十九大报告提出，要“以城市群为主题构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇布局”。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林在11月25日召开的“中国区域经济50人论坛”第五次专题研讨会上就城镇化与区域协调发展的内在关系发表了他的观点。他认为，区域协调发展的本质是城镇化，未来十年甚至更长一段时期内，城镇化仍将是我国区域协调发展的最大空间和最大红利。因此，要以城镇化为基础，推动区域协调发展新格局建设，加快制度创新，进行高质量的城镇化，打造合理城市群。

迟福林以“以加快城镇化为基础形成区域协调发展新格局”为主题提出了三个问题。

城镇化发展的不平衡不充分是不是区域协调发展的突出矛盾？迟福林表示 ，从我国实际经济生活看，区域发展差距有城市之间发展的差距，但更重要地体现在农村发展的差距上。比如，2016年，广东珠三角人均GDP达到11.43万元，是贵阳市人均GDP（6.3万元）的1.81倍，却是贵州以农村为主的毕节市（城镇化率仅为30.90%）人均GDP（2.5万元）的4.6倍。城镇化不平衡不充分成为了区域协调发展的突出矛盾，这就需要明确以城镇化推动区域统筹协调发展的大思路。

区域协调发展的基础在于城镇化。城镇化的实质是城乡资源的自由流动以及公共服务的平等享受，这两方面都是决定区域协调发展的重大因素。从我国情况看，城镇化发展在很大程度上决定了区域协调发展的进程。我分析了华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北六个区域的数据，结果表明，2016年，华北地区城镇化水平最高（68.03%），其人均GDP也最高（76781.80元）；西南地区城镇化水平最低（46.11%，低于全国57.35%的平均水平），相应的其发展程度也最低（人均GDP仅为39605.60元，低于全国53817元的平均水平）。六个区域的对比分析充分说明，我国发展上呈现“东中西”差距，其实质是城镇化进程上也呈现“东中西”差距，也就是说城镇化水平越高的区域，发展程度越高。

打造合理城市群的基础在于城镇化。十九大报告明确提出了“以城市群为主体”。什么是合理的城市群格局？不能“进城像欧美，出城像非洲”。从现实情况看，如果缺乏有质量的城镇化支持，城市群发展恐怕会把农村发展的要素吸走，产生“虹吸效应”，不仅制约了农村发展，反而扩大了区域差距。比如，珠三角城市群已经形成了规模，但由于粤东西北的城镇化率比较低，2016年粤东西北地区城镇化率分别为60.02%、42.68%和47.85%，远低于珠三角城镇化率84.85%。因此，城市群发展的实质是城镇化，形成合理的城市群格局，离不开高水平、高质量的城镇化。

以城镇化形成合理的区域协调新格局。改革开放以来，我国在推进区域协调发展上，更多的是以做大经济总量为导向，以鼓励地方竞争为途径，以产业布局为突破，城镇化水平滞后于工业化水平。其结果是，我国虽然开始进入到工业化后期，但当前不足60%的城镇化水平与中后期应当达到的70%左右的城镇化水平，有很大的差距。

推进新阶段的区域协调发展，需要在城镇化上做文章，形成以城镇化为基础推动区域协调发展的新格局。在这个格局下，尽管不同区域的城镇化水平会有所差距，区域发展会有差距，但这是建立在不同要素禀赋、不同产业布局基础上的，以制度基本平等、公共服务水平大致相当为重要特征的区域经济发展新格局。这个格局能够满足不同群体的不同需求，能够保障人民对美好生活的追求。也就是说，未来几年，建立在城镇化基础上的区域协调发展将是一个新的形态。

城镇化是不是新时代推动区域协调发展的“最大红利”？迟福林指出，推进区域协调发展的路径，十九大报告已经说得很清楚，就是“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，“加快农业转移人口市民化”。从现实情况看，城镇化是当前乃至今后中长期区域协调发展的“最大红利”。

城镇化自身还有巨大空间，而且正处于转型升级的关键期。过去10年来，我国城镇化快速推进，规模城镇化率2016年达到57.35%。尽管如此，我国城镇化率还有相当大的空间。到2020年，规模城镇化率有望达到65%左右，到2030年有望达到70%左右。这是新型城镇化最大的空间所在。纵观全球，没有哪个国家还拥有这么大的城镇化发展空间。

