基于“极化”和“序化”理论大城市城乡统筹发展路径探索时间： 2015-09-17信息来源：周晓娟 作者：wl_admin 责编：
摘要：进入21世纪以来，在科学发展观的指导下，“城乡统筹发展”已上升为国家战略，而以上海为代表的大城市的城乡关系也进入战略转型阶段。“极化”与“序化”理论是指导城乡关系发展与演变的两个相互联系的理论。总体而言，基于“极化”和“序化”理论的城乡统筹空间布局、城乡统筹经济发展、城乡统筹人口分布等都按“共同联系的稳定性”有规律地演变，同时也对一系列制度提出了新的创新性要求，如户籍制度、土地制度、社会保障制度等，这是引导大城市城乡统筹良性发展的必然选择。
关键词：极化 序化 城乡统筹 发展路径 制度保障
进入21世纪以来，在科学发展观的指导下，“城乡统筹发展”已上升为国家战略，近年来，全国各地都尝试从自身实际出发，探索城乡统筹的实践路径。以北京、上海等为代表的大城市的城乡关系也进入战略转型阶段。
“极化”与“序化”理论是指导城乡关系发展与演变的两个相互联系的理论。总体而言，基于“极化”和“序化”理论的城乡统筹空间布局、城乡统筹经济发展、城乡统筹人口分布等都按“共同联系的稳定性”有规律地演变，城乡关系的发展在“非序”→“序”→“非序”→“序”的进化链条中不断延伸，不同时期有不同的表现形式。笔者在分析“极化”和“序化”理论的基础上，试图从“空间序化”“经济序化”“人口序化”以及制度保障等方面探索大城市城乡统筹的发展路径和框架。
一、区域性中心城市发展的“极化”和“序化”理论
在区域中心城市的成长发展中，有两种与序概念有关的表现，一种为“极化”，即形成发展极，中心城市发挥集聚效应和辐射效应，不断累积资本和生产要素，表现为城市规模的增长和城市要素密度的增加;另一种为“序化”，即区域城乡形成发展序，建立一种规则性的共同连续和稳定性。
(一)城市发展极化理论
发展极理论是中心城市极化发展的直接理论来源。该理论是佩鲁(Perroux)在1955年首次提出的。他认为，“增长并非同时出现在所有地区，而是以不同的强度出现在增长点或增长极，然后通过不同的渠道扩散，对整个经济具有不同的终极影响”。
从发展极来看，中心城市有如下3个特点：①产业发展层面。发展极通过与周边的经济技术联系而成为区域产业发展的组织核心。②地理角度。增长极通过与周边的空间关系而成为支配经济活动空间分布与组合的重心。③空间形态层面。发展极就是区域中心城市，它在资本、技术、人才、信息、基础设施、交通运输、市场容量、文化活动以及居住条件等方面，比周边地区拥有更多的优势，使得各种资源、生产要素和生产活动不断聚集，从而产生规模效应和经济效益。
(二)城市发展序化理论
序是一个跨学科的概念，指系统发展中一种规则性的共同联系以及共同联系的稳定性。“城市发展序”借鉴了科学中的序概念，又结合城市发展机制加以延伸。与自然科学一样，中心城市在时间、空间、结构、功能上的演化机制各不相同，而它形成有序结构的过程机制比较相似。城市发展序也分为静态有序和动态有序两种。如果用横轴表示关系复杂程度，用纵轴表示环境复杂程度，城市发展序依高低程度可作如下划分：
城市在无序与有序循环不断进化的链条中延伸，既可以从无序转化为有序，也可以从有序转化为无序，在两个明显相反的方向上交替进行。在其背后的城市发展空间序、城市发展经济序、城市发展人口序等按“共同联系的稳定性”有规则地进化。
(三)“极化”向“序化”的演变发展
“极化”与“序化”发展适用于城市的不同发展阶段，城市规模收益增大和外部成本降低是城市极化发展的内在机制。当城市达到一定的规模后，规模收益反而不明显了，甚至城市过大有时还带来负效益，增加了发展成本。此外，中心城市的发展还受到生态环境的制约，城市规模越大，污染物的自净能力越低。所以，当中心城市规模扩张的边际成本增加时，城市开始“序化”发展。
