推进中国特色小镇建设研究时间： 2017-12-04信息来源：王旭阳 黄征学　作者：qgy_admin　责编：

摘 要：特色小镇作为新型城镇化的重要载体，已经成为鼓励农民就近城镇化、促进城乡一体化发展、落实五大发展理念的重要平台。总结国内外特色小镇的发展经验，分析中国特色小镇发展中存在的问题，以及创建特色小镇需要注意的客观因素，如立足产业基础、资源禀赋、区位条件、历史文化等；提出建设中国特色小镇的政策建议，如因地制宜地推动产业做特做强，实现统筹布局促进“产城人文”融合发展，依托地域特质打造特色景观风貌，创新体制机制多样化制度供给等，对中国特色小镇的建设和发展具有重要的推动作用。
关键词：特色小镇；产城融合；制度设计
中图分类号：F064.2 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2017）05-0124-06
收稿日期：2017-7-06
作者简介：王旭阳，女，中国社会科学研究生院投资经济系博士研究生（北京 100732）。
        黄征学，男，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所室主任，研究员（北京 100824）。


    中共中央、国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）明确提出加快发展特色小镇后，国家有关部门开始大力推进相关工作。2016年，国家住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、国家财政部发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，其中提到“到2020年，中国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇”。特色小镇作为连接城市和农村的枢纽，在承接城市功能疏解、服务“三农”和推进城镇化建设方面具有独特的优势，成为新型城镇化建设的重要载体。在中国特色小镇加快发展的特殊时期，深入研究国外特色小镇的发展模式，借鉴其成功经验，对推进中国特色小镇建设具有重要指导意义。

    一、特色小镇的内涵特征
    特色小镇“非镇非区”，既不是传统意义上的行政区，也不是产业园区，而是具有特色产业、人文底蕴、景观旅游和居住功能的综合体。特色小镇打破了传统产业集聚区的概念，它可能位于某一村镇内，也可能横跨多个乡镇行政区。特色小镇顾名思义既“小”又“特”，“小”是指特色小镇以镇区常住人口5万人以上的特大镇，镇区常住人口3万人以上的专业特色镇为重点，兼顾形态类型丰富的重点镇。“特”是指小镇或聚焦某种特色产业，或彰显某种文化底蕴，或拥有某种资源禀赋，或占据独特优势区位等，利用发展基础或比较优势，走区别于其他小镇的特色发展之路，做差异化发展的“单打冠军”。
具体而言，特色小镇一般具有以下四个特征：一是产业发展“特而强”，重点是摒弃工业园区贪大求全的模式，着力发展少数优势产业，做强特色产业；二是城镇功能“聚而合”，重在产城融合，实现产业和城镇协调发展，营造宜居宜业的环境；三是城镇形态“优而美”，所有特色小镇都按照3A级以上景区标准建设，建筑形态、小区形态、街区形态优美、惬意；四是制度设计“活而新”，重点是发挥特色小镇先行先试的优势，创新城镇管理体制，体现制度供给的“个性化”。

    二、国内外特色小镇的发展经验
    在中国特色小镇加快发展的历史时期，深入研究国内外成熟特色小镇的发展模式，总结经验，对推进特色小镇建设具有重要的借鉴意义。
    1.特色产业导向明显
