成熟。其主要特征之一是政府主导。一方面体现为地方政府在区域协作过程中充当了主导者和统筹者角色，坚持市场导向，推动不同区域主体跨地区、跨部门、跨行业进行协作互动。另一方面表现为中央政府的大力推动。科技部、商务部等国家部委给长三角区域协作提供了积极扶持。2010年5月，国务院正式批准《长江三角洲地区区域规划》，其实施必将进一步推动长三角区域合作和经济一体化。二是机制创新。长三角区域内地方领导人高层会议定期召开;长三角协调会不仅机构专职、工作常态化，而且还形成了由决策层、协调层、执行层“三级运作”的区域合作机制，加速了区域一体化进程;探索设立了区域行业协会、区域发展促进基金、通过区域利益分享和环境保护补偿机制逐步完善了长三角核心区与延伸区、辐射区的合作。三是全方位协作。长三角地区深入推进了区域旅游、区域创新、区域科技服务、跨界环境污染治理、区域社保等方面的全方位合作，成果显著。2003年11月，苏浙沪三省市政府共同签署了《沪苏浙共同推进长三角区域创新体系建设协议书》，建立了长三角创新体系建设联席会议制度，长三角区域创新体系建设从“对话性合作”走向“制度性合作”。在科技服务合作方面，苏浙沪三地的农业科学院发起建立了区域科技兴农联合服务团，与长三角地区100多个县签订了技术服务协议，建立了技术示范基地。在区域生态环境合作方面，长三角三省一市建立了跨界环境污染协作机制。此外在区域社保合作中，长三角已确定了多个方面的合作内容，其中包括养老保险关系转移及跨省居住退休人员资格协助认证合作、长三角企业职工失业保险关系异地转移合作、长三角异地就医管理服务协作等。

　　1.2 京津冀地区区域协作的“开放式”模式

　　京津冀地区区域协作的“开放式”模式是针对特定省市封闭协作和单一领域协作来讲的，是一种协作主体全方位、立体式参与，主体体现在区域协作开放的意识、开放的空间、开放的主体、开放的环境等方面。一是开放的意识。为了使京津冀区域协作取得实质性进展，京津冀三地成立了京冀和津冀省市合作领导小组，由双方常务副省长、常务副市长挂帅成立领导小组，建立长期的交往和会商机制，强力推进了区域协作取得实质性进展。2013年3月和5月，京津冀相互签署了区域合作框架协议，其中，宏观上三方支持共同做好首都经济圈发展规划编制工作;微观上则包含了交通、物流、金融、旅游、环保、科教、人才、产业等细化至项目的合作内容。这表明，京津冀区域协作的开放意识更加深化和务实。二是开放的空间。京津冀区域协作不仅注重北京、天津和河北当地区域内和区域间的协作，为了提高协作开放程度，京津冀三地还与环渤海周边地区、长三角、珠三角沿海发达地区进行了实质合作。此外，还以一批新的试验区(天津滨海新区和河北曹妃甸新区)和开发开放区为示范区，深化了区域的开放和合作。三是开发的主体。京津冀“廊坊共识”建立了三地政府间高层会晤制度，探讨经济发展问题，建立了互动的协调机制。在企业合作方面，根据各个企业自身的情况，通过控股、参股及组建企业集团的形式进行了全方位的合作。在行业合作上，京津冀地区加强了行业协会的互动和协同发展，如煤炭、矿石等行业组建了战略同盟。四是开发的环境。以人才合作为例，京津冀三地搭建三区人才平等竞争平台，调节人才区域流动。2011年4月，京津冀区域人才合作推进工程启动仪式在廊坊燕郊举行，会上签署了《京津冀区域人才合作框架协议书》，三方承诺在贯通人才市场与人才服务、共享高层次人才智力资源、共建人才创新创业载体、建立相互包容的社会保障制度、实现人才政策互通共融等方面紧密合作。建立了京津冀区域人才合作联席会议制度，三地互设人才工作站，通过三省市人才开发的政策协调、制度衔接和服务贯通，开展京津冀区域人才合作的组织协调工作，不断推进人才合作进程[2]。

