特大型城市城乡结合部和谐发展的思考时间： 2015-09-18信息来源：李耀新　作者：wl_admin　责编：

    内容摘要：沿外环线区域是融合产业、环境、交通、居住、生态和城镇发展的关键区域。其发展中存在缺乏总体规划、产业发展不平衡、基础设施建设滞后等问题;原因在于用静态、孤立而非发展、系统的眼光看问题，习惯做增量而不愿触碰存量等。本文立足现状，从加强规划引领，加大重点区域结构调整，创新工业用地储备机制，推进重大项目和基础设施建设，以开放促发展等方面提出对策建议，以引领区域产业转型和整体功能提升。

　　关键词：特大型城市 城乡结合部 和谐发展

　　改革开放三十多年，北京、上海等特大型城市作为全国的发展极，城市拓展实现了跨越式发展。为限制城市无序扩张(俗称“摊大饼”)，特大型城市纷纷划定中心城区与郊区的界线，客观上在界线周边形成了城乡结合部。相对于远郊，城乡结合部区位好，土地价值提升快;离中心城区近，出行交通和生活相对便利，可分享中心城区公共配套设施与资源。综合的区位优势，使城乡结合部成为特大型城市建设活跃、生产生活用地扩张快速、城镇组团发展蓬勃、中心城区人口扩散和外来常住人口集聚的区域。以上海为例，上一轮城市总体规划明确以外环线为城、郊的分界线。沿外环线区域(向内至中环、向外3-5公里)已成为上海辐射长三角，衔接中心城与郊区新城，融合产业、环境、交通、居住、生态和城镇发展的关键区域。其重要性高、含金量足，是上海未来生态与产业和谐发展、宜居宜业、产城融合的“金腰带”。

　　介于中心城区和郊区新城过渡区域的城乡结合部，由于规划中建设敏感区的存在而缺乏统一规划建设，俗称的“灯下黑”效应而长期得不到应有的重视，使得该区域成为矛盾多发、问题突出的重点区域，已成为特大型城市下一轮健康和谐发展的瓶颈，亟待引起特别关注。

　　一、特大型城市城乡结合部面临的突出问题

　　1、城乡结合部普遍缺乏总体规划

　　以上海为例，上一轮城市总体规划对外环线以内的中心城区发展做了比较详细的规划，对郊区新城的发展也有明确的定位和考虑。此后发布的“1966”城乡一体化规划、上海城市主体功能区规划等都对中心城区和郊区新城的规划定位做了进一步的明确和细化。但对于外环线周边区域，城市总体规划仅仅明确，沿外环线建设有外环绿带，外环绿带以500米宽为基础，划定外环线外5公里范围为建设敏感区。由于规划缺失，建设敏感区内的现状建设面积已经占据该区域面积的55%，导致沿外环区域的各个行政区缺少总体考虑，加之区域内乡镇与村民自身利益驱动的影响，重复建设、无序建设在一定程度上存在，形成了该区域与中心城区和新城间一定的落差。

　　2、城乡结合部产业发展严重不平衡，部分区域落后明显

　　受土地、环境、人工等成本约束，特大型城市的中心城区产业结构面临着整体转型。研发设计、品牌营销、个性化服务等位于价值链微笑曲线两头的产业，与金融、现代商贸等现代服务业，成为中心城区发展的重点。由于距离中心城区近等综合区位优势，中心城区周边实际承担了中心城区的产业转移，形成了许多低端园区。以上海为例，沿外环线区域，吴泾、桃浦、彭浦、吴淞、高桥、康桥、宝山城市工业园、嘉定工业区(南区)等老工业区分布于此，且面临二次开发和产业调整升级的迫切需求。尽管也有漕河泾、张江、紫竹、金桥等自主创新的示范区，但整体上区域产业发展严重不平衡。