城镇化蕴藏着巨大的市场空间。以消费为例，2016年我国城乡居民消费差距已经缩小到2.72：1（29219：10752），将近三个农村居民消费才相当于一个城镇居民消费。如果人口城镇化速度能明显提高，并使进城的农民工享受城镇人口的公共服务和公共设施水平，其消费水平大体达到城镇居民的平均水平，将释放巨大的消费潜力。

城镇化促进经济、社会、文化协调发展还有巨大空间。以产业发展为例，城镇化带来消费结构升级，新型城镇化和乡村振兴的融合，将形成产业结构变革的巨大空间。城镇化比较好的区域，大都能形成城乡联动、产业联动的新格局。前几日，我在佛山看到，传统的加工制造开始退出，以研发为重点的生产性服务业成为发展的重点，这座城市开始从生产制造型城市向服务型城市转变。再以平均教育年限为例，目前城乡劳动力受教育年限差距比较大。有数据显示，中国城镇学生上高中的比例达到93%，但农村仅为37%。在加快城镇化中提高农村劳动力受教育年限，还有相当大的空间。

形成区域协调发展新格局是不是重在推动城镇化的制度创新？迟福林认为，未来几年是我国加快区域协调发展“攻坚期”。以城镇化转型升级尽快形成区域协调发展新格局，关键在于加快城镇化的制度创新。十九大报告提出，要“加快农民转移人口市民化”。面对新情况，要按照十九大报告的要求，推进农民工市民化进程，而不是让农民工再农民化。

以户籍制度为重点推进结构性改革。城镇化核心问题是规模城镇化与人口城镇化的缺口较大，这表明城镇化的质量亟待提高。根据发达国家经验，2016年，我国规模城镇化率已经达到57.35%，已经处于城镇化加速发展的中后期阶段。但我国人口城镇化率仅为41.2%，还处于发达国家城镇化发展的起步不久阶段。打破掣肘城镇化的因素，关键在于结构性改革，尤其是加快以居住证取代户籍制度改革，并带动相关的结构性改革。从现实情况看，城乡二元户籍制度存在的历史条件发生了根本性变化，到2020年，全面实施居住证制度，让城乡二元户籍制度退出历史舞台的条件总体成熟。关键是在试点基础上，尽快总结经验，在全国有序推开。

同步推进基本公共服务均等化和农村土地改革。推进户籍制度改革，需要具备两个基本条件。首先是加快基本公共服务均等化。“十三五”要实现城乡社会保障制度统一和对接，基本形成城乡一体化的基本公共服务体制安排，使得城乡居民可以根据职业选择等在城乡间自由流动，使城乡更多地成为一种职业分工而不是社会分层。

其次是农村土地制度改革，尽快落实农民土地财产权。城乡结构问题，是我国经济转型中的重大结构型问题，其中土地制度是最大掣肘。落实农民土地财产权，盘活农村土地资源，可以使农民能够带着财产进城，也能够带着财产推进农业规模化和市场化，由此成为区域协调发展的巨大红利。这就需要加快推进允许农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地的法人财产权抵押、担保、转让，由此落实农民土地财产权。

重点在“三中”方面下功夫。首先是中西部地区。随着相当多的农民工返乡创新，中国劳动力人口流动有可能出现趋势性变化。中西部地区城镇化将迎来重要的机遇，需要通过政策引导和制度创新加快推进。其次是中小城镇。未来几年城镇化水平提升的和质量提升的主要空间在于中小城镇。重点在于推动公共资源配置向中小城镇倾斜。还有就是中小企业。这是吸纳农村转移人口的主要载体。通过市场开放、公平竞争等，使中小企业尽快发展起来，将为中西部地区和中小城镇注入强大动力。

迟福林最后表示，“以上提到的这些重大任务，都触及到深层次的结构调整，都需要在全面深化改革中破题。这就需要各方在中央顶层设计下，真正沉下心来做改革，为城镇化和区域协调发展奠定重要的制度保障。”