上海推进城乡一体化进程中维护农民权益的实践与思考时间： 2015-09-18信息来源：孙雷　作者：wl_admin　责编：

    摘 要：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的基本权利。上海在推进城市化进程中，注重维护好、实现好、发展好农民权益，做出了有益的探索。在推进城乡一体化过程中，上海应以改革的举措创新、完善农村集体产权制度，加强农民基本权益的物权化保障，真正让农民共享现代化和改革开放的成果。

　　关键词：农民权益保护 土地承包经营权 宅基地使用权 集体收益分配权

　　2011年12月底召开的中共中央农村工作会议曾指出，在工业化、城镇化加快发展的新阶段，必须要以新的思路、新的举措更好地维护农民权益;在推进工业化城镇化进程中，要充分考虑农村转移人口的当前利益和长远生计。中共十八大报告也明确提出，要依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等是法律赋予农民的财产权利，无论农民是否还需要以此来作为基本保障，也无论农民是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺农民的合法财产权利。在城市化进程日益加快的上海，迫切需要以改革的举措创新和完善农村集体产权制度，加强农民基本权益的物权化保障，真正维护好农民权益。

　　一、开展土地承包经营权确权登记工作，维护农民土地承包经营权

　　农村基本经营制度是党的农村政策的基石，土地承包经营权是农民最根本的权益。保护好农民的土地承包权益，才能保持农村经济持续健康发展和农村的长治久安。近年来，上海市委、市政府高度重视落实《农村土地承包法》，切实维护好农民的土地承包权益。2009-2010年，上海全面开展了农村土地承包经营权稳定和完善工作;2011年，按照农业部统一部署，金山、奉贤两区开展农村土地承包经营权确权登记试点工作。截至2012年底，两区已完成了57个村的登记试点工作，涉及承包农户3.2万户、承包地10.3万亩，占两区承包地确权总面积的20%，承包农产登记率超过99%。

　　(一)土地承包经营权确权登记试点工作初见成效

　　经过两年多的探索实践，上海农村土地承包经营权确权登记试点工作已初见成效：

　　1.维护了农民的土地承包合法权益。通过登记试点，真正做到了农户承包面积、合同、权证和地块位置图“四到户”，实现了土地承包经营权由合同管理向登记管理的转变，依法确保了农民对土地的占有、使用、收益权利。农民反映，现在拿到的承包权确权证书，是承包地的户口本、身份证，可以世代相传。

　　2.推进了农业适度规模经营。通过绘制地块位置图，依法固定了农户承包地块的面积和空间位置;同时，消除了农民对土地流转后实施规模化经营造成的地块边界、四至不清的担忧，从而有利于实现土地承包权与经营权适当分离，促进农业适度规模经营。目前，上海农村集体承包地流转面积为114.8万亩，流转率60.1%，名列全国各省市前茅。

　　3.促进了农村社会的和谐稳定。通过协商、调解、仲裁等手段，依法妥善化解了一部分历史遗留下来的土地承包确权纠纷和流转纠纷，进一步明确了土地承包经营权归属，促进农村社会的和谐稳定。近两年来，上海农村土地承包经营纠纷调处率均在95%以上，确权纠纷呈逐年下降趋势。

　　(二)把握土地承包经营权确权登记试点工作重点

　　上海推进土地承包经营权确权登记试点工作始终把握“四个注重”：

　　1.注重保持稳定。2009-2010年上海已全面开展了稳定和完善农村土地承包关系工作，全市已明确农民承包的土地面积190.7万亩，发放土地承包经营权证65万份，合同签订率和权证发放率均在99.5%以上。在推进过程中明确开展土地承包经营权登记工作不是推倒重来，而是在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下开展的，以现有的土地承包合同和已颁发的土地承包经营权证书确权面积及农户土地承包信息为基础开展登记工作。

　　2.注重依法规范。在推进过程中，严格执行《物权法》《农村土地承包法》等有关土地承包经营权登记的规定，参照《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容和程序开展土地承包经营权登记。法律政策有明确规定的，严格执行;没有明确规定的，依照法律基本精神，结合当地实际作出具体规定。

　　3.注重民主协商。试点中的重大事项，均应经本集体经济组织成员民主讨论决定，不强行推动;对有些村因历史遗留等问题，少数群众一时不愿申请登记的，不搞强迫登记，而是通过做好细致的解释工作，逐步化解矛盾。

