上海新型城镇化发展突破路径研究时间： 2015-07-27信息来源： 作者：wl_admin 责编：
内容摘要：上海城镇化经过多年发展，取得了显著成就，也积累了许多矛盾问题。在国家新型城镇化背景下需要探索新的发展路径。本文首先通过对国家新型城镇化规划的解读，梳理了新型城镇化的特点和要求，然后将上海和国际大城市进行比较。总结了上海城镇化发展的不足，分析上海城镇化发展面临的新形势，并剖析了对新型城镇化认识上的误区。在以上研究分析的基础上，提出上海新型城镇化发展的主要突破路径。
关键词：上海 新型城镇化 路径
改革开放三十多年来，上海的城镇化取得了显著成就，但也无须否认，上海城镇化过程中也积累了不少突出矛盾和问题。一方面，上海长期高速发展中所积累的环境、社会、资源等方面的问题集中凸显，且彼此交织，更加复杂;另一方面，上海赖以发展的人口、土地、资本等要素“红利效应”不断弱化，政府可动用的资源和手段也捉襟见肘，城市可持续发展缺乏有效支撑。外部发展环境的持续快速变化、内部矛盾的集中显现、发展后劲的逐渐衰弱，体制机制瓶颈更加凸显，给上海城市可持续发展带来了前所未有的挑战与压力，质量不高、粗放扩张的老路已经难以为继，传统发展模式已不可持续，必须走出一条新路。
党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神，以及《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的实施，为上海推进新型城镇化提供了全新的战略思路。上海必须站在新的历史起点上，反思过去粗放低效发展模式，解决日益突出的“城市病”等问题，遵循城镇化发展规律，走符合上海实际的新型城镇化道路，积极稳妥扎实推进城镇化健康发展。
一、准确把握国家新型城镇化规划的关键
《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划，也是中央颁布实施的第一个城镇化规划。该规划最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。上海需要结合实际认真贯彻执行。
(一)新型城镇化的基本要求
新型城镇化有别于传统城镇化，突出强调的是以人为本的城镇化，是四化同步发展的城镇化，是五位一体的城镇化，最终是实现高质量、可持续、广包容的城镇化。以人为核心，就是要把农业转移人口市民化作为首要任务，这既包括使一部分农民工落户，也包括为那些未落户的农民工提供均等化的基本公共服务;以城市群为主体形态，就是要在产业发展上形成合理分工，在空间布局上实现规模经济，在城镇格局上形成大中小城市和小城镇协调发展的局面;以综合承载力为支撑，就是要通过强化产业支撑、基础设施和公共服务保障，不断提升城市可持续发展水平;以体制机制创新为保障，就是要通过深化改革破除阻碍城乡一体化发展的制度障碍，充分释放城镇化对推动经济持续健康发展的潜力。
(二)科学把握城镇规划体系
规划水平的高低，不仅关系城市建设的质量和品位，也直接影响城市运行成本和效率。首先要科学规划建设城市群。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群，日本太平洋沿岸城市群，都是所在国经济社会发展的火车头。考察这些城市群或大都市连绵带，一般有四个基本特征：一是城镇化水平较高，城镇化率均在70%以上;二是大中小城市规模协调，相邻等级城市人口比例大多在1：5以内，最高不超过l：10;三是以交通为重点的基础设施网络完善，各城市之间交通便捷、信讯畅通;四是城市功能布局合理、分工明确，产业优势互补。推进新型城镇化，应当以构建城市群为目标，积极培育包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系，促进城市间基础设施互联互通和产业、功能互补。其次，要合理布局城市功能集聚区。任何大城市都有居住、商务、产业、教科文卫、基础设施和生态休闲娱乐等功能集聚区，在布局上应结合城市地形地貌和人文特色，按照“大联通、小分布”原则，实行“多中心、组团式”策略。再次，要规划完善综合交通网络。一是承载区域枢纽功能的大交通，包括铁路、机场、港口通道等，这是城镇群提升辐射带动能力的基础要件。二是承载城市群各城市之间连通功能的交通，如城际铁路、高速公路、快速干道等，是城镇群的动脉血管。三是承载市民日常出行功能的城市内部交通，要通过城市道路、地铁轨道及公交站场建设，确保城市平均车速达到30公里每小时，高峰时段不低于15公里每小时。四是承载各种交通方式衔接过渡的换乘枢纽。这些交通基础设施，影响城市的运行效率和区域地位，对助推城镇化极其重要。
