我国城乡发展的历史演进与未来路径时间： 2015-11-04信息来源：　作者：wl_admin　责编：

    党的十八大报告明确指出，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。

　　一、建国以来我国城乡关系发展的历史变迁

　　纵观历史，建国以来我国城乡关系的发展大致经历了四个主要阶段。总体而言遵循了由最初的“农业支持工业、农村支持城市”的旧阶段转变到“工业反哺农业，城市支持农村”的新阶段。

　　(一)“以农保城”阶段

　　这一时期我国推行重工业发展战略，城乡关系是以农村保城市为特征的全面计划经济体制发展阶段。农村对我国工业化和城镇的支持，主要是通过缴纳农产品剩余提供积累和降低城市成本，具体形式包括农业税、剪刀差方式的统购统销，实行计划经济体制下严格的户籍管理制度和全民公有制的计划招工，基本杜绝了城乡之间的人口自由迁徙。从1949年到1978年的30年间，我国的城镇人口比重从10.6%上升到17.9%，不仅大大低于世界城市化率，还低于发展中国家城市化率。受高度集中的计划体制制约，农村劳动力处于隐形失业状态，城乡运行具有高度排斥市场经济的特征。在推行计划经济体制时期，我国城乡差距在收入上不明显，主要体现在城乡享受的国民福利待遇不同。

　　(二)“城乡竞争”阶段

　　伴随着从安徽开始的农村承包制改革，特别是我国乡镇企业异军突起，我国城乡关系的性质和形式发生变化，商品市场和劳动力市场开始出现，市场经济规律开始发挥作用，农民开始进城提供廉价的劳动力，乡村资源包括资金和土地开始支持工业化，我国乡镇企业92%分布在自然村，由于布局分散，社会成本极高。这一阶段我国的城镇化率开始获得发展，从1979年的19.99%，到1997年发展为29.92%，在这18年中城市化率平均每年增长近一个百分点。这一个时期一个明显特点是，城乡差距开始缩小，1978年到1984年，我国农民人均纯收入年均增长16.4%，而城镇人均可支配收入年均增长8%，城乡人均收入比从2.37：1减少为1.86：1，城乡收入差距出现明显缩小。

　　(三)“重城轻乡”阶段

　　为了应对1997年发生的亚洲金融危机，国家开始大力推进基础设施建设，绝大多数电力、交通、通讯等基础设施都围绕城市展开，我国城市化率开始快速发展，同时城乡之间差距开始拉大。我国城市化率，从1998年30.4%增加到2003年40.53%，6年里城市化率提高了10个百分点，平均每年增加约1.7个百分点。1985年至2003年，农民人均纯收入年均增长4.3%，而城镇人均可支配收入年均增长8.7%，2003年城乡收入差距达到3.2：1，如果将各种福利算进来，城镇与农村的收入福利差距实际上达到6：1。

　　(四)“城乡统筹”阶段

　　十六大提出了“五个统筹”即统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放。其中统筹城乡发展就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。这一时期，我国城市化率从2004年的41.76%，增加到2014年的54.770/0，11年提高了约13个百分点，平均每年增长1.2个百分点，并且城镇人口超越了农村人口，取得了历史性的变化。城镇化的成果开始惠及更多的农村居民，城乡差距逐步缩小。2014年，城镇和农村居民的收入水平差距首次降至3倍以下，这是2002年以来最低值。

　　二、当前我国城乡一体化发展面临的突出问题

　　党的十六大以来，尽管国家出台了一系列强农惠农富农政策，促使工农、城乡关系得到了明显改善，但是城乡二元结构矛盾和城乡发展水平差距仍没有得到根本的改变，城乡一体化进程中许多深层次的矛盾和问题依然存在，突出表现在以下三个方面。

　　(一)城乡物质要素与人口流动不协调

　　二元体制下，城市具有明显比较优势，受市场机制自发引导，农村资金、土地、人才源源不断流向城市，但很少向农村回流，造成农村发展动力不足和面临资源瓶颈。一些研究表明，我国土地城镇化速度远超过人口城镇化速度，导致城乡资源配置不均衡问题进一步突出，无形之中扩大了城乡差距。推进城乡发展一体化，必须创新体制机制，引导更多的现代生产要素流向农村，促进城乡要素双向合理流动，促进城乡物质要素与人口协调流动。

　　(二)以工促农、以城带乡的动力和能力不足

　　“工业反哺农业、城市支持农村”是统筹城乡发展的战略举措，而“反哺”和“支持”的能力，取决于工业和城市发展所积累的实力。城镇化和工业化作为经济增长的两大引擎和拉动农村发展的重要支撑，其发展不足必然会削弱对农村发展的反哺和带动作用。推进城乡发展一体化，必须加快推进工业化和城镇化进程，全面提升工业反哺农业、城市支持农村的能力，实现工业与农业、城市与农村协调发展。