　　4.注重规范程序。及时制订《上海市农村土地承包经营权登记试点工作规范》(试行)，并严格按照建立机构、制定方案、录入数据、公示信息、编制登记簿等15项工作步骤开展登记工作，以确保登记工作质量;对延包不完善、权利不落实和管理不规范的，予以依法纠正;对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以登记确权。

　　(三)按计划完成土地承包经营权确权登记

　　根据2013年中共中央1号文件提出的用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记的工作要求，上海明确提出，用4～5年时间全面完成农村土地承包经营权确权登记工作，确保登记工作走在全国前列。

　　1.以点带面，稳步推进。要求力争到2016年底基本完成全市的农村土地承包经营权确权登记工作任务。具体工作目标是，奉贤、金山两个国家试点区继续扩大试点，2014年完成80%、2015年全面完成登记工作;浦东新区作为现代农业示范区，要求做到与奉贤区、金山区同步，2015年基本完成全区的登记工作;其他6个区(县)，原则上要求2013年每个乡镇至少落实1个村开展登记试点，2016年底基本完成所有涉农村的确权登记工作。

　　2.依法规范，因地制宜。严格执行《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》等有关法律规定，按照《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容和程序开展土地承包经营权确权登记。登记方式主要采取两种：以“确权确地”方式承包的，核实农产承包地块的面积，明确“四至”，绘制农产的承包地位置图;以“确权确利”方式承包的，农户的承包地块位置可不明确“四至”，地块位置明确在“本村民小组内”。

　　3.落实经费，齐抓共管。各区(县)根据每年计划开展登记村数、承包面积，将工作经费纳入财政预算，每亩登记工作经费标准不低于33元。为提高确权登记工作质量，各区(县)将农民群众满意度、承包农户登记率列入各级干部的年度目标考核，以确保各项登记工作落到实处。

　　二、推进新农村建设，维护农民宅基地使用权

　　按照城镇化和新农村建设“双轮驱动”的要求，综合运用宅基地置换、集体土地流转等政策，同步推进新农村建设。上海深化农村改革，维护农民宅基地使用权主要有3种模式：

　　(一)宅基地置换模式

　　宅基地置换是指在农民自愿的前提下、通过农村建设用地增减挂钩、并经政府主管部门批准的试点工作。具体做法是：在镇区范围内建设农民集中居住区，然后拆除原来布局分散的农民宅基地用房，并将农民宅基地复垦为耕地，实现农民集中居住向城镇集中和土地向规模经营集中，所节余出来的建设用地进行商业开发或进入本地区土地市场，以获得土地出让收益来平衡农民安置小区的建设成本和农民社会保障成本，达到农民变市民、宅基地变商品房、农地规模化经营的多赢局面。上海农村宅基地置换试点开始于2004年，第一轮试点11个单位于2009年底基本完成。2010年1月，上海市政府办公厅出台了《关于上海实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》。到2013年7月为止，嘉定区外冈镇、安亭镇等5个镇已进入了新一轮试点，松江区佘山等镇的试点也已陆续启动。

　　宅基地置换试点主要有5个方面特点：①农民收入增加、集体经济增强。通过宅基地置换，平均每户农民可将旧宅基地换取近200平方米的产权房，农民家庭财产得到了显化。宅基地置换政策允许在农民集中居住区建造不超过10%的商业配套用房，由集体经济组织进行经营管理，从而增强了集体经济实力。②提高农民的社会保障水平。按照“土地处置、户籍转性、保障落实”三联动的原则，大部分试点单位为置换农民办理镇保，这也是农民最为看重的。③节约、集约使用建设用地。第一轮试点通过农民的集中居住，农村集体建设用地节约率达到60%左右，缓解了地方建设用地指标需求不足的矛盾。④加快推进郊区的城镇化，破解城乡二元结构难题。外冈镇第一轮试点完成后，有1128户近5000名农民集中入住居民小区，农民真正享受到市民化待遇，生活质量大为改善。⑤提高农业规模化生产水平。农民宅基地复垦后，耕地有效面积增加，形成了连片农田，促进农田规模化集中，为上海高效生态农业发展奠定了基础。

