肖金成竹立家： 城市功能提升决定“镇改市”成败时间： 2022-06-17信息来源：21世纪经济报道 2014/11/2　作者：姚建莉　责编：XHY

改革开放30多年来，随着工业化程度、经济发展水平的提升，中国城市行政和管理层级也在不断调整中。

其中基本的政治逻辑是，削减行政层次，使中央与地方的权责匹配，调整中央与地方、地方各层级之间的权力关系，释放经济社会发展的活力。

理论界对行政层级如何调整、如何精简约有三派观点：一派认为可取消市管县，使市县同级，形成三级政府(中央、省、市县)；另一派认为可实行弱省虚县，强化市和镇的中心城市作用和行政建制，逐渐简化为中央、市、镇3级政府；还有一派认为可缩小省区，实行中央、省、县、乡4级政府建制。

21世纪经济报道记者就此专访现任国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长肖金成、国家行政学院教授竹立家，前者强调未来重点应放在强化地级市、乡镇层级上，后者则强调突出县市的发展、弱化地级市。

1. 建议发达地区镇可以改市

《21世纪》：中国过去城市行政层级上的调整大致是怎样的？

肖金成：最有价值的是“地改市”，地级原来作为省级的派出机构没有什么功能，地改市使市县成为一体，经济和行政也合二为一，推进了区域的一体化，加强了城市和农村的联系。

改革开放30多年，90%多的地区都已经完成地改市，甚至内蒙古的盟也改成了市，这就是符合未来的趋势，不需要推动，而“省管县”我们能很明显感觉到中央在推动，但是推而不动。

竹立家：中国历史上基本都是三级政府，后来出现过四级政府。随着改革开放，经济水平的提高、城市化的推进，加快中小城市发展成为必然的趋势。

但改革开放以来调整力度并不大，主要是省管县(市)改革。省管县(市)，从中国现代化的态势来看是趋势。因为过去，地级市的产生是希望对县域经济的发展有较大的扶持，但从现在的情况来看，出现较多问题，尤其是在干部选任方面，一些市级政府起的负面作用比正面作用多，省直管县后人事、财政方面都有清晰的路径，并不会产生腐败和混乱。

《21世纪》：五级政府是否需要精简？

肖金成：精简行政层级并不是关键，日本有47个行政区，都、道、府、县是平行的一级行政区，都、道、府、县下设若干个市、町(相当于中国的镇)、村，这三级是平级的，市的规模比较大，町有城镇和农村，村是纯粹的农业区。

如果比较人口，中国的五级政府还太少了。现有的行政层级有各自一定的作用，目前不适宜有很大的动作。有人说弱化乡镇一级，我不赞成，因为乡镇一级是面向老百姓，要服务老百姓，尤其是服务农民，对县来说这些地方太远，服务不现实。

至于省这一级，是否需要弱化，目前还不到时候。有人说中国30多个省太少，应该划50个，但划50个后，每个省也不小，因为美国50个州总共才3亿人口，但中国有13亿人口，按照美国每个州的人口要分200多个省，就是现在200多个地级市，那就不用分了。日本1亿多人，47个都道府县，法国6000多万人，22个大区，要学他们更不可能。

如果仅仅因为大就分，理由不充分，我们的行政划分要经过科学的论证。

竹立家：从中国现状来看，五级政府还是应该存在，但是要扩大中国中小城市的数量，一些相对落后的乡镇还是应该保留原来的治理模式，增加一些权限的下放，东部一些发达地区的镇就可以改市，地级市还是不能取消。

2. 行政调整重点在乡镇一级

《21世纪》：那您怎么看待现在中央正在开展的新型城镇化试点，尤其正在热议的温州龙港、吉林延边二道白河镇的“镇改市”试点？

肖金成：这些镇的发展确实受行政层级影响，我们给温州做战略研究的时候，提出龙港和鳌江合并建市，两地就隔一条江，但分属两个县，应该合并改市，更合理。

竹立家：经过30年的发展，广东、福建、浙江等一些地区的乡镇经济发展水平相对比较高，但由于行政约束，它的管理方式没有发生变化，典型的人大衣小。不论从社会发展的现实需求，还是从行政、编制改革的方向来看，镇改市都是符合城镇化的大方向的。

