城乡一体化发展改革的眉县样本时间： 2015-11-04信息来源：　作者：wl_admin　责编：

    近年来，陕西省宝鸡市眉县以“美丽乡村、产业新城、幸福民生、文明乡风”四个引领为驱动，以“户籍管理、人才资源、农村产权、投融资机制、社会保障、乡镇职能”六项改革为突破口，推进城乡一体化发展，取得了阶段性成果。2014年，全县生产总值104.63亿元，是2010年的1.97倍，年均增长16.8%;农村居民人均纯收入10755元，是2010年的1.95倍，年均增长18%;城镇居民人均可支配收入32981元，是2010年的1.7倍，年均增长14.4%;城乡居民纯收入比优于全市、全省水平。

　　一、主要做法

　　(一)推进美丽城乡建设

　　1.实施环境整治

　　眉县按照“花园城市、优美乡村、城乡一体、产业跟进”的总体要求，成立专门机构，实行一把手负责制，县、镇、村、组四级联动，将环境综合整治纳入年终目标责任考核。三年来，共投资3.6亿元，建设道路绿色长廊340多公里，建成园林式小游园、文化广场1100多个。建成垃圾卫生填埋点10处，保洁站189个，城乡生活垃圾无害化处理率达到65%。建成或在建生活污水处理设施70处，农村生活污水处理率达到70%。大气、水和噪声环境质量达到功能区划二级标准。城乡环境整治已经成为眉县对外形象的一张名片。

　　2.发展休闲农业

　　以“农田变景区、农产品变旅游产品”为方向，推进休闲农业板块建设，建成休闲农业景点14处，产业示范园9个，示范村6个，实现休闲农业综合收入3.36亿元，从业人员2.13万，人均收入16000元。

　　3.农村现代化

　　实施农村道路、电网改造、安全饮水、光网工程等项目100多个，实施“气化眉县”工程，7个镇10个园区51个村通上了天然气，实现城乡道路客运一体化，农村电网改造覆盖率达到93%，农村安全用水普及率达到100%，村组道路亮化率达到98%以上。

　　(二)以园区建设为中心，发展大产业

　　1.产业集群发展

　　眉县推进纺织、食品、装备制造、建材化工、新材料等五大产业集群发展，投资132亿元实施园区基础设施和产业化项目226个，重点抓霸王河工业园等9大工业园区建设，霸王河工业园晋升为省级经济技术开发区，常兴纺织工业园跻身省级重点支持建设县域工业园，西部煤炭物流配送中心投入运营。各园区年综合产值突破200亿元。

　　2.县城一体化大旅游格局初步形成

　　近三年，眉县投资150多亿元打造太白山国际旅游度假区，完善管理运营、文化活动等五大服务体系，全县实现旅游综合收入15.1亿元，跻身中国旅游百强县。推进霸渭关中文化生态区和渭河宝鸡“百里画廊”建设，相继建成槐树林水文化主题公园、蒹葭台等一批乡村旅游新亮点。用旅游带动商贸服务产业发展，建成庵糍古城、太白山生态酒店、秦皇园、渔樵人家等农家乐、渔家乐301户，使70%的城乡劳动力就近向园区及二三产业转移就业。

　　3.壮大以猕猴桃为主导的现代农业

　　眉县是全国最大的猕猴桃生产基地，猕猴桃总面积29.4万亩，占全县耕地总面积的80%以上，是农民增收的主要来源。为了进一步做优猕猴桃产业，眉县以政企合作的方式，总投资30多亿元建设国家级眉县猕猴桃批发市场。同时，发展现代农业和培育新型农业经营主体，共创建省市级现代农业园区8个，市级以上农业产业化龙头企业27户，专业合作社286家，注册家庭农场40户。出台创业就业扶持优惠政策，每年设立1000万元创业扶持资金和100万元小额担保贷款基金。

　　(三)推进城乡公共服务均等化和社会保障全覆盖

　　1.教育医疗一元化配置

　　眉县建立“城乡校长教师大轮岗、名校与薄弱学校对口交流帮扶、骨干教师结对帮扶、优秀教师下乡支教、农村教师定向学习培训”长效机制，建立“县城中学+农村中学”、“中心校+村小学”教育共同体。实行县级医院托管镇卫生院，建立县级医院骨干名医下乡坐诊和医生签约长效机制。

　　2.社会治理一张网覆盖

　　实施城乡视频“天眼工程”和“智能化”管理工程。设立县镇两级1100万元大病、重大事故帮扶救助资金，持续开展季度摸排问题制度，解决矛盾纠纷、安全生产、社会防控、救助救济等方面的突出问题，90%以上的矛盾在镇村一线得到有效解决。