　　(二)宅基地归并模式

　　奉贤区庄行镇新叶村是宅基地归并集中试点之一。其具体做法是：在村民自愿的前提下，拆除分散在各个自然村落的旧房，集中在行政村范围内统一规划建设农民中心村，归并集中后节余的建设用地和占补平衡指标由区政府按分类指标价格收购，用于平衡建设成本。其特点是：农民身份、宅基地性质、承包地不变;农民集中居住后，旧房换新房，享受接近城镇地区水平的公共服务。

　　从实践效果看，宅基地归并集中体现出5点优势：①提高土地利用效率。通过土地综合整理，改变集体建设用地分散和闲置浪费的状况。新叶村村域面积5.21平方公里，试点拆旧区近1500亩(共涉及844户、2536人)，通过归并集中可节余166亩建设用地指标和705亩占补平衡指标。②缩小了城乡差距，深受农民欢迎。新叶村统一规划建造422栋联体农民住房，既提高了房屋质量，又改善了基础设施和公建配套条件，方便了农民生产和生活。③投资相对较低，可操作性强。集体土地不转性，因此不需要为农民办理镇保，减少项目投入。④促进了农业生产规模化和设施化。通过土地整治形成连片集中的万亩粮田，优化了农业布局，为农业规模化和设施化发展奠定基础。⑤拓宽了农民增收渠道。农民除了居住房屋改善价值提升外，还可以通过土地承包经营权流转和参加农民专业合作社等获得收入，并通过建造集体所有物业用房获得财产性收益，农民长效增收有保障。

　　(三)村庄改造模式

　　2007年，上海开始试点开展农村村庄改造工作。在实施区域上，以基本农田保护区、水源保护区、生态林地区、农民集中居住区等规划保留地区为主要实施区域;在实施内容上，以村内基础设施建设、环境综合整治、公共服务设施配套等村级公益事业为实施内容，解决农民群众最关心、最直接、最现实的问题，明显改善了农民生产和生活条件。在投入机制上，以一事一议财政专项资金引导，相关支农项目资金聚集为主要投入机制。市级财政根据区(县)不同财力，实行近郊补贴40%，松江区、青浦区补贴50%，奉贤区、金山区补贴60%，崇明县补贴80%的差别化政策，体现了对中远郊经济薄弱地区的扶持。在项目推进上，以市扶持指导、区(县)推进、乡镇实施、村委会配合、广大农民参与为工作机制，为项目的顺利实施提供了有力的保障。

　　村庄改造工作受到了农村基层干部和广大群众的欢迎。①村内基础设施条件得到大幅提升。通过硬化道路、整修危桥、安装路灯，农民出行条件大大改善。农村生活污水通过纳管、建立组团生化处理设施、整修三格化粪池等方式得到妥善的处理。部分地区开展了供水管网改造和天然气安装工程，提升了农民生活质量。②农村环境面貌得到较大改观。通过水系环境整治、农屋墙体整修、违章建筑拆除、环卫设施布设、村庄绿化美化，农村环境一改“脏乱差”的旧面貌，呈现“洁齐美”的新风貌。③有效带动农家乐旅游发展。不少地方通过抓住村庄改造提升农村基础设施和生活环境的契机，挖掘当地产业、自然和人文特色，发展农业旅游，并取得了成功经验，增强了农村经济发展的活力，为农民拓宽了致富的道路。④推动基层民主建设。村庄改造启动前召开一事一议村民会议，项目完工后，资金使用情况在“农民一点通”(农业综合服务信息查询系统)上公开公示，充分尊重农民的决策权，发挥农民监督权，提升了基层党组织的凝聚力和号召力，推动了基层民主建设。2007年开展试点以来，全市共有540多个行政村开展了改造工作，受益农产达26万户，市级与中央财政为实施村庄改造累计投入专项奖补资金超过10亿元，带动的改造区域农村基础设施和生态环境建设总投入90多亿元。

　　实践证明，村庄改造、宅基地置换、村庄归并集中3种模式是上海推进新农村建设、维护农民宅基地使用权的重要抓手和工作载体。3种模式各有所重、各得其所，又互相补充。对靠近城镇、土地级差地租较高的地区，可推广农民宅基地置换;对中远郊地区，可推行村庄归并集中;对纯农业地区，则适用于村庄改造。