    特色小镇建设的核心是特色产业的发展。国内外成功的特色小镇基本都是围绕产业的差异化定位，集聚、延伸产业，提升产业竞争力。如，美国的格林威治基金小镇，是全球领先的对冲基金中心，在面积174平方公里的区域上，聚集了500多家对冲基金，全球350多只管理资产规模在10亿美元以上的对冲基金中近半数都把总部设在这里。格林威治小镇以对冲基金产业为依托，逐渐发展起来了基金技术、行业咨询、基金管理人员、大宗经纪商以及其他配套业务，形成了竞争优势显著的对冲基金产业集群。再如，浙江的云栖小镇，依托杭州互联网资源优势，大力发展以云计算、大数据为代表的信息技术产业，引进了阿里云、富士康、英特尔等各类企业共计328家，其中涉云企业255家。产业覆盖云计算、互联网金融、移动互联网、数据挖掘等各个领域，初步形成了较为完善的云计算产业生态，构建了“创新牧场—产业黑土—科技蓝天”的创新生态圈，打造出了中国最具创新活力的特色小镇样板。
    2.注重产城融合发展
    特色小镇虽以产业作为基础性支撑，但与传统的由生产主导型的产业园区不同，它强调产业发展与新型城镇化相结合，即除具备产业集聚功能外，还注重生活、居住、生态、文化功能的提升，实现“产、城、人、文”融合发展。如，美国纳帕谷农业小镇是美国第一个世界级葡萄酒产地，它依托葡萄酒产业，深入挖掘葡萄酒文化和庄园文化，开发成了包含品酒、餐厅、SPA、会议及各种娱乐设施为一体的综合性度假区，小镇居民住宅也呈现葡萄酒庄园形态，小镇整体风貌别具一格，堪称产城融合的典范。再如，美国好时巧克力小镇，小镇的建筑、街道、酒店、商品甚至风景，无一不与巧克力相关；小镇酒店客房里的床单也是好时巧克力的图案，酒店房间里的床头柜和书桌上各摆放着4枚精致的巧克力，酒店菜单上也有很多诸如“巧克力鸡翅”的特色菜；好时小镇围绕巧克力产业开发了产业旅游和体验中心，小镇建有“巧克力世界”博物馆，里面建有巧克力展示购物中心和以巧克力产品为主题的3D电影院；即便是在和食品不太沾边的好时乐园，巧克力的影子也是随处可见，高耸的过山车上挂满好时巧克力的卡通形象，礼品店里的商品也是琳琅满目的好时巧克力和衍生纪念品。
    3.城镇风貌与地域文化相得益彰
    国内外的特色小镇吸取了大城市“千城一面”的发展教训，凭借优美的自然风光、良好的生态环境、悠久的历史文脉和丰富的资源禀赋，打造出地域文化突出、风格迥异的魅力小镇，景观风貌具有强烈的可辨识性。如英国的海伊小镇是世界上最大的二手书小镇，读书文化深入小镇居民的灵魂，各种类型的书店、图书馆和图书集市遍布小镇。每家书店都有着各自不同的风格，有些书店依山而建，书架镶嵌在山石上，有些书店将墙壁都改装成书架，形成独特的景致。再如，德国名镇哥廷根，诞生了世界科学文化史上的奇迹——“哥廷根思想”，大数学家高斯、黎曼、狄利克雷、克莱因等都曾生活在这里，小镇有47位诺贝尔奖得主，是世界上著名的数学中心和科学文化高地。城市建筑也多以这些文化大师命名，诸如高斯路、普朗克路、席勒草坪、俾斯麦塔等，小镇以深厚的科学文化底蕴吸引了大批求学者和文化旅游爱好者。中国贵州的安顺市旧州镇是中国屯堡文化的发源地和聚集区，依托丰富的文化资源和优美的生态环境，该地区完善了土司衙门、古民居、古驿道的修复工作，打造了以旧州、天龙、云峰为重点的大屯堡旅游圈，是西南山区建设文化生态旅游小镇的标杆。
    4.拥有灵活的地方政策自主权
    美国和瑞士的小城镇财政相对独立，其财政收入主要来源于当地企业所得税、居民个人所得税以及财产税，每个镇都有自主决定财产税率的权利。德国的小城镇则建立了城市设计师制度，城镇规划和设计由地方政府管理机构雇佣的城市设计师来完成，城市设计师参与区域规划和土地发展政策的制定。在城镇建设的资金来源方面，美国小城镇建设的主要融资方式是发行市政债券，日本由政府主导投融资事项，英国主要吸收社会资本来实现投资建设和运营管理，法国则采用委托管理的模式实施公私合营的制度。
    5.注重政府和市场的通力协作