城市的发展规模和速度必须与经济社会发展程度相适应。随着我国经济社会的高速发展，越来越多的人口流入大城市，传统单中心高密度的空间结构带来了一系列问题：环境污染、交通拥堵、人口密集、住房紧张等，城市发展迫切需要寻求新的发展模式及功能结构，这就是“序化”发展的转折点。
目前，我国大部分地区仍处于工业化发展的中期阶段，集聚和极化发展仍然是空间经济发展的主要特征。而以上海、北京等为代表的大城市，正进入工业化后期和城市化发展的转型时期，由“极化”向“序化”的转变发展正悄然进行。
二、大城市城乡统筹发展路径
城乡统筹是一种新的发展思路，它的实质是：城乡之间发展机会的平等，打破城乡分割的二元结构，建立一种良性互动的城乡关系，促进城乡协调发展，最终实现城乡一体化。它倡导充分发挥城乡各自的优势和作用，使城乡之间的劳动力、技术、资本和资源等生产要素在一定范围内合理流动，以达到城乡互补、相互融合、协调发展、共同繁荣的目的。新时期，我国的城乡关系发生了战略性转型，尤其是大城市，已进入了“以工促农、以城带乡”的城乡经济社会统筹发展阶段。从“序化”角度来看，城乡统筹的主要内容包括城乡空间布局统筹、城乡经济发展统筹、城乡人口发展统筹等方面。
(一)城乡统筹空间发展路径
城乡空间统筹发展实质是通过生产要素在中心城市与郊区间的扩散与集聚，重构城乡空间关系，实现城乡空间有机联系，更好地保护和利用空间资源，实现城乡协调持续发展。
1.空间布局序化：空间扩张、城市蔓延→多心多核、相对均衡。城乡空间布局序化，即城乡各空间要素按一定的序、一定的连接方式组成有机整体结构。从均衡→集聚→扩散→新的更高层次的均衡是中心城市通常的空间发展路径。
社会学和地理学在对城市化的研究中，提出城市化必然带来城市的集聚发展和近域扩张，表现为城市要素的空间增长和空间格局变化，空间增长在平面上表现为城市地域的蔓延，在垂直方向上表现为城市空间的增厚——城市向高空和地下扩展。空间格局的变化表现为城市功能区的调整和城市要素空间密度的增加。这是目前中国大多数城市所处的阶段，即空间扩张、城市蔓延。
当生产力的高度发展使城市的扩张和蔓延产生了大量的城市问题，反城市化和反集聚日趋显现;同时，城市级差地租的挤出效应导致中心城市向外扩散，在缓解原有城市空间压力的同时，又能形成新的次级城市。如此不断演进，即进入高层次均衡阶段，该阶段的最大特点是城市网络逐渐形成，城乡空间趋于融合;空间上呈现网络化、均衡化和多核化。所以，空间布局序化的过程即是由大城市空间扩张和城市蔓延，到逐渐形成多心多核、相对均衡的空间结构特征。
上海在近年开展的“空间发展战略研究”中，提出市域“多轴、多层、多核”的空间布局体系和中心城“多心、开敞”的布局结构;强化新城的综合发展，形成次级中心，并最终成为网络化大都市区空间结构中一个重要的“核”。这样，中心城市、次级城市(新城)、新市镇等共同构成均衡的大都市区空间结构。这正是城乡空间序化发展的重要体现。
2.统筹布局支撑型基础设施和服务型基础设施。支撑型基础设施包括道路交通设施和市政基础设施;服务型基础设施包括文体设施、医疗卫生设施、基础教育设施、福利设施、社区服务设施等。基础设施的城乡统筹布局是引导城乡空间序化发展的关键。
(1)贯彻“交通先行”的原则，改善城郊之间的通勤交通设施，要把目前的轨道交通网络向规划中的远郊新城和重点城镇延伸，实现轨道交通网络的城郊一体化。
(2)形成全市基础设施“一张网”，适时加快水、电、气、通信设施等一体化步伐，实现有序发展。
(3)统筹考虑中心城市、次级城市(新城)、新市镇的服务型基础设施配置，提高社会服务设施的配套标准和服务水平，特别是要建设一批高质量的学校、医院，同时要加强文化、体育场馆及商业服务、社区服务设施建设，提高郊区城镇的承载力和吸引力。