　　三、推进农村集体经济组织产权制度改革，维护农民集体收益分配权

　　(一)改革农村集体经济产权制度

　　推进农村集体经济组织产权制度改革是农村改革发展中的一个具有方向性的重大课题，也是在新的历史条件下维护农民集体收益分配权、壮大农村集体经济的重要形式。近年来，上海各区(县)加强农村集体“三资”管理，积极推进农村集体经济产权制度改革工作，取得了较好成效。目前，上海已将全市农村集体资产和农村集体经济组织成员底数全部摸清。全市9个涉农区(县)、5个中心城区共有126个涉农乡镇(包括涉农街道和开发园区)的1711个村、22595个队的农村集体“三资”数据全部录入了平台，涉及总资产3640亿元、净资产1081亿元。上海在全国率先完成了农村集体经济组织成员界定和农龄统计工作。涉农郊区118个乡镇农龄统计工作已全部完成，并已陆续完成数据录入平台工作。据统计，全郊区1648个村，涉及25366个生产小组、558.2万个集体经济组织成员，合计总农龄11851.7万年，人均21.2年。这些都为将来进一步推进农村产权制度改革奠定了良好的基础。截至2012年底，全市已有7个区的27个镇(含街道、工业区)、129个村集体经济组织建立了124家股份公司、社区股份合作社或经济合作社;松江区有7个镇进行了镇级集体产权制度改革。目前，全市镇、村两级农村集体经济组织股民43.27万人。上海的村级集体经济组织产权制度改革，按区域情况分类，闵行、嘉定、宝山、浦东、松江5个区已改制107家，长宁、徐汇两个中心城区已改制22家。按改制条件分类，分为撤销行政村后改制(共60家)和不撤销行政村建制改制(共69家)两类。按改制形式分类，42家成立有限责任公司，占33.9%;16家成立社区股份合作社，占12.9%;53家成立社区经济合作社，占42.7%;其他形式的有13家，占10.5%。

　　(二)上海农村集体经济组织产权制度改革的特点

　　从总体看，上海农村集体经济组织产权制度改革发展主要呈现3个特点：

　　1.试点工作起步较早。20世纪80年代末、90年代初，为适应社会主义市场经济体制的需要，近郊普陀区长征镇红旗村、闵行区虹桥镇虹五村等在全国率先实行了村级集体经济股份合作制改革，将集体资产以股权形式量化到人，并按股进行收益分配。上海也在全国率先完成了农村集体经济组织成员界定，实行以农龄(即集体经济组织成员参加劳动时间)为集体经济组织成员参与资产处置、入股及收益分配的依据。

　　2.改革形式不断拓展。随着相关法律法规的不断完善，以及集体经济的发展，产权制度改革形式也不断创新。在改制形式上，由存量折股型为主，逐步丰富为存量折股型、增量配股型、土地入股型等多种形式。在登记形式上，由有限责任公司为主，逐步发展到社区股份合作社，并正在探索社区合作经济组织等登记形式。在改制层面上，由村级集体经济改制为主，逐步拓展为村联合改制、镇村共同改制、镇级改制等多层面改制。

　　3.改革成效初步显现。农村集体经济组织产权制度改革不仅促进了集体经济不断发展，而且增加了集体经济组织成员的收益分配。2012年，全市124家村级改制集体经济组织中，有61家进行了收益分红，年总分红4.27亿元，人均分红4518元(2011年有44家改制集体经济组织进行了收益分红，年分红3.38亿元，人均分红4240元)。2012年与2011年相比收益分配增长6.6%。宝山区大场镇新华村、闵行区梅陇镇陇南村等6家单位人均年收益分配在1万元以上。

　　(三)推进农村集体经济组织产权制度改革需解决的问题

　　下一阶段，加快推进农村集体经济组织产权制度改革、维护农民集体收益分配权还需要解决以下一些问题：

　　1.统一思想。由于改革是涉及重大利益格局的调整，有不少基层干部对改革的积极性并不高，存在着怕烦、怕难、怕乱、怕失权、怕失利等思想顾虑，因此要辩证地认识其思想存在的历史根源，在对基层干部开展思想动员工作时，既要将改革的重要性、紧迫性和必要性讲清楚，还要客观地分析推进改革的艰巨性、复杂性。要防止两种倾向：既要防止妄自菲薄，对改革畏缩不前、行动过于谨慎;也要防止不讲实际、照搬照抄搞一刀切。