　　3.社会保障一条线兜底

　　规划建设县级综合福利园区，将全县空巢孤寡老人、重点优抚对象、精神病人、智障残疾人员及五保人员分区分类进行集中供养。将保障性住房向园区和各镇拓展延伸，整合民政、扶贫、残联、住建等专项资金，累计建设保障性住房1.48万套。探索“养老不离村、不改变生活方式”的农村养老新模式，规划建设枣林村、河底村等农村幸福院60个。实施城乡居民养老保险经办“五个不出村”和保费代扣代缴，全县城乡居民社会养老保险参保率达到99.3%。

　　(四)以改革破解发展瓶颈

　　1.改革户籍管理制度

　　实行城乡统一的“居民户”一元化户籍登记管理制度。

　　2.改革农村产权制度

　　眉县完成农村房屋所有权、农村宅基地使用权确权颁证6.3万户，颁证率达85%以上。今年将全面完成农村土地承包经营权确权颁证工作。建立县、镇、村三级土地流转服务管理机构，累计流转土地2.36万亩。在槐香草莓园区开展土地入股方式参与农业规模经营试点，形成成功经验在全县推广。

　　3.改革投融资机制

　　2012年，眉县成立眉县鑫盛小额贷款公司，累计贷款投放21626万元。引进长安银行设立眉县支行，完成农村信用社组建商业银行。开展“112345”金融惠农工程，投资100万元建成40个农村金融助农服务E终端便利店。筹备设立财政担保基金，建立1000万元应急转贷资金，帮助具备发展潜力的企业缓解“融资难、融资贵”等问题。开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，发放土地承包经营权抵押贷款110万元。探索开展猕猴桃农业“产业链贷款”和中小微企业“过桥贷款”，发放猕猴桃产业链贷款8200万元。

　　4.改革乡镇运行体制

　　眉县把乡镇财权、人权、事权、发展权“四权”下放，促进乡镇权责利对等，对县级部门承担的5000万元以下的企业投资项目备案、临时用地许可、建设工程规划许可等17项行政审批权和镇区规划建设管理权、执法权委托乡镇行使。实行乡镇独立的财政运行体制，除公检法及国土所外的驻镇单位人员、资产交由各镇管理，各镇行使干部日常考核权、人事推荐权和问责处理权，每年设立1000万元乡镇产业发展引导资金，增强乡镇谋划和主导镇域发展的能力。

　　5.改革人才资源配置

　　眉县实施“大规模人才引进计划”和“百名硕士进眉坞”与46所高校建立县校联盟，建立专家大院28个，引进各类专业和高层次人才500多名。

　　二、存在的问题

　　眉县在城乡发展一体化发展改革上取得了阶段性成果，但也面临着一些问题和障碍。主要表现在：

　　1.城乡居民收入差距仍然较大

　　尽管眉县农民的人均纯收入增幅高于城镇居民，但差距在2万元以上，而且通过近5年观察，农村居民和城镇居民收入差距在扩大而不是在缩小。

　　2.城镇的产业支撑能力和辐射带动能力还不强

　　眉县发展目标是做精县城，做强乡镇，做美乡村，做好社区，但在乡镇这一块基础设施比较落后，管理比较滞后，乡镇产业提供的就业岗位比较少，还难以全面实现农民在家门口就业。

　　3.附着在户籍上的政策差异没有消除

　　据初步统计，城乡居民在医疗保险、失业保险、计划生育补助、优抚对象抚恤、房屋产权等14个方面，享有的权益、福利等存在明显差异。虽然眉县已经实现城乡统一的“居民户”户籍制度，但这一制度仅仅具有户口登记和管理功能，无法真正解决好城乡居民差别性待遇问题。

　　4.项目资金投入不足

　　眉县大多是富民产业，地方财政收入长期低于支出，比如2014年地方财政收入3亿，支出16.47亿，缺口资金靠争取各级补助，财力拮据，虽然在投放上尽量向“三农”领域倾斜，但难以满足一体化发展的需要。

　　三、政策建议

　　1.建议眉县加快农村产权制度改革步伐，建立猕猴桃农业保险制度，吸引专业技术人才深挖旅游资源，提高乡镇管理水平，拓展农民增收渠道，有效缩小城乡居民收入差距。

　　2.建议中央和省市政府加强改革顶层设计，实施综合配套改革，从政策层面逐步解决城乡居民的差别性待遇问题。

　　3.眉县财政资金增量偏小，但重点民生保障支出不断增加，环境综合整治长效机制的运作需要持续的资金，县财政难以承受，建议上级政府给予更多资金补助。同时，建议国家在农村提供环保设备建设资金时，也配套维护资金。