　　1.3 川渝政府—商会推动式的区域协作“示范化”模式

　　2004年2月4日川渝两省市政府召开了合作意向性会议，标志着川渝政府合作真正达成。该会川渝两地政府正式签署了“1+6”协议，即《关于加强川渝经济社会领域合作共谋长江上游经济区发展的框架协议》和交通、文化产业、农业农村、公安事务、广电事业、旅游产业等6个分协议。此后，两地政府以示范引领模式强力推动川渝合作，如启动签署全面旅游合作协议，实施旅游资讯全覆盖工程，联合开展旅游宣传促销，以此作为示范带动川渝其他产业领域的协作;推进川渝合作(广安片区)示范区建设，建立区域合作推进办公室，创新川渝合作机制，如建立定期议事机制、合作示范机制、合作政策保障机制、合作促进机制，着力解决了制约区域协调发展的具体问题，必将成为成渝经济区乃至全国区域合作的典范。川渝区域协作过程中还以“泛成渝经济区商会合作峰会”为载体，依托商会的信息、资源和市场主体地位的优势，引领部分企业发挥示范带头作用，广泛合作、互补互动、创新发展、科学发展，充分把企业载体的活力、区域经济的合力和政府的推动力有机地结合起来。该峰会加快了川渝两地资产结构重组和资源的优化配置，发挥了各自优势，达到了联动发展的目的，为成渝经济区的实施与发展注入强劲推力，并为拓展成渝经济区与长三角、珠三角以及港、澳、台经济区的合作与共融搭建桥梁。

　　当然，川渝协作机制还存在制度化的程度较低、合作的组织形式松散、合作战略规划的缺乏、中央政府角色缺位等问题[1]，因此川渝区域协作体制机制创新要在完善区域协作制度，建立高层联系制度和对话机制，制定协作战略规划，强化在中央政府的推动等方面进一步努力。

　　1.4 省际跨区域部门应急协作的“规范化”模式

　　针对西部重特大突发事件频发的现实情况，以中国人民银行西安分行为主导者，创新了人民银行跨区域应急协作机制。一是开展鄂渝川陕毗邻地区人民银行跨区域应急协作机制。此机制按照“就近、及时、高效、互助”的原则，由多家支行共同制定了应急协作机构组织章程，明确了跨区域应急协作的组织框架、工作制度、沟通渠道、协作项目、协作方式和交流平台等主要内容，并建立了高效快捷的应急联动协调机制等八项具体协作机制。以规范化的组织章程和工作机制来指引跨区域应急协作，极大地提高了区域应急管理工作水平。二是构建“关中—天水经济区”毗邻地区人民银行应急信息协作机制。通过协作机制工作制度、应急信息交流制度、突发事件信息通报制度等七项制度办法，明确了应急信息协作工作职责以及信息协作内容、方式、要求等，为上述机制的有效运行提供制度保证。三是形成了陕晋蒙宁毗邻地区人民银行应急物资储备协作机制[3]。该机制以《陕晋蒙宁毗邻地区人民银行应急协作机制及应急物资储备调配办法》及相关承诺书为依据建立了应急物资储备协作组织机构、明确了应急物资储备配置原则、储备管理要求和物资调配运作模式，这为推进区域应急信息协作提供了组织载体和制度框架。显然，规范化模式通过制度和非正式制度为区域应急协作提供了制度化、具体化和常态化的应急管理协作框架。

　　1.5 黄河金三角地区突破行政区划的“抱团化”模式

　　由于地缘、文化、血缘相近，位于晋陕豫三省交界边缘地带的黄河金三角地区突破行政界限，开展了“抱团化”区域合作模式。一是在旅游区域合作方面，黄河金三角地区的山西运城和临汾、陕西渭南、河南三门峡共同签署了《晋陕豫黄河金三角旅游合作协议书》，组建了“旅游协作会”，于2010年在四市划定的旅游景点对部分人群实施半价优惠的“一证游”活动，共同推出精品旅游线路，打造旅游景区品牌，旨在突破行政区划，建立无障碍旅游区。二是在农业产品协作方面，黄河金三角地区利用相近的农业生产条件和自然资源优势，成立果业发展联席会，抱团发展，在品牌选择、营销协作、农产品加工、区域内市场建设等领域开展深度协作，共同培育优势农产品，增加了整体效益。三是在市场经济协作方面，为了克服各自区域内市场分割、要素流通不畅、资源配置不合理、产业发展趋同、重复建设和无序竞争等问题，黄河金三角地区确立了抱团发展理念，提出了“统一区域生产力布局和经济社会发展规划，统一产业政策准入门槛和政策执行标准，统一社会公共服务基础设施建设，统一组建社会中介服务组织，统一环境治理和监管，统一资源配置的‘六个统一’”协作模式[4]，推进了区域的特色发展。

　　2 区域协作体制机制创新基本原则

　　为了更好地创新区域协作体制机制，缩小区域和城乡差距，实现区域一体化和城乡一体化目标，结合国内区域协作体制机制创新模式的典型经验，本文提炼出区域协作体制机制创新的以下基本原则：