    在小城镇建设过程中，不同国家和地区的政府与市场扮演的角色不同，有的国家政府引导多一些，有的国家市场主导多一些，但总体而言两者都通力协作、相辅相成。例如，以市场为主导的美国，小城镇的建设也需要政府编制详规，牵头完成交通、通信、排污等公共设施建设。德国政府十分重视对城镇建设和村庄改造的引导，尤其是在小城镇的建设过程中，德国政府非常注重对周围环境和古建筑的保护，通过村镇改造、统一规划实现单体建筑设计与整体景观的协调。而在澳大利亚，为防止小城镇出现恶性竞争和同质化发展，州政府会出台一系列的协调措施，帮助各个城镇实现信息互通和利益共享。

    三、中国特色小镇建设存在的问题
    在中国首批启动建设的127个特色小镇中，一些小镇建设已初见成效，但大部分小镇建设还处于摸索阶段，一些苗头性、倾向性、潜在性的问题开始显现，这在一定程度上背离了发展特色小镇的初衷。
    1.产业特色不鲜明
    随着国家相关部委对特色小镇建设的逐渐重视，各地方推进特色小镇建设的热情高涨，但也出现了部分地区不顾本地的产业基础、资源禀赋、区位条件、历史文脉等条件，简单模仿国外和浙江特色小镇建设和运营模式的现象。如，国内有些小镇脱离自身实际，模仿美国格林威治打造基金小镇。但必须注意到格林威治离纽约曼哈顿只有45分钟车程，被称为“纽约的后花园”，受纽约产业辐射影响非常大。且基金等金融行业对光缆等信息基础设施要求很高，信息基础设施薄弱、远离金融市场的地区建设基金小镇困难重重。再如，浙江云栖小镇提出打造互联网产业小镇后，许多地方纷纷出现冠以互联网高端产业的特色小镇，甚至在西北山区也出现以互联网为特色产业的特色小镇。更有甚者，打着特色小镇的旗号，依托旅游资源，搞房地产开发。特色产业是特色小镇的“魂”，产业不“特”，“特”而不“强”，都不能支撑特色小镇的发展。
    2.城镇功能不集中
    在国家住房建设部第一批公布的127个特色小镇中，有些没有实现特色小镇产业、文化、旅游、社区四大功能的有效融合，仍按照开发区模式相对独立地设立产业集聚区、文化创意区和城市生活区；有些小镇核心区块不清晰，四至范围不清楚，“拉郎配”痕迹明显，城镇功能“散而弱”。如，有些依托自然风景区建设的特色小镇，产业功能和旅游功能“两张皮”，融合程度不高；有些小镇特色产业较为发达，但社区承载功能不足。中国首批127个特色小镇当中只有少部分形成集创新创业、社区服务、人才集聚于一体的生态社区，大部分小镇尚停留在居住功能层面，居民对于小镇的身份认同度、心灵归属感普遍不高。
    3.城镇形态不优美
    在创建特色小镇过程中，有些小镇脱离当地的文化底蕴、历史文脉、自然景观，按大城市的思路规划小镇，导致小镇形态不优美，缺乏原汁原味、引人入胜的独立卖点。有些小镇的建筑物、街道、开放空间、绿化景观可辨识度不高，泯然众城，特色没有充分彰显。有些小镇对历史文化挖掘不够，甚至生硬嫁接外来文化，与地域文化、民族文化格格不入。有些小镇没有注重新旧城风貌的衔接，导致现代化高楼与历史古建筑并立，建筑风格非常不协调，给人突兀的感觉。
    4.土地利用不集约
    在国家住房建设部首批公布的127个特色小镇中，小镇建成区面积极不平衡，东部沿海地区小镇建成区规模普遍较大（如天津市滨海新区中塘镇，建成区面积达56平方公里），内陆地区建成区规模普遍偏小，平均建成区规模6.68平方公里，人均建设用地243.75平方米，是城镇规划人均建设用地最高标准120平方米的2倍多，土地利用十分粗放。特色小镇的重要特征是“小而精”，关键是做强特色和提升品质，并非简单追求规模大、面积大。
    5.配套政策不衔接
政策、制度的创新性和灵活性是特色小镇的应有之义，中共中央虽然要求各地、各有关部门整合优化政策资源支持特色小镇建设，但就实际情况看，特色小镇建设的配套政策不具体、不衔接、可操作性差等问题在各个层面都有体现。就土地要素而言，小镇建设用地指标主要通过城乡建设用地的增减挂钩来解决，但这种方式获取土地指标的速度慢、效率低、要求高，延缓了土地的供给速度。再如，一些小镇出台的优惠政策与现行法律或行政法规脱节，缺乏法律法规依据，甚至与法律法规存在冲突。