　　3、城乡结合部已成为外来人口导入的热点区和社会综合治理的重点区

　　考虑生活与就业的成本，城乡结合部成为外来人口导入的热点区域。以上海为例，沿外环线区域常住人口总量约800万，近10年间增加了350万。2009年以来选址的两批大型居住区集中于此，规划住宅建筑面积约1亿平方米，可容纳300多万居住人口。大居住宅的出租，一定程度上为外来人口集聚创造了条件。此外，乡镇为增加税收引入低能级的园区和市场，一些农民违章搭建住房、废弃厂房群租形成的“城中村”、“厂中村”等很大程度上为低端就业人口集聚创造了条件，为六小(小餐饮、小食品、小理发美容、小公共浴室、小棋牌室、小网吧)、黑作坊、黄赌毒带来了滋生土壤。再加之农民征地和补偿安置中积累的大量历史欠账，群众不满心态高企，使得这一区域的综合治理压力很大。

　　4、城乡结合部基础设施建设欠账严重

　　由于缺乏统一规划、市政府、相邻行政区政府“三不管”等原因，城乡结合部区域历史欠账严重，城乡结合部地区道路、绿化、水、气、管线、供电、环卫设施、信息化设施等不足，公共交通短缺，断头路大量存在，教育、医疗卫生、文化等资源配套水平与中心城、新城差距明显，已成为城市环境与公共配套水平的洼地。加之大量外来人口的涌入，给基础设施和公共服务带来难以承受的压力。

　　二、问题产生的深层原因

　　1、习惯静态的眼光而非发展的眼光看待问题

　　既往工作中，我们习惯划定红线，搞一刀切。比如说确定中心城区边缘的建设敏感区，比如说划定特定的工业区块不准用于非工业项目的建设。但往往只是侧重单方面的“堵”，而忽视了发展过程中的实际需要。没有合理“疏导”，仅靠“堵”，不仅容易脱离实际，导致主观意愿与客观实际的背离，更会因为束缚住自身手脚，使政府无法有效应对发展中面临的新问题。

　　2、习惯孤立的眼光而非系统的眼光看待问题

　　工作中往往从地方的角度、行政区域的角度、单个部门的角度来各自为政，缺乏整体协作，缺乏站在全局视角来看待和解决问题。北京、上海等特大型城市的发展问题，许多是要从国家战略层面来思考问题，要从环渤海区域、长三角区域的整体协调发展的角度来考虑问题，要从条线上多个部门的协作来考虑问题，主动对接国家战略、主动寻求区域联动、主动形成部门协作，而非单兵作战。

　　此外，以往重大项目的建设往往考虑的是重大项目建设的本身，如何综合发挥重大项目的带动作用，促进产业链、价值链的集聚，带动产业、生态、居住和谐发展的考虑不够。以上海为例，上海国际旅游度假区、中国(上海)自由贸易试验区、虹桥国际商务区、国际邮轮港建设等重大项目都位于外环线外5公里左右的范围内，有效发挥重大项目的带动作用，对于系统化解决区域发展的问题具有重要意义。

　　3、习惯用穷举法而非排除法

　　政府工作中习惯于教给企业什么可以做，注重行政审批权，重视许可制。但由此导致政府对微观经济环节手伸得太长，干预过多。而对于规则导向，确立“负面清单”，缺少观念上的更新和实践的勇气。中国(上海)自由贸易区的建设不仅是自由贸易领域的创新试验，更是对政府行政审批制度和工作思维的倒逼考验，建立“负面清单”的工作意识，减少对微观经济的干预，对于激发区域发展活力具有重要意义。

　　4、习惯做增量而不愿触碰存量

　　存量问题往往是顽固的老大难问题，而增量的引入相对容易的多。存量的出现有其历史原因，即使没有解决，感觉也依然是有情可原，而引入增量不仅风险和难度小，且容易出政绩。在城乡结合部的发展中，我们往往重视从外面引进新的产业、企业，而不愿重视已引进企业的转型和能级提升;我们重视给区域新的开发区建设规划，而不愿意深化已有老工业区的二次开发。

　　5、习惯短平快的“显绩”而非长期性常态化的“潜绩”