(三)创新投融资体制提供资金保障
在我国城镇化建设过程中，一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加大了地方政府性债务等财政金融风险。新型城镇化规划提出，加快财税体制和投融资机制改革，建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。一是政府融资将由贷款为主转向发债为主。《规划》提出，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许符合条件的地方政府自行发行市政债券。二是培育地方主体税种。预计，未来房产税、资源税与环境保护税将成为地方主体税种。三是放宽准入，引入社会资本参与城镇化建设。为了破解地方融资困境，PPP模式或将成为私人资本参与城镇化建设的主要方式。
(四)实行集约节约用地制度
长期以来，地方政府主要通过“土地城镇化”来推进城镇化，导致建设用地粗放低效。《规划》提出，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，合理满足城镇化用地需求。土地制度改革的主要方向是“三个一块”：一是通过结构调控机制“调整一块”城市建设用地。一方面是探索建立“人地”挂钩机制，即实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，调整用地指标，增加吸纳人口多的城市的用地增量指标;另一方面，通过控制特大城市新增建设用地规模，适度增加卫星城、中小城市和县城建设用地供给，调整不同规模城市的用地指标。二是通过推动农村集体建设用地直接入市“增加一块”城市建设用地。缩小征地范围，建立农村产权流转交易市场，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市。三是通过提高土地使用效率“节约一块”城市建设用地。我国工业用地比例过高，城市建设用地也有很大节约空间。政府将用盘活存量模式，提高工业用地与城镇建设用地使用效率。
(五)统筹城乡发展一体化
在我国城镇化过程中，部分地区城市发展与农村发展“一头重、一头轻”，城乡矛盾突出。新型城镇化规划提出，要加大统筹城乡发展力度，促进城镇化和新农村建设协调推进。具体来讲，一是完善城乡发展一体化体制机制。政府将继续增加对农村教育、医疗、文化的财政投入，健全新型农村社会保障政策体系，逐步提高农民养老、医疗保险等保障标准。二是提高农业现代化水平。政府将会通过发展多种形式规模经营，提高农业生产的社会化服务水平，并完善农产品流通体系，增强保障粮食安全的水平。三是加强新农村基础设施建设。加强农村基础设施和服务网络建设，固定资产投资会适度向农村倾斜，公共财政对农村基础设施建设的覆盖力度会加大。
(六)体现生态文明理念
新型城镇化规划强调要把生态文明理念和原则融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。这就是说，不仅在城镇化的空间分布上要体现生态文明要求，符合国土开发的总体功能定位;而且在城镇化建设的各项工作中都要体现节能节地、生态环保的要求，走可持续发展之路，不断提高生态文明水平。中央城镇化工作会议进一步提出，“要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。”“要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念”，“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。
二、上海推进新型城镇化发展态势分析
(一)上海新型城镇化发展的国际比较
1、经济总量指标差距突出
虽然上海市是中国经济最发达的地区之一，并在多项指标已跻身世界城市行列，但在经济总量上与国际公认的现代化大都市相比仍有较大差距。在2011年世界城市GDP总量排行中，上海以2536亿美元位列第18位，但与排名前三的东京、纽约、洛杉矶相比，经济总量仅为其8%-13%;由于人口众多，人均水平更是有着量级上的差距。
2、产业结构层次明显较低
与国际大都市相比，上海发展的瓶颈不仅表现在经济总量上，还表现在服务业产值占GDP的比重偏小，服务业内部结构层次较低、市场化程度较低和服务管理水平较低等方面。上海市第三产业比重近几年一直在60%左右，而伦敦、东京均在70%以上，纽约和香港的第三产业比重更是超过80%。