　　2.因地制宜。农村集体经济组织产权制度改革以村级为重点，村级改制要以农龄为主线，根据效益决定分配的原则，让老百姓按照农龄来分配红利。同时，要选择有条件的乡镇开展试点，因为上海农村的集体资产中，镇级集体资产占到70%。应创造条件尽快让农民分享城市化和改革的成果。

　　3.加强监管。凡是有农村集体资产的乡镇，包括街道、园区，都要全面建立乡镇集体资产监督管理委员会。以前已建立的乡镇集体资产管理委员会的乡镇，应将其名称统一为乡镇集体资产监督管理委员会，增强监督职能。明确乡镇集体资产监督管理委员会的主任由乡镇党政主要负责人担任，最好由乡镇党委书记担任。同时，按照政企分开的原则，乡镇党委书记和镇长不能兼任乡镇集体经济组织的法人代表;按照政资分离的原则，严格界定财政资金和集体资金，实行财政资金、集体资金分账管理，不得混账使用。

　　四、思考与建议

　　在推进城乡一体化进程中，依法维护好农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等基本权益任重而道远。总结上海近年来的实践和探索，我们有以下几点思考与建议：

　　(一)坚持依法依规办事

　　在推进城市化进程中维护好农民的基本权益，必须坚守法律和政策的底线。一些地方在工作中出现这样那样的问题，有的与干部不懂法律、不懂政策有关，也有的是由于个别干部政策和法制观念淡薄、甚至明知故犯。因此，要牢固树立依法行政的理念，严格按照政策和法律赋予的权限开展工作，既不能缺位又不能越位。善于运用国家的法律，引导农民用法律手段维护自身的权益，促进农村社会的稳定。善于用政策凝聚人心，通过认真执行和落实政策，有效地推动农村发展。为更好地依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，要积极开展立法工作。建议在国家层面加快《农村集体经济组织法》立法;尽快修订《农村土地承包法》和《土地管理法》，并对土地承包经营权和宅基地使用权的长久物权化提供可操作的法律保障。在此基础上，上海也应结合实际，制定维护农民基本权益的地方性法规和规范性文件，让农民真正享受现代化和改革开放的成果。

　　(二)持尊重农民的意愿

　　在推进城市化进程中维护好农民的基本权益，是党的群众路线的具体体现，也是做好“三农”工作的基本准则。只有符合农民意愿，农村的各项政策和工作才能够得到群众的广泛支持和拥护，才能真正调动广大农民的积极性。这几年上海在推进城市化过程中所采取的重大改革措施，如全面开展农村土地承包经营权登记工作，推进村庄改造、宅基地置换、村庄归并集中以及农村集体经济组织产权制度改革等，都十分注意尊重农民的意愿，通过健全相关民主制度，规范民主操作程序，增强农民的参与权、知情权和决策权。同时，上海还在全国率先探索依托“制度加科技”建立三大涉农监管平台，建立了公共、公开、公平的机制，将农民的基本利益晒在平台上阳光运行，得到了中纪委、中农办、农业部的高度肯定和基层农民群众的普遍欢迎。今后上海应继续在建立健全制度，严格规范民主程序方面下功夫，进一步让农民在维护基本权益方面充分发挥其主观能动性。

　　(三)坚持深化农村改革

　　在推进城市化进程中维护好农民的基本权益涉及面广、政策性强。由于各区(县)、各乡镇的情况千差万别，发展不可能是一个模式，必须因地制宜，做到科学决策、量力而行，切忌急功近利、一哄而起。在推进城市化过程中，不仅要给群众看得见、摸得着的眼前实惠，更要考虑长远，注重从根本上为农民谋福利。因此，必须在吃透民情上下功夫，做扎实细致的调查研究，使“三农”决策和工作更加切合实际。围绕保护农民利益，今后上海要继续增强勇气，凝聚智慧，加大农村改革力度。一方面，要更加注重体制和机制的创新，构建农民增收长效机制;另一方面，要更加保护和激发农民群众的创新热情和创造能力，保持推动农村改革发展的强大活力。只有这样，农民的根本利益才能真正维护好、实现好、发展好。



 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立