　　2.1 根植性原则

　　无论是哪一种区域协作体制机制创新模式，只要认真分析其中的成功经验，我们就会发现要真正提升区域协作的实效性，必须坚持根植性原则，即根据区位条件、经济水平、历史特点、文化底蕴、人文风情、产业优势、发展前景等多方面差异，突出区域化和本土化导向，才能使区域协作体制机制创新具有特色，在市场竞争中具有优势和持续发展能力。针对区域经济社会发展规律，区域协作体制机制创新是一个动态的发展过程，不同的发展阶段、不同的地域背景、不同的人格特性，区域协作的价值理念、方式方法都是不同的。因此西部地区在城乡统筹发展中，区域协作体制机制创新模式必须坚持根植性原则，注重层次性和阶段性的特点，要细致分析研究不同阶段、不同地域和不同主体的特殊性和关照点，有针对性地设计区域协作体制机制创新模式，而不是一概而论，以提升区域协作的实效性。

　　2.2 系统性原则

　　区域协作是一个非常复杂的系统工程，其体制机制创新更需要一个全面、系统、符合区域自身发展的实践方案。因此要切实保证和提高区域协作体制机制创新的质量和水平，提高区域协作的实效性，从而统筹城乡区域协调发展，必须从系统的整体出发，通过系统目标分析、系统要素分析、系统环境分析、系统资源分析和系统管理分析，准确地诊断问题，深刻地揭示问题起因。在实践操作上，以系统观和可持续发展的理念出发，在区域协作系统方面从协作理念、协作规划、协作模式、协作方法、协作管理和协作绩效考核等方面进行完善。

　　2.3 参与性原则

　　区域协作是否能够具有持续的竞争力，取决于不同协作主体对于区域协作的认可和参与。首先，区域协作体制机制创新更是必须以不同主体的多元化参与和协同合作为基础。国内区域协作体制机制创新模式的典型经验之一，就是十分注重区域协作主体的广泛参与，获得了普遍认同，具有很强的号召力。因此，必须充分调动利益相关者的积极性、主观能动性、创造性，地方政府、企业、社会中介组织、社区、社会名流等都要主动参与区域协作体制机制创新，让他们置身其中、参与其中、感受其中，以提高区域协作的实效性。

　　2.4 利益导向性原则

　　现实区域协作实践中，不同主体身份、角色、行为方面的差异是客观存在的，利益诉求更是千差万别。在这个过程中，区域协作体制机制创新必须坚持利益导向。一方面从长远看，区域协作主体互动合作的本质是推动区域一体化进程。因此越是推崇和认同集体的、区域的、国家的和人类的利益，就越能找到共同利益的汇合点，越是产生区域协作主体高效益化和“优势互补”性的合作。另一方面从具体实施看，区域协作主体互动的目标、层次和深度不同，利益诉求点也是多元化的，区域协作主体互动协同也需要照顾不同主体的群体利益或者个人利益、政治利益或者经济利益。因此，就其具体形式而言，我们可以通过寻找不同区域协作主体的利益结合点，破解不同个体和群体间错综复杂的利益关系。

　　2.5 规范性原则

　　区域协作体制机制创新不是主观臆想，而是必须遵循一定的步骤和规范，以一系列带有强制性的政治(及司法)规则、经济规则和合约或者非正式性的行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等来约束区域协作体制机制创新行为，保障着区域协作主体的有效衔接和良性互动。因此，区域协作体制机制创新必须要对不同协作主体和区域现实情况进行调查研究和分析归纳，在正式制度和非正式制度的约束下有序推进。规范原则还有另外一层含义，即区域协作机构拥有协作体制机制创新的平等权力，同时也要对区域协作体制机制创新失效而产生消极性后果承担行政责任和法律制裁。

　　3 区域协作体制机制创新路径选择

　　3.1 面向流程建立统一完善的区域协作机构

　　建立跨越行政区界限的区域协作机构绝非是简单的机构设置和职能分工，而是一项非常具有挑战性的系统工作。由于区域协作不仅涉及地区利益、部门利益和个人利益，还涉及政治、经济、社会、文化各个层面的利益，因此要全面地推进区域协作一体化进程，必须面向流程实施一体化区域协作管理模式。首先，要从职能管理转变到面向流程进行区域协作管理。传统区域协作体制机制更多地是在区域经济、公共行政、社会事务、文化产业、教育、旅游等方面的单一职能协作，而非统一协作。因此，真正实现区域协作一体化，必须根据咨询、决策、执行、监督、仲裁等流程，建立统一完整的区域管理权力协作体系。其次，实施跨职能部门整合，建立统一协作机构。改变过去区域协作职责分布在党委宣传部门、商委、发改委等不同职能部门的局面，通过跨部门整合，成立面向流程的跨部门统一区域协作机构来组织管理和协调相关部门进行区域协作。这样就可以通过淡化部门之间的边界，减少相互之间的抵触情绪，化解区域资源利用的冲突，使各部门之间在区域合作共同价值和目标取向引导下各司其职，协调发展。再者，要明确职责，完善区域协作机构。区域协作机构负责区域范围内区域协作信息的收集、整理，制定区域协作重大政策、制度和规章、进行区域协作质量评估和监控。

