“钱”：从哪里来，花到哪里去？时间： 2022-06-07信息来源：《时事报告》2010年第05期　作者：肖金成　责编：XHY

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 肖金成，国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员

 建设资金的问题，人们异常关注，担忧它成为加快城镇化的主要制约因素。很显然，城镇化的过程中，要花钱的地方有很多。那么钱从哪里来，又该花到哪里去呢？

 一、要弄清哪里才是缺钱的地区

 城镇化是伴随着工业化进程而来的。从上世纪80年代开始，工业化在我国得到蓬勃发展。几十年过去，不同规模、不同区域的城市和城镇的经济水平产生了较大的差异。我们首先要弄清楚，如今说因为加快城镇化而缺钱的，到底是哪些地区。

 在工业化浪潮中得到最大程度发展的是北京、上海、广州等一线城市，应该说它们的地方财政是不缺钱的；其次，是以江苏、浙江、福建为中心的东南区域，中小规模的私营企业在那里蓬勃发展，它们的财政也不差钱。真正缺钱的是大多数其他地区的二三线城市和一些小城镇，没有足够的钱来带动周边农村进行城镇化改造。

 一线城市周边农村的城镇化最好解决，就是支配财政收入作为城市建设的主要来源，如北京市正在通过大力发展辐射周边的地铁建设、城市道路建设、城市供排水、燃气工程建设等来推动周边农村的城镇化。

 第二种情形，如浙江省是怎么发展城镇化的？就是充分利用地缘优势，以相对富裕的地区带动发展相对落后的地区。比如，义乌很有钱，而金华相对不富裕，那在两地交界的区域建立开发区，也就是所谓的“金三角经济开发区”，义乌出钱、金华出地来共建新城镇，在那里建设大量的经济适用房和廉租房，更提供就业机会，吸引农民进城。这种做法在浙江很典型，除了义乌和金华边缘，还有义乌和东阳交界处、武义和永康交界处，这些地区的农村都顺利地变成了城区，农民过起了城里人的生活。

 那么，那些为资金发愁的二三线城市和小城镇，应该怎么办呢？

 二、必须重视市场化运作，广辟资金渠道

 地方财政的来源主要有三个途径，首先是财政拨付，就是向中央财政要钱，但这不是根本的解决办法，地方应该有自己的“造血功能”，就是自己要学会挣钱。其次是政策性的融资渠道，这个也不能适用于大多数地区，毕竟“政策不常有”，因而不是常态化的途径。那就要依靠商业性的融资渠道和市场化的资金运作了。

 对于大多数二三线城市和城镇来说，融资的本钱还是土地。但不少地区简单地拿土地换钱，做法非常粗放，较少考虑到耕地保护、农民利益保护和地区可持续发展的问题。最糟糕的是，一些地方政府扯上“城镇化”的大旗为其卖地生财打掩护，这些现象我们都要防范。

 在土地变钱的问题上也有做得好的地区，比如天津机场附近的华明镇，就是“宅基地换房”的先行者。华明镇在坚持承包责任制不变、可耕种土地面积不减、尊重农民意愿的原则下，镇里的农民可以将宅基地按照规定的置换标准，换取中心镇里的住宅，迁入城镇居住。原来的村庄宅基地建设用地进行复耕。复耕的宅基地一般都是会大于安置农民所需要的土地面积的，节约下来的宅基地就可部分用于商业开发。经营开发用地通过“招拍挂”方式出让之后，实现了华明镇的资金平衡。同时，通过节约建设用地进行其他产业功能区的商业开发，给进城农民提供了就业机会，建设用地的土地流转所得收益用于安置农民住房和农民生活保障资金，农民达到规定年龄就可以享受一定的社保金。这样，基础设施建设的钱有了，产业发展了，农民的工作有了，农民转变市民的保障问题也解决了，同时耕地得到了保护。

 但是我们要知道“土地财政”的后遗症也是不小的，其一提高了房地产成本，推高了房价；其二造成政府对土地出让金的依赖，使政府失去对房地产价格进行适时调控的动力；其三用于城镇化的基础设施建设资金缺乏机制的保证。我建议把城镇化资金列入本级财政预算，改“土地出让金”为物业税，由房地产所有者分年缴纳，成为政府财政稳定的资金来源。

 从投资来源看，必须广辟资金渠道，可供参考的方法有：（1）发行市政建设债券。城镇建设的一次性集中投入同财政收入的分年实现存在着矛盾，国外一般采取发行市政债券来解决，我们可以借鉴这种做法。（2）银行向市政企业发放低息贷款或政府贴息贷款。城镇化当中很多是微利项目，周期长，投资大，短期的商业性贷款是不适用的，可通过财政信用和政策性银行向其提供低息贷款。（3）采用BOT方式和ABS方式进行建设。BOT是指建设—经营—转让，即由企业建设并经营一段时间后转让给政府管理。ABS是指资产支持证券，即政府投资建设，以此资产收益做抵押发行证券。城镇里的大多数基础设施项目具有自然垄断性，因此，收益比较稳定，风险很小，假如政府出台鼓励和支持的政策，会有不少投资者愿意投资。

 三、城镇化的钱要用在基础设施建设和就业岗位增加上

 由于长期的城乡二元化发展，我们人为压低城市规划中的人口规模，但在市场经济的作用下，农村人口流向城市又成为难以阻挡的时代潮流，由此带来了城镇基础设施严重不足的后果，现有城镇基础设施短缺成为城镇化面临的重大挑战。而且随着城市规模越扩大，经济发展水平越高的城市，基础设施滞后就越严重。

即使面对这样的局面，还有些城镇把重点放在形象建设上，兴建了一批豪华的楼堂馆所，钱浪费了不说，这么做的后果是不但没有为进城务工的农民解决任何问题，相反却提高了他们进城的门槛。

城镇基础设施是城镇生产、生活最基本的承载体，包括能源系统、供排水系统、交通运输系统、邮电通信系统、生态环境保护系统和防灾系统，还包括文化、教育、科学、卫生等部门，如此种种，与城市人民生活息息相关，是城镇赖以生存和发展的物质基础。因此，只有加大力度完善基础设施，才能吸纳更多的农村富余劳动力，变“村民”为“市民”。

至于就业岗位的增加，得依靠工业和第三产业的发展，尤其要注重第三产业的发展。通过对第三产业的资金投入，增加进城农民的就业机会，才能稳定、长期地留住他们。但是这两个问题中，根本的问题还是城镇基础设施建设的问题，因为完善的基础设施也是产业投资的先决条件。

责任编辑：晓晓