德清城乡一体化综合改革试点调查时间： 2015-11-04信息来源：　作者：wl_admin　责编：

    推进城乡一体化发展，是工业化、城镇化发展到一定阶段的必然要求，是国家现代化的重要标志。经过30#年的改革开放，我国总体上已经基本进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，到了加快破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。近年来，全国各省市在推动城乡一体化发展方面进行了许多探索，各地取得了不少经验，也遇到了一些法律、体制和机制方面的障碍和问题。

　　浙江省作为我国沿海经济发达省份，主要经济指标一直在全国保持领先地位，是全国最具经济活力的省份之一。作为区域经济发展中的重要增长极，浙江的县域经济和块状经济发展迅速，为推进城乡发展一体化提供了良好的基础和条件。近年来，浙江省在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置方面也做出诸多探索。

　　2014年，德清县被批准为浙江省首个城乡体制改革试点县。试点以来，德清县着眼于突破城乡二元结构，围绕城乡规划建设一体化、农村产权制度改革、城乡要素市场化配置等八大领域，细化分解出23项改革任务、41项改革事项、110个具体项目，成立了由县委书记、县长担任组长的城乡体制改革领导小组，下设办公室和8个专项改革组。经过全面布局、层层分解、系统推进、评估督查等行政推动，各项改革工作均取得了重要进展，并成功争取“农村集体经营性建设用地入市试点县”等八项国家级试点。

　　德清城乡一体化改革重点领域实施情况

　　德清城乡一体化改革以农村居民就地城镇化和公共服务均等化的“化人”作为改革突破口，以城乡要素一体化、城乡规划建设一体化为改革动力和方法，重点启动新“户改”、新“土改”、新“金改”等领域的改革，主要做法包括：

　　一、“新户改”：逐步建立城乡一体的户籍制度

　　1.建立城乡统一的户口登记制度。在实现农村土地(山林)承包经营权、村集体资产收益权与农村宅基地确权的基础上，稳定人口和计划生育政策不变，取消农业、非农业户口性质划分，统一登记为“浙江居民户口”，为城乡一体化统筹发展打开了新通道。

　　2.建立城乡同步的户口迁移制度。按照“经常居住地登记、人户一致”的基本原则，制定了《德清县户口迁移暂行规定》，分类明确七类人员落户条件，基本实现本县籍农民进城落户“零门槛”，并适当对城镇居民回迁农村落户条件进行限制。对暂不具备落户条件或不愿落户的新居民实行居住证制度。

　　3.建立城乡平等的户口福利待遇体系。按照“先易后难、量力而行”的原则，全面梳理以不同户口性质划分而区别实行的公共服务种类，附着在户籍背后的医疗、教育、社会保障等33项政策中的32项实现城乡并轨，县财政每年新增财政投入7000余万元用于户籍改革背后的公共服务统筹。同时，重点关注四个“4万人”，即原农村户籍人口中被征地的4万人，在城镇买房居住的4万人，游离在城乡之间的4万人和未来10年内逐步进城的4万人，着力解决好农民“进得来、安得下、融得进”问题。

　　二、“新土改”：整体推进农村产权制度改革

　　1.建立宅基地和农房确权颁证体系。按照先清理整治后确权登记的工作次序，先进行摸底调查和分类统计，统一标准、分类处置，确定实行“一户一宅、户户有宅、宅宅法定、按规确权、显化物权”的宅基地管理制度。试点后在全县开展“一户多宅”专项整治，目前排查出的4459户“一户多宅”已全部拆除。整治过程中，面对一系列历史积累问题创造性使用“虚线法”(即对超面积部分以“虚线”形式在权证上标注)和“备注法”(对于农房的房地不符、户主变更及建新房未发证的，由各乡镇直接在测绘图纸上确认红线范围，再出具规划认可意见进行办理)来破解宅基地、农房超面积部分的确权难题，实现了与国有土地范围内房屋登记的同系统、同数据库管理。