　　3.2 以正式制度和非正式制度来创新区域协作的利益协调机制

　　目前区域协作框架性协议的相关内容，多为原.则性的规范，对区域协作问题缺少强制性规定，无论是从实体上还是程序上都缺少可操作性。因此，要创新区域协作的利益协调机制，首先，要通过正式制度来规范区域协作的利益协调。推进和保障区域协作与发展，应该通过组织章程和制度规则的形式对区域协作的机构设置和职责划分、主体类型、不同主体的权利和义务、议事规则、经费来源、人力资源管理、资源优化配置、区域协调效果评价等重大问题进行具体详实的规定。正式制度不仅为区域协作提供了稳定性的、规范性的和强制性的正式行为规范和规则，而且经过长时间的沉淀后，可以演变成区域协作主体的价值观、思维方式和工作方式。其次，可以通过非正式制度来规范区域协作的利益协调。在区域协作中的利益协调过程中，可以通过区域论坛、区域对话、集体协商、非正式区域组织居中协调、区域有影响力的领导人做出承诺等非正式制度化形式实现区域各方利益的整合。非正式制度是作为约束区域协作中的利益协调行为准则，往往表现于无形，但它却凭借规范、凝聚和激励区域成员行为的强大功能，往往在特定的时间、场合比正式制度还有价值。再者，可以构建“包括各级政府部门、企业部门、社会中介等共同参与的沟通协调机构和机制，最大化实现治理权力的非中心性和非层级性、参与行为主体地位的平等性和非隶属性”[5]，通过创新“超政府”的区域协作利益协调机制，提高利益协调的公信力，解决不同层次、不同种类的区域合作问题。

　　3.3 用组织边界模糊化思维创新区域协作的日常运作机制

　　区域协作主体往往有纵向主体和横向主体之分，纵向上体现为高层、中层和基层行政主体等不同等级的划分，横向上除了地方政府主体的主导，还体现为企业、社区、社会中介组织等主体的参与和支持。为了最大程度地减少或消除区域协作主体界面的摩擦损耗，减少冲突，可以在区域协作之间，以协作项目为纽带构建动态的、临时性的或非实体性的组织，逐渐促使区域主体组织边界模糊化。这种组织边界模糊化的做法不仅能将各方面的专家如理论学者和实务工作者的思维相互综合补充，很容易发生思维碰撞，针对项目问题提出巧妙的解决方案，而且有利于形成区域资源共享与主体互动，实现区域主体有效衔接和良性互动。因此，我们可以对区域纵向主体之间、横向主体之间以及二者的交互界面进行整合，构建跨边界、相融合的区域协作项目化管理机构，进而推动区域经济社会文化的协同发展，那么，很多区域协作中的现实问题就可以迎刃而解了。

　　3.4 坚持利益引导原则创新区域主体参与协作的激励机制

　　在欧洲一体化的过程中，“欧洲区域发展基金”(主要用于资助部门结构改革和干预区域经济差异)和“欧洲经济发展凝聚基金”(主要用于扶持相对落后国家经济发展与促进就业)，有效激励了区域主体参与协作的积极性和主动性。因此，首先建议借鉴欧盟的经验，设立区域协作资助基金。其中一方面要通过政府投入、企业赞助、社会捐赠等多种形式做好资助基金的保值和增值工作;另一方面要明确城乡和区域之间的扶持领域、资助标准、资助办法，强化基础设施建设、公共服务体系等建设，增强区域自主发展能力。其次，区域主体参与协作的关键在于建立利益共享的激励机制，使不同的区域协作主体愿意将自己的资源、信息、知识、机会与其他主体共享，同时自己也能得到利益回报。因此，应建立激励补偿机制。对于愿意将资源、信息、知识、机会进行区域共享的协作主体给予物质性补偿和表扬、名望、友情和信任等形式的奖励性报酬。这样才能更好地鼓励区域协作主体之间在相互信任和相互尊重基础上进行合作创新与资源共享。

　　【参考文献】

　　[1]杨雪.川渝政府合作机制初探[J].成都大学学报(社科版)，2006(05).

　　[2]中国北方人才市场.加强区域人才合作，服务经济社会发展[N].中国组织人事报，2012-06-01.

　　[3]郭新明.跨区域应急协作机制建设的实践[J].中国金融，2011(24).

　　[4]张凌云.黄河金三角试水突破行政界限[N]光明日报，2010-01-11.

　　[5]刘倩，杨刚强，江洪.国外推进区域合作的激励与协调机制[J].宏观经济管理。2013(06).



 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立