    四、加快推进特色小镇建设的建议
    特色小镇是连接城乡的重要纽带，是深入推进城镇化建设的重要载体，中国特色小镇建设要结合各地区的自身特质，找准产业定位，形成“产、城、人、文”四位一体的有机融合，力争把特色小镇建设成实践五大发展理念的重要平台。
    1.因地制宜推动产业做特做强
    立足产业基础、资源禀赋、区位条件、历史文化等客观因素，因地制宜确定特色产业的发展方向，构建特色优势主导产业，延伸产业链，在差异定位和领域细分中构建小城镇大产业的格局，真正做到产业兴镇、特色立镇。第一，科学定位产业发展方向。坚持因地制宜、分类施策，对大城市周边具有区位优势的卫星城，要主动接受中心城市的辐射和产业转移，重点培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、金融服务、科技教育的专业特色镇。对远离中心城市的小城镇，要立足资源禀赋，深挖地域文化，围绕优势资源和历史文脉定位特色产业，打造特色优势产业集群，加强基础设施和公共服务建设，发展成为连接农村与城市、带动周边发展的中心型小城镇。第二，实现产业链上下游协调发展。深挖产业链，提升价值链，注重产业链的延伸，加强产业配套合作，打造“研发创新—加工制造—销售配套服务”完整化的价值链条，扩大产业价值链中的利润空间，提升产品的附加值，将高端产品推向全国和世界市场，提高地区参与全球产业竞争的能力。加强上下游资源交流，建立上下游企业利益共享机制，推进产业链协同共赢。第三，构建绿色发展体系。建立科学合理的空间发展体系，科学确定城镇核心区域，构建绿色发展的空间管制、空间治理和空间考核体系，促进生产、生活、生态“三生”融合发展。倡导绿色生活理念，推广清洁能源、绿色建筑和低碳交通，不断提升发展的绿色含量，将特色小镇打造成为绿色发展的排头兵。第四，打造开放经济微型样板。实现特色小镇的高起点规划、高标准建设，推进产业经济、生态环境、交通网络、旅游资源的一体化联动发展，打造具有国际知名度的特色小镇，并将其作为拓展对外开放影响力的新名片。
    2.统筹布局促进“产城人文”融合发展
    特色小镇不仅具备经济功能，同时承载社会功能和生态功能。要强化特色小镇融合发展，提高城镇功能的集聚度和和谐度，建设产城融合典范。第一，推动产业与旅游融合发展。以发展特色产业为基础，充分挖掘特色产业与休闲度假、文化创意、体验学习之间的关系，围绕特色产业开发“吃、住、行、游、购、娱”等产业性旅游项目和产品。做强做优产业品牌，建成一批以特色产业为主题的旅游酒店、度假村、游乐场、影视城、文化广场和全产业链旅游纪念品以及衍生品。将产业集聚区同时打造为观光旅游区、文化展示区和体验服务区，推进产业功能与旅游功能的深度融合。第二，推动产业与文化融合发展。深挖小镇的文化内涵，注重文化基因的探寻，传承历史文脉，使文化符号价值、文化经营理念等向相关产业渗透，提升产业文化内涵和边际效应。大力发展文化旅游，以文化内涵提升旅游项目、旅游产品、旅游节庆的吸引力，增加旅游产品的文化含量，塑造旅游品牌形象，实现文化经济价值。促进文化与工艺品等制造业的融合发展，注重传统文化与现代时尚元素相结合，优化产品外观和功能设计，实现产品的“美学增值”。增加消费品的文化内涵，激活消费潜能，扩大文化消费。第三，推动产业与社区融合发展。构建以产城融合为导向的社区生活空间，实现生产空间和生活空间的高效链接，合理配置医疗、教育、养老、娱乐等公共服务资源，推动住房、商业、交通、公共服务和绿地休憩等各类设施的完善，推进基本公共服务均等化，真正营造“职住平衡、配套完善、功能复合、布局和谐”的现代化宜居宜业环境，增强居民的身份认同度和社区归属感。
    3.依托地域特质打造特色景观风貌