　　2.推进农村集体资产股份制改革。坚持集体资产的所有权不变，明确股改对象为农村集体经营性资产，耕地、林地等土地资源继续按照原承包关系经营保持不变。集体经营性资产的股份制改革则按照“集体所有、折股量化(净资产)、民主讨论、静态管理、公共提留”的政策原则，固化农民在集体经济组织内部的收益分配权，在全县范围实现“资产变股权，社员当股东”。

　　3.建立农村综合产权流转交易服务体系。成立“德清县农村综合产权流转交易管理委员会”，搭建“县-乡镇(开发区)-村(社区)-农户”四级联动的农村综合产权流转交易平台。截至2015年6月底，有9大类交易品种进入县级流转交易中心流通，已开展交易885笔，交易量7879.2万元。

　　4.探索农村宅基地流转配置新机制。德清制定出台《关于优化农村宅基地配置促进城乡一体化发展的实施意见》，进一步下放农村建房审批权限，强化农村建房指标管理，建立农村宅基地跨镇跨村异地置换、有偿退出、超标有偿使用和市场化流转等机制，探索宅基地换“地票”“地息”的“留权不留地”制度，鼓励和引导农村居民到县城和中心镇建房落户。2014年全县划出500亩地用于宅基地跨镇跨村置换。

　　5.推进农村集体经营性建设用地入市流转。作为农村集体经营性建设用地入市全国15个试点县之一，以农民保障更有力、集体资产更壮大、产业结构更优化、基层治理更有效为目标，赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地同样的土地权能，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。积极将其纳入农村综合产权流转体系，对土地增值收益采用股权形式进行分配。今年8月24日，德清县首宗农村集体经营性建设用地入市签约。9月8日，德清县农村集体经营性建设用地顺利首拍，面积13295平方米，成交价1150万元。

　　三、“新金改”：建立城乡互惠的农村金融服务体系

　　1.鼓励金融机构开展农村综合产权抵质押贷款。一是将“三权”抵质押贷款作为创新金融产品纳入该县对金融机构的年度考核;二是在“贷存挂钩”考核中专门划出一部分财政性存款优先用于农村综合产权抵质押贷款的考核，按贷款余额1:1配套;三是将“三权”抵质押融资列入县对乡镇和开发区的金融考核，充分发挥乡镇属地管理职能，加大“三权”抵质押贷款的推进力度。据统计，2015年新增涉农贷款22.34亿元。

　　2.开展农村“三信”体系和“道德银行”建设。积极推进信用镇、信用村和信用户“三信”评定工程，目前评定县级信用镇9个、信用村131个、信用户7.4万户，根据“三信”评定累计发放信用贷款21734户共计44亿元。重点推动金融下乡，发展普惠金融，连接农村金融服务“最后一公里”。为了拓宽农民融资渠道，已有12家银行创新推出16类新型支农特色金融产品。截至2015年6月，共发放农房抵押(组合)贷款1473户、20332.5万元，农村土地(林地)承包经营权抵押(组合)贷款607户、28261.8万元，集体经济股权抵押(组合)贷款225户，金额5454万元，累计发放农村综合产权抵(质)押(组合)贷款5.4亿元。

　　3.金融部门在农村建立电商和全融服务综合体。德清农商行在2015年实施农村“丰收驿站”惠民工程，在“县、镇(乡、街道)、村(社区)”建立农村普惠金融、农村生产要素流动、农副产品销售进城、农村新型生产方式培育、农村便民综合服务等“五农一体”的农村服务综合体。目前，钟管镇沈家墩等25家“丰收驿站”已开张营业，为农民提供小额存取款、取账、查询、理财和缴纳电费、电话费等业务一站式办理，实现农民“基础金融业务不出村、综合金融业务不出镇”;建立农村综合产权抵(质)押贷款咨询和受理平台，通过对农村定向金融产品的开发和上门受理贷款申请，进一步简化农民办贷流程，满足农村金融需求;同时打造农业生产要素交易平台和农村综合产权交易信息展示平台。