　　工作中往往喜欢短平快，喜欢立竿见影，喜欢用行政干预的手段来解决问题。习惯解决冒头的单个典型，期待以点带面，但用特殊手段解决了“点”后却不愿意推广到一般性，结果是“点”解决了就当作是“面”也解决了。不喜欢花力气建立常态化机制，不习惯通过科学化、合理化的制度建设来开展工作。短平快的“显绩”比长期性常态化的“潜绩”更具吸引力，比如在一些区域政府和乡镇，喜欢简单的房地产建设，不愿推进实体产业经济发展;喜欢盲目的招商引资，而不愿意营造公平、完善的市场化环境。

　　三、促进特大型城市城乡结合部和谐发展的举措建议

　　解决特大型城市城乡结合部存在的问题，重在做好“六个提升”，即城市规划提升、产业结构与能级提升、基础设施改造提升、生态环境建设提升、土地开发机制提升、城市与产业融合提升。以上海为例，具体提出几点举措建议。

　　1、加强规划引领，带动区域整体功能提升

　　城市规划在完善功能布局、优化土地和空间资源配置、提供有效的公共服务、协调重点地区开发和各类建设行为、整合不同利益主体的关系中发挥着日益重要的作用。特大型城市城乡结合部总体规划的缺失是许多问题产生的根本症结。建议在特大型城市的总规修编中，充分正视城乡结合部发展的现状，用发展的眼光看待建设敏感区，在城市转型和产业升级中做好腾挪、打开空间。就上海而言，通过规划引领，依托重大功能性项目带动形成的辐射扇面，实现外环线周边区域“一环四面、点线结合”的新的功能性格局，东面，以上海国际旅游度假区、中国(上海)自由贸易区等功能性项目为引领，建设新一轮对外开放前沿的大浦东;西面，以大虹桥商务区为引领，建设生态和谐的现代商务商贸集聚区;南面，以黄浦江两岸延伸段滨江商务与功能性机构集聚、吴泾城市副中心建设为引领，实现南部地区大联动;北面，以上海国际邮轮港建设，吴淞、桃浦、南大产业结构调整提升为引领，实现北部地区大转型。

　　2、统筹优化产业布局，加大重点区域结构调整

　　特大型城市的中心城区周边集聚了大量的工业用地区块。要变增量扩张为存量优化，聚焦土地二次开发，通过规划调整、设定合理的容积率与层高、完善土地收储等手段，推进工业用地的整合提升。以上海为例，一是推进工业区块有进有出，推进符合条件的区域纳入区块，引进高端制造业项目;推进一些面积小、不适合发展制造业的区域转型发展并引进生产性服务业等项目。二是结构调整重点区域先进后退。选择产业结构调整的重点区域，由市区联合组织国际一流咨询团队进行总体策划，编制区域功能、形态、产业一体化规划，引导战略投资者提前介入前期调整。三是引导新城园区、品牌园区覆盖和提升乡镇工业区，统筹七个新城建设主体覆盖周边的乡镇、工业区，推进张江高科技园区、漕河泾开发区等品牌开发区，向乡镇工业区输出品牌、组织招商等。

　　3、深化土地制度改革，创新工业用地储备机制

　　工业用地供地方式的单一性已不完全适应经济发展方式转变与产业结构调整升级的需要。深化土地制度改革、创新工业用地储备机制，一是加强土地收支统筹管理，把土地出让收益的一部分资金作为专项资金，建立土地开发利用的长期机制。二是探索在市级土地储备中心架构下设立专门用于工业土地收储的机构，对重点区域调整涉及的工业土地流转实行封闭式运作。三是推进金融机构与市产业主管部门、区县政府加强合作，设立专门的重点区域调整发展基金，支持重点区域落后产能退出、工业土地收储、后续项目引进等。项目引进后形成的土地出让增值、企业税收超出基数部分等收益在市、区县、银行之间按比例分配。