    特色风貌是支撑特色小镇发展的重要元素，是小镇的外在“颜值”，事关形态的“优”和“美”。要关注特色小镇景观风貌的营造，构建协调统一的整体风格，打造骨架小、颜值高、精而美的生态宜居样板。第一，营造独具特色的空间景观。充分考虑自然环境、地理条件因素，匹配建设城镇基础设施，依山、靠水、环湖合理规划各类空间，维系好小镇自然空间结构。充分挖掘历史文脉、民俗文化、风土人情等体现个性特征的资源，营造独具特色的空间景观，实现景观本土化、景观人性化、景观主题化、景观情境化和景观生态化，避免出现“千镇一面”“千街一面”“千楼一面”的现象。第二，打造协调统一的城镇风貌。注重山系、水系、绿系和人文的协调统一，形成人与自然和谐相融的建筑空间组织和多样化、个性化的景观风貌。从整体平面和立体空间上统筹小镇建筑布局，适度控制建筑的高度和密度，严格控制整体形状、基础色调，使之与城镇整体风貌相协调，与周围景观环境和谐共生。注意保留当地特有的历史文化风貌，尊重和维护旧城历史街区空间居住肌理，尽可能营造亲切、自然、尺度适宜、以人为本的私密性景观空间。第三，建设生态宜居的城乡空间形态。推进小街区规制，采取小街区建设模式，推动小镇空间开放通透、公共设施集成便捷、市民出行绿色高效，实现“小城镇、大承载”的功能目标。将特色小镇与美丽乡村建设结合起来，加强城乡要素双向流动，释放乡村居民消费需求，形成设施互通、功能互补、服务共享的发展格局，逐步缩小城乡发展差距。加强城镇生态文明建设，优化投资环境，提升环境生产力，构建空间尺度紧凑开放、生产空间集约高效、生活空间舒适宜居的美丽城镇。
    4.创新体制机制多样化制度供给
    围绕特色小镇的发展目标，创新体制机制，实现制度供给的多样化、差异化、灵活化，建立健全与其发展目标相适应的制度体系。第一，完善要素供给制度。创新土地供给制度，对如期实现创建目标的特色小镇，给予一定的用地指标奖励。研究盘活存量建设用地的具体政策，建立低效用地再开发激励机制，提高土地集约节约利用水平。建立健全进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的自愿有偿流转和退出机制。扩大投融资渠道，通过设立SPV公司，根据特色小镇项目的预期收益、资产以及相应的担保扶持来设计融资规模和融资结构，通过商业银行、政策性银行贷款，发行政府债券、信托产品，使资产证券化，或借助产业投资基金、政府引导基金、城镇发展基金采取PPP等融资模式，让社会资本进得来、留得住、能受益。提高人才集聚度，引进和培养一批产业技术领军人才，积极促成“以才引才”和“团队式引才”，提高人才薪酬待遇，妥善解决引进人才安家落户、子女教育等问题，做到人才引得来、留得住、用得好。第二，创新社会治理体制。按照“小政府、大服务”模式，深化“放管服”改革，简化审批环节，降低行政干预。深入推进扩权强镇，赋予镇区10万人以上的特大镇县级管理职能和权限，强化事权、财权、人事权和用地指标等保障，推动具备条件的特大镇有序设市。充分发挥社会力量的作用，最大限度地激发市场主体活力和企业家创造力，鼓励企业、社会组织和市民参与城镇投资、建设、运营和管理。搭建社会治理平台，探索公众参与社会治理的新渠道。实行更加严格的环境治理制度，完善排污许可、环境影响评价、总量控制、排污权交易等制度体系，规范企业排污行为。第三，构建收益共享机制。加快形成产权明晰、符合市场规律、具备产业特征的特色小镇商业运营模式，地方政府通过制定一些优惠政策，鼓励有实力的企业承建和运营特色小镇。建立多层次的资本运作平台，设置合理、平等的“企业—政府—社会”收益分享机制和风险分担机制。探索农民以土地入股参与城镇运营的方式，分享城镇资源增值带来的收益。
 
参考文献
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［2］傅超.特色小镇发展的国际经验比较与借鉴［J］.中国经贸导刊，2016，（11）.
［3］安瑞国际.世界上最甜蜜的地方—Hershey