《21世纪》：那其它的乡镇层级呢，是否还应该继续保留？

肖金成：应该加强这层的权力，使服务农民的能力加强。历史上，实行郡县制时没有乡镇，民国时期才设立了乡镇，乡、镇并列，这块需要改革，现在乡镇数量很大，有些规模比较小，需要整合来强化他们的功能。

行政层级的调整重点目前应该放在乡镇这一级。目标是增加服务功能，比如人口至少在5万以上，镇区人口达到1万以上，这样的镇才比较强。

竹立家：中国行政层级的精简是必然的，行政层级过多、管理过长，对于现代管理、精细管理确实有阻碍，有时候公共政策打不通，行政层级过多就是原因之一。

具体操作上，有些镇可以升级为县级市，比如广东的虎门镇。中国基层的社会管理、行政框架比较完整的是到县一级，乡镇只有部分的行政管理权限，财权也受限，形成了一定程度上的制约，所以我们在行政层级上要提升。

《21世纪》：镇改市哪种模式更加合适？

竹立家：这个要看各地实践情况，可以由原来的地级市管辖，也可以由省直管，但我个人认为，凡是镇改市，就应该直接省直管，进一步增强镇的实力，但不一定要弱化市，只是镇的自我成长达到一定阶段，上级市(县)就应该给予其权限。

现在改革的阻力一方面来自于直管市或县，因为他们是财政收入的主要来源；另一方面主要是发育程度方面的缺陷，现在东部省份就应该对本省经济发展的成熟度进行有效评估，通过其它形式来实现镇和县的分立，比如说广东和浙江省人大可以制定常住人口、镇区面积、财政收入等标准，凡是符合条件的镇都可以形成县、市级的构架。

现在的城镇化，人大应该在这方面进行立法，但前提是中央要把相关的权力下放。毕竟各省的经济发展水平、城市发展情况都不同，制定统一标准不现实，很难落实。

3. 发挥城市功能重要的是把城市的功能提高

《21世纪》：未来地级市的功能应该如何体现？

肖金成：强化地级市对区域的带动作用。过去有人批评地级市“市刮县”、“市吃县”、“市压县”，这种现象确实存在，因为过去中心城市要发展，财政投入要增加，把很多资金用到了城市建设上，对各个县的发展、农村的基础设施建设方面都不重视。但不能因为问题的存在而否定这个行政区划的合理性，而要改变行政区划。

竹立家：在传统社会地级市可能会引导下面县市，但现在交通、信息技术的发展，地级市已经失去了过去的作用，现在应该更支持地级市和下面的县相对独立地发展。不过该管的区域还是由地级市管，只不过以后地级市由以前的省管辖变为省直管，县级市放开。

《21世纪》：中国的城市行政管理层级改革中，关于行政层级如何调整，如何精简，理论界有多种设想，您怎么看？

肖金成：我们现在提出工业反哺农业、城市带动农村，那究竟是哪个城市带动农村呢？我认为不论是县城还是小城镇，都承担不了带动农村的责任，现在实力比较雄厚的是地级市，中心城市不仅是带动农村而且是带动整个区域发展的中心，市县分治的话区域就会被割裂，一方面提城乡一体化，另一方面在行政体制上又要搞市县分治、城乡分裂，这种情况不符合历史发展的趋势。

竹立家：以后的方向是精简，但必然一步步来，比如将来地级市应该取消，县由省直管，现在很多地区市管县，县域经济发展受到很大影响。但县(市)、地级市的行政级别还是按照该有的级别来，只不过相对独立。当然乡镇还是应该继续存在。

《21世纪》：未来城市行政和管理层级发展的重点是什么？

肖金成：中国的城市是层级最多的，按照行政级别来区分，我认为不太正常，而且我们的城市和行政区的概念混合在一起，实际上不是一回事。

作为行政区，有省级、市级、县级、乡镇级；作为城市就不应该有这种级别，它应该是产业和人口的集聚区，和农村相区别，主要分为特大城市、大城市、中小城市、小城市、小城镇五级。

现在比较注重城市的级别，根据行政级别来考虑，我不是很赞同，虽然级别高权力就大。现在提镇级市，这不是重点，重要的是把城市的功能提高，权限扩大，有些镇规模很大，改成市是合适的，试点的探索可以，有效果可以借鉴。

责任编辑：晓晓