3.城乡空间发展保障：区域生态安全。生态安全是城乡空间发展的底线，也是城乡可持续发展的重要保障。维护区域生态安全是空间序化的重要内容，也是城乡统筹的必然选择。
生态安全广义上可定义为人类在生产、生活与健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度.包括饮用水与食物安全、空气质量与绿色环境等基本要素。在空间结构上表现为营造绿色开敝空间，综合考虑生态保护、开发强度等因素，科学地划定本地区生态安全控制线;同时保护耕地、林地等资源，形成环境、资源、经济和社会协调的可持续发展模式。
区域生态安全是一个更为宏观的概念，大到国土范围的生态维护和安全格局，城乡统筹的生态涉及的是中观层面的概念。大城市在城乡统筹序化发展中，应重视生态要素的分布格局：一方面，保障生态安全，维护生物多样性;另一方面，也营造居民的健康和休闲娱乐场所。
上海在“空间发展战略研究”中，提出综合运用城市公园、郊野公园、生态隔离林带、基本农田集中区、城市水源地保护、滩涂湿地、江河湖海水域等生态空间维护手段，构造城市融合自然的“双环、八廊、二十区、四源”的多层次生态空间网络，在维护区域生态安全方面进行了积极探索。
(二)城乡统筹经济发展路径
城乡经济统筹是指城乡间生产要素、产业结构、生产力布局等方面的相互流动、相互渗透、相互结合。城乡统筹需要在区域框架中，按照经济的内在体系和专业化协作的原理，逐步形成城乡融合的网络经济。
1.经济发展序化：区域社会分工合理化，产业结构高级化。城乡经济发展序化是建立一种有规则的经济联系的稳定性。区域社会分工是经济序建立的基础，区际商品流通是经济序发展的脉络，区域产业链是经济序的核心体现。空间布局序化最直接的影响因素即是经济发展的序化，城乡经济的发展也会遵循集聚→扩散→高层次的均衡这样的发展路径。在城市极化发展阶段，中心城市通过劳动力、资金、技术等要素的集聚，经济不断地扩张，城乡间经济发展差距不断扩大。但当城市发展到一定程度后，产生了一系列问题，使其生产成本上升，外部经济效益逐渐变小，从而减弱了经济增长的势头。这时，中心城市生产规模的进一步扩大将变得相对不经济，资本、劳动力、技术就自然而然地向周边地区扩散，形成区域社会分工，这就是扩散效应。区域社会分工使不同种类的生产由不同专业技能的劳动者来承担，又使不同的劳动者互相协作，形成一个有序的生产综合体。区域内合理的社会分工，关键是选择好中心城市的优势产业和产品的发展极，同时，各级城镇都形成各自的主导产业和优势，通过区域优势互补，使社会分工趋向合理化，共同推进区域城乡经济的发展。区际商品流通是经济发展序化的脉络，商品流通是依托现代化的基础设施网络和信息网络，使各种经济要素能自由流动，从而使各级城镇及外围地区的多种经济要素集聚到经济循环圈内，发挥整体效应和乘数效应。随着城市经济知识化的发展，中心城市的产业结构也在快速演变中，产业升级和产业结构高级化是中心城市经济发展的必经之路，也是产业结构演变必须遵循的规律，这就是经济发展序化。
2.产业转移与产业链构建。
(1)产业转移和产业结构调整。城市产业结构是决定城市经济功能和城市性质的内在因素。当城市产业结构由工业主导型向服务主导型发生转变时，生产方式也会相应地由劳动密集型向资金、技术密集型过渡。因此，中心城市所承载和赖以发展的，是产业结构调整的扩散作用所形成的产业在区域范围的重新分布。区域产业发展包含“产业转移”和“产业扩散”两层含义，产业梯度势能差通过资本投资、技术传播和劳动力的转移推动经济要素实现空间的转移和扩散。在扩散和转移过程中遵循弗蒙(Vemon)的“产品生命周期论”和赤松(Kaname)的“雁行理论”，实现区域比较优势的最大化。城乡分别属于不同的产业势能区，具有空间临近性，承载着不同等级的产业类型和经济主体。因此，实现城乡间产业扩散和大规模企业群转移存在一定的必然性，是城乡经济统筹的理论基础。