　　4、推进一批重大项目，引领区域产业转型发展

　　按照项目管理与效能管理相结合的要求，围绕特大型城市城乡结合部的建设发展，在产业发展、生态环境、市政基础设施等领域策划梳理出一批重大项目，通过联动招商、联盟式招商、载体招商、平台招商、委托招商等新的招商模式，着力引进新经济企业、功能性机构和优质实体项目，形成“储备一批、开工一批、建设一批、竣工一批”的项目推进格局，通过项目策划推进，形成以重大项目带动区域转型发展的引领效应。

　　5、推进基础设施改造建设，提升“智慧城市”基础环境

　　中心城区优质资源的过度集中是导致中心城周边地区人口快速发展、影响郊区新城发展的因素之一。城乡结合部区域的道路、公共交通、医疗、教育、文化、信息基础设施等已成为特大型城市的洼地，整体阻碍了这一区域向高端化发展。应以城市规划先行，大力推进区域内的基础设施建设，聚焦信息化引领发展和带动战略，在交通、公安、绿化市容、市政、房管、规土、环保等领域，推广网格化管理，积极构建适应特大型城市发展要求的数字化、智能化、精细化管理体系，全面提升地上交通、地下管网、信息化等基础设施建设水平和应急能力。

　　6、以开放促发展，推动生态环境与产业、文化、宜居相融合

　　在维护市域生态安全底线的基础上，在中心城外围，保留大面积生态开敞空间，集中推进一批成规模的郊野公园建设，维护城市生态结构框架。与此同时，以开放促发展，在近郊绿环与生态间隔带内，适度发展公益性的生态旅游、健康医疗、文化休闲等产业，适度探索社会养老福利事业，以此来替代或升级改造既有的现状建设，公益性的收益反哺用于区域内生态环境的修复与提升。

　　在工作方式上，通过多维化框架促进产业、城市、生态和谐发展。城乡结合部形成政府行政能力的要素配置严重不足。公共财力不足除人口规模扩张快于经济发展外，也受到市级甚至中央层面统筹不足的局限;而编制、用地指标严重不足主要与中央主管部门理念(小政府，大社会)和既有政策(与户籍人口挂钩而不与实有人口挂钩)有关;法制建设滞后于实际的社会管理，不能提供有效保障;城乡结合部的行政体制仍在沿用管农村、农业、农民的镇体制，来管理一个快速工业化、城镇化的地区。面对以创新促转型的时代要求，特大型城市解决城乡结合部的难题需要搭建起一个囊括财力、编制、用地指标、法治建设、体制改革等多重要素在内的多维化行动框架。通过建立起一个分工不分家、协同高效的管理运行机制，方能破解和谐发展难题。

　　四、结论

　　破解特大型城市城乡结合部和谐发展的矛盾瓶颈，必须做到“两个坚持”：一是坚持用系统的眼光来看待问题。一方面，特大型城市问题的解决仅靠地方政府的推动远远不够，需要从中央层面整体考虑，全局协调，实现中央与地方政策联动。另一方面，就地方政府而言，单纯某个主体的推进无法合理有效地解决问题，只有综合城市规划、改革发展、产业与信息化、基础设施建设、法制、民生保障、社会综合治理等多元主体，协同协作打出一套组合拳，才能从根本上解决问题。二是坚持用发展解决存量、用改革倒逼转型。要以主动负责的心态上前一步，对城乡结合部区域主动规划，通过适应区域特点的新经济、新业态、新行业、新模式的引入提升发展动力，通过现有老工业区二次开发、乡镇集体经济的整体转型解决存量问题。打破地方政府个别部门单兵作战的常规，以改革思维倒逼区域转型提升。

　　党的十八大明确提出了走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路的发展目标。城镇化作为推动经济持续健康发展、促进城乡一体化、打破区域发展不平衡的重要手段，受到各界高度关注。特大型城市城乡结合部和谐发展问题的解决，作为先行先试的示范效应，将直接为国内二、三线城市城镇化发展的进程提出可供借鉴的模式，并对于珠三角、长三角、环渤海等重点区域城市群的转型升级提供新的思路与机遇。

 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立