　　(三)公共资源向农村的配置不足

　　近年来，随着新农村建设的推进和统筹城乡发展力度的加大，农村基础设施和公共服务建设不断增强，新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，覆盖城乡的社会保障体系初步建立。但由于历史欠账较多，农村基础设施建设水准仍明显落后于城市。在城市面貌发生重大变化的同时，农村面貌的改观还不大，特别是在公共服务和社会福利等方面，城乡之间还有不小的差距。基础设施和公共服务的供给不足，深刻影响到农村经济社会和人的全面发展。

　　三、统筹城乡发展，推进城乡一体化的发展路径

　　未来全面建成小康社会时期，构建城乡发展一体化新格局，重点是调整城乡关系，疏通城乡要素流通渠道，充分借助城市力量带动农村经济社会全面发展，形成区域性、网络状、多层次的城乡发展一体化复合系统。

　　(一)发展重点要体现出区域的差异性

　　要充分考虑我国区域经济发展不平衡的现实，因地制宜地制定政策和选择发展模式。东部地区未来推进城乡统筹，促进城乡一体化发展的重点应放在提升城镇化的质量方面。通过科学规划管理设立城市增长边界，避免城市“摊大饼”式的蔓延;优化城市居住环境，促进城市产业升级，为城市发展腾出空间;加大财政投入积极推进农民工市民化进程，真正实现城乡共享改革发展成果;合理引导超大城市周围的较大城市的发展，减轻城市人口压力，避免单个城市过度膨胀而导致城市病。而中西部地区未来推进城乡统筹，促进城乡一体化发展的重点应放在加快推进城镇化进程方面。通过做大做强中心城市，发挥城市规模效应，提升城市的产业集聚能力，吸纳更多的就业人口;积极发展中小城市和小城镇，吸引农村人口就地就近转移就业;充分发挥政府在促进城乡一体化发展中的作用，促进人才、资源、要素等的双向流动，建立工业反哺农业、城市支持农村的有效机制。

　　(二)发展进程要把握改革的阶段性

　　实现城乡一体化必将是一项长期、艰巨、复杂的社会系统工程，需要通过渐进式改革逐步推进。目前我国采取的方式是首先在全国开展统筹城乡试点，进行体制机制改革的实践探索，如目前成都和重庆市统筹城乡综合配套改革的试点建设，以及多个省市区开展的自主试点等，然后再逐步推广到全国。具体而言，在公共服务提供方面，应首先提供教育、医疗、就业、住房等最基本、最急需的公共服务，再逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系，最后到政治权利的享有等;在户籍制度改革方面，应首先推进农民工市民化进程，尤其是优先考虑新生代农民工，再逐步覆盖到更广大的农村;在农村土地制度改革方面，应首先在土地集体所有制框架下进行土地承包权和使用权的流转，待时机成熟，可尝试给农民发放土地证和住宅证，允许更大范围的流转，增加农民的财产价值。

　　(三)发展核心要强调制度的公平性

　　在我国城乡发展进程中，广大农村为我国经济发展做出了巨大的贡献，不论是集中农业剩余支持重工业发展的战略举措，还是限制人口和劳动力自由迁移的户籍管理制度等，都是以牺牲农村的代价来支持城市快速发展。当前我国已进入工业反哺农业，城市支持农村的新时期，但各地仍普遍存在政府在城镇化进程中利用征用农民土地进行新一轮“原始积累”的现象，这有失公平。社会保障是每个公民应该享有的权利，农民有权和城镇居民平等享有，以土地换取保障的做法是变相剥夺农民的财产。因此，必须确定征收土地及地上附着物按当时当地市场价格进行补偿的机制。这就要求在进行财税体制改革过程中，建立与事权相匹配的地方政府财税体系，使其逐步摆脱对土地财政的依赖，在此基础上才能顺利进行征地制度改革，保障农民与城镇居民同等地享有社会保障权利。

　　(四)发展框架要注重规划的协调性

　　当前引导和规制我国城乡空间发展的规划主要有三个：主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划。各规划覆盖的空间和内容重合度较高，且各部门之间缺乏有效的协调机制，导致空间无序开发和结构失衡问题。因此，有必要加强各规划主管部门的协调和沟通，明晰各规划间的关系，指导我国城乡空间优化合理发展。主体功能区规划应发挥战略性、基础性、约束性的作用，明确未来是走城镇化、工业化道路，还是发展农业、保护生态，是其他空间规划制定和实施的纲领性文件;土地利用总体规划基本思路是严格保护耕地和控制建设用地，集约节约利用土地资源;城乡规划则是依据国民经济和社会发展规划，对城乡空间发展涉及的基础设施、建筑物、产业以及其他功能单元在空间层面进行具体的安排和落实。尤其需要注意城乡规划和土地利用总体规划之间的协调和配合，一方面确保国家的粮食和生态安全，对土地进行集约、节约、高效利用，另一方面也要尽可能满足工业化和城镇化的快速发展对建设用地指标的需求，实现经济平稳较快发展。