(2)通过产业链的功能单元实现城乡产业差异化发展。产业链上的若干个环节需要具体的空间来落实，这种空间称之为“功能单元”。通过功能单元，城乡区域实现专业化和规模化生产，同时也使得城市和乡村的联系不再局限于中心(城市)—边缘(乡村)，而是通过产业链的层级关系来实现。这就决定了产业联系不是单向的、一维的，而是多向的、多节点的、多维联系，从而形成一个产业网络。不同职能的功能单元表现出不同的层级特性，层级特性差异体现在区域合作的分工方式差异、对市场依赖程度的差异、产业类型的差异、要素流动性等方面。根据单元的层级特性，可将功能单元分为主导单元、组织单元和基础单元。主导单元是产业链上一些非生产性环节，如研发、设计、金融、信息等，它通过支配型要素来“统领”区域的发展，职能相对综合;组织单元是产业链上的中间环节，如商贸、物流、展销等，它组织基础型单元的生产活动，并且作为“中介”来参与区域的发展;基础单元主要是产业链上的生产性环节，职能相对单一。从产业分工方式来看，主导单元、组织单元和基础单元之间的分工表现为垂直分工，即产业间的分工方式;而相同层级之间的功能单元分工表现为水平分工，即产业内部和产品内的分工方式，见表1。对大城市而言，垂直分工和水平分工同时多维存在，组成一个整体，在经济全球化时代，这一整体参与到更大区域甚至全球的产业体系中。
(三)城乡统筹人口发展路径
城乡统筹本质上是一个发展问题，其中关键是人口发展问题，核心则是人口均衡发展，实现人口总量适度、人口结构优化、人口分布合理及人口系统内部各要素之间的协调发展。
1.人口发展序化：承载发展、理性均衡、居职平衡、人口福利。人口发展序化的过程即是统筹解决人口问题、促进人的全面发展。这其中包含4层含义：
(1)承载发展。承载发展是指城乡人口总量须适度，须满足资源和环境的人口承载力限制，使人口、资源环境、社会经济协调发展。
(2)理性均衡。人口分布结构与城乡空间结构是相对应的。在空间布局经历“极化”向“序化”发展的过程中，人口分布也将呈现向心集聚→理性均衡的发展格局。通过产业扩散、基础设施网络建设和各种服务的完善，使各级城镇均成为人口发展的载体，实现“多心多核”人口布局。
(3)居职平衡。人口的就业分布与经济和产业的序化发展紧密相关，居职平衡是城乡人口发展序化的重要内容。通过多种产业和各类公共服务的相互支撑，实现产业、居住与公共服务功能的整体优化，引导就业和居住人口的相对均衡。这对郊区新城、新市镇的发展都提出了新的要求。
(4)人口福利。加强人口发展的社会管理和公共服务，确立以人为本的人口福利模式和基本公共服务模式。改善郊区生态环境，形成良好的人口支撑体系，增强对中心城区人口的吸引力。
2.人口发展序化的突破口：城乡居民自由迁徙与农民工的“三位一体”本地化发展。据测算，未来10年，我国将有2亿人口从农村进入城镇。由此，我国人口序化发展的关键需特别关注流动人口的发展问题，破除限制人口自由迁移与流动的一些不合理制度，引导城乡人口的有序流动，为流动人口人力资本提升与发展提供有力条件。
农民工问题是当前城乡统筹的关键环节，是人口发展序化的突破口，应逐渐实现农民工本地化发展。农民工本地化是指将农民工留在打工的地方，实现职业转移、地域迁移和身份转变“三位一体”完全彻底的人口城市化，当然还应包括将其家属转化成城市居民的需求。
从根本上解决农民工兼业式、候鸟式转移的问题，其本质内涵：一是要“弃土”，即割断与农村的土地联系;二是要“转户”，即成为户籍意义上的城市居民，在各个方面享有与城市居民同质的公共权利和公共服务;三是要“融合”，即在生活方式、社会心理以及政治诉求等方面都融入城市，从而使其成为真正意义上的城市居民。
三、城乡统筹序化发展的制度保障框架