　　改革试点面临的体制、政策障碍

　　经过一段时间的试点工作，德清的城乡体制改革取得了阶段性的成效，但也遇到一些“绕不开”“议而不决”“推而不动”“无法可依”的焦点、难点问题。

　　一、上位法“紧箍咒”短时难解

　　一是宅基地及农房的跨村交易尚无法获得面上实质性进展。由于《土地管理法》规定“宅基地和自留地、自留山”属于农民集体所有，“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营”，意味着宅基地只能限于本村集体经济组织成员使用，集体经济组织之外的成员无法获得本村的宅基地使用权，从而使农房交易以及农房抵押贷款难以进行。同时，《物权法》也明确规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，集体组织之外成员获得宅基地于法无据。

　　二是在土地承包经营权抵押及流转后衍生的经营权质押方面存在较大分歧。主要表现在：最高院的司法解释明确指出“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效”，这意味着土地承包经营权抵押合同依法无效，这同中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)所规定“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件”之间存在明显不一致。

　　二、农村综合产权交易尚存在诸多制约

　　当前，德清农村综合产权流转交易中心交易品种的“名目”不断增加，但真正有分量的、实质性的可交易、交易成的标的却似乎未见突破。同时，由于价值评估中介机构不多、评估行为不规范等原因，除地方一级法人金融机构(如农商银行)“热忱度”较高外，国有金融机构往往对辐射农村的金融产品创新的反应滞后或动力不足，农村金融活力难以充分调动，具体表现为：

　　一是农村综合产权的市场价值受到抑制。农村产权制度改革确权是基础，活权是关键，但是目前农村综合产权流转交易主体限制在相对狭小的区域和范围内，如农房、集体经济股权等受让对象必须限制在本行政村范围内，相关产权的价值受到了抑制，无法充分体现其实际市场价值。建议国家以试点的形式，在部分条件成熟的地方，先行先试，允许农房、宅基地使用权等农村产权在本乡镇乃至本县域内流转。

　　二是在农地承包经营权流转方面，省政府文件指出要将“承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押，担保全能得到切实保障”，但是作为完全产权权束之一的“处置权”缺失，出租方和承租方双方法律关系界线和权益保护条例的不明确，也限制了该项权限的自由流转。

　　三是在集体经营性建设用地的出让流转方面，由于要推动实现同国有建设用地的“同地同价”，必然会对新增国有建设用地农转征收产生一定不良的影响。同时，集体经营型建设用地“入市”，一方面增加了村集体的财产性收入，但另一方面也会因为改变建设用地市场的供给状况面带来出让价格的波动。

　　三、城乡—体化试点推进改革建议

　　十八届三中、四中全会关于经济体制改革和依法治国的精神正在贯彻落实之中，经济发展和体制改革己迈入新常态，原有法规和发展现实的矛盾较为突出，参与城乡体制改革的基层干部要承担较大的法律风险，不利于调动改革积极性。德清城乡一体化体制改革推进中遇到的这些问题和困难，是全国层面的城乡统筹改革中的共性问题，具有代表性，如不能有效突破这些难点，改革势必难以整体推进。

　　因此，本着顶层设计与基层创新相结合的精神，建议改革与立法修法并举，通过省级人大以立法形式来保障改革试点的法律适用性，尤其是出台涉及集体经营性建设用地及宅基地流转等相关条例。可考虑试点地区的省人大创新立法机制，形成省政府与省人大就改革涉法问题建立经常性的沟通机制，省级政府积极探索在省人大授权下，形成合力推进改革的良好工作机制。另外，中央可以选择有一定改革基础和条件的县区如德清县作为试点，探索城乡一体化发展新路径，为全国相关领域改革提供示范和经验。