城乡统筹的序化发展需破除体制障碍，根据市场经济发展和城乡协调发展的需要，逐渐建立起城乡一体化的管理制度。
(一)城乡户籍和人口管理制度框架
我国现行户籍制度的逻辑起点是计划经济，其已不能适应城乡统筹发展的需要。要使城镇化健康地推进，真正实现统筹城乡发展，就需要对现有体制、机制进行改革，做出全局性的配套政策和制度设计，使农民工从制度层面融入城镇，这其中户籍制度改革无疑是最核心的命题。
从户籍制度创新看，放宽落户条件，允许有稳定职业和收入的农民工及其子女转为城镇户口，如重庆市2010年出台了《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，此次改革以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，引导农村居民向城镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城镇转移的体制性障碍，促进城乡资源要素合理流动，最终形成科学有序的人口城镇化机制。
(二)城乡土地制度框架
目前，我国城市土地基本建立了完善的产权制度和管理制度，但农村土地制度却很不完善。要实现城乡统筹必须打破土地二元结构，实现中共十七届三中全会提出的建立城乡统一的土地市场，实现城乡土地统一登记。建立城乡统一的土地市场的基础是产权，需建立集体土地使用权与国有土地使用权相同权能的使用权市场。因此，土地制度的纲领就是“还权赋能”，也就是农民的土地权利，包括集体所有和农户承包的，统统要经过确权颁证，使他们实际上大量控制的土地资源，有明确的产权归属。在这个基础上加强产权的权能，也就是在自愿的基础上，按照利益的引导，推进农村土地的流转。
近年来，各地都在积极进行农村土地流转和建设用地增减挂钩的实践，也摸索出很多经验，这些实践的本质就是通过适当的途径，使土地的开发权转移。在这个过程中，要关注流转和挂钩背后的利益分配，让农民可以分享土地开发权市场价值的收益。因此，合理的流转路径是经过确权→流转→参与→分享。
(三)城乡社会保障制度框架
从社会保障制度创新看，国家着力解决新生代农民工问题，允许符合条件的农业转移人口在城镇落户，并纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系，享有与城镇居民同等的权益。社会保障制度重点应形成保障城乡义务教育一体化、城乡基本医疗和公共卫生一体化、城乡公共文化服务一体化的体制、机制，并主动覆盖流动人口。这其中需要重点关注农民工和农民的社会保障。
上海近年的探索是：构建城乡统筹的“1+X”社保制度模式，改变目前按照身份和户籍划分的碎片化社保制度，形成覆盖所有人群的统一的社会保障制度模式。“1”指一个基本制度平台;“X”指富有弹性的多层次制度体系。其中，住房保障是“十二五”时期的重中之重，是民生工程。由住房城乡建设部等7部门制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，重点解决城市夹心层(包括毕业大学生、农民工、本地住房较困难家庭等)的住房问题，打破了户籍藩篱，为破解外来人口住房政策这一重大课题提供了具体途径。所有城市和区域的发展都具有复杂结构层次的系统，城市进步体现为某种有序状态的更替。“极化”与“序化”两种维度的变化决定着区域城乡统筹的发展状态。在充分把握城乡空间布局序化、城乡经济发展序化、城乡人口发展序化以及制度保障等方面内容的基础上，大量展开城乡统筹发展道路和发展框架的探讨是促进规划理论创新的基础，也是深化对城乡统筹发展基本规律和深层次问题认识和理解的必由之路。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立