此外，上海的服务业不仅在“量”方面差距明显，在“质”方面也远不及其他发达城市。多数“全球城市”的生产性服务业发展迅速，为凸显城市功能的标志性产业。以伦敦为例，生产性服务业的从业人员占全国同类就业人数的1/3。而在上海2011年生产性服务业的从业人员仅占全国5.9%。同时，服务业内部传统的批发零售业、仓储、交通运输等占比较高，过分依赖房地产业，而代表服务业发展潮流的现代物流业、信息服务业、会展业、科技服务、中介服务等发展缓慢。金融业方面，上海在银行业、外汇交易、证券业等指标上都同纽约、伦敦及香港等其他国际大城市存在较大差距。另外，除了数据所反映的“硬指标”，从近几年来上海证券交易所综合指数一路走低的事实不难看出，目前上海在金融市场的规范性与法制化等“软指标”方面与“全球城市”亦存在较大差距。
从跨国公司企业总部数量上看，国际企业总部仍然偏少。根据《财富》杂志统计，2013年世界500强企业总部在上海的一共有8家，分别是上汽集团、中国联通、宝钢集团、交通银行、绿地控股集团、中国华信能源、浦发银行和太平洋保险集团。一方面远低于北京、东京50多家，和纽约、伦敦等城市，甚至不及首尔。另一方面，总部企业都是中国企业，没有一家来自国外的总部。
3、支撑城市运行配套体系尚不健全
相比伦敦航运中心，上海航运建设在资源配置能力方面明显较弱;相比汉堡、鹿特丹、安特卫普等欧洲主要港口城市，上海港在海铁联运方式上处于基本失缺状态。从现状运行状态来看，上海港集疏运系统存在明显的瓶颈制约，铁路缺失、公路超载。外高桥、洋山港均没有铁路进入，导致上海港铁路疏港比例极低，疏港道路、主要运输通道等交通压力巨大。如外环隧道集装箱卡车流量最高断面达10-12万辆/日，部分时段已经严重拥堵。
国际航空与港口方面，2010年纽约地区国际客流已达到3300万人次，而上海虽有世博会等重大活动，国际客流仍只有2000万人次，人均航空乘次约1.5次，也远低于纽约地区的5.5次以及东京的2.6次。
轨道交通方面，上海的轨道交通在中心城区形成较密集的网络，但其还未完全覆盖郊区，也没有与周边城市进行对接;中心城区至郊区的通勤时间仍然较长，轨道交通站点密度远不及东京，轨道交通站点附近的开发还未形成规模，商业区与站点的结合、地面交通与站点的结合以及慢行系统与站点的结合都未达到满意的效果，TOD模式在具体操作中也未能被有效地推行。
4、生态环境质量有待改善
以大气质量为例，2011年底世界卫生组织公布的一份全球1099个城市地区的空气质量报告中，上海PM10年均浓度为81微克/立方米，排在995位。远高于纽约的21微克/立方米(489位)，伦敦的29微克/立方米(727位)，巴黎的38微克/立方米(824位)，在环境质量方面与国际化大都市尚存在较大差距。
5、文化包容性相对不足
上海国际化的文化多样性和包容性有待加强;缺乏具有全球引领性的文化创造力、国际级的文化影响力与辐射力。国际文化大都市的影响力和价值，很大程度上体现在具有示范和引领性的文化创造力，这是各类精神思想的发源地。从某种意义上说，文化影响力的大小、辐射力的范围，直接决定了城市的能级，这也是城市软实力的直观体现，并决定着城市的综合竞争力。这方面，上海与纽约、伦敦、巴黎、东京等城市还存在一定的距离。
总体而言，上海市在新型城镇化发展理念指引下，在建设世界级城市的道路上，与标杆城市尚有很大差距，主要体现在经济总量和人均水平、产业结构层次、基础设施建设、环境质量和文化包容性等诸多方面。
(二)上海新型城镇化发展总体趋势
上海在目前现实发展条件下，新型城镇化要以“经济全球化”为背景和动力，将“区域一体化”作为路径和方式，关注“人的城镇化”，采取“低碳化”的发展模式，转变观念、深化改革、突破传统、大力创新、加速转型，最终实现科学可持续的城镇化发展之路。
1、经济全球化：产业升级、对接全球
建设全球城市是上海市未来发展的核心愿景。可以预见，国际化是上海未来发展的必然趋势，与国际市场及发达城市的融合和对接必将大力推进新型城镇化进程。
一是着眼国际市场，通过航运中心和港口物流中心的打造集聚全球资源。纵观国际中心城市，航运和港口的发展与城市现代化职能的发挥和统筹全球资源的能力息息相关。上海在2013年9月建成了中国首个自由贸易试验区，从韩国仁川、阿联酋迪拜等国际城市的成功经验来看，成熟的自贸区乃至整个腹地经济的带动都离不开成熟的航空枢纽和国际化的城市服务。现今，上海经济中心、金融中心均已初具规模，但航运中心和港口物流中心发展仍相对缓慢，这两大体系的建设是上海未来提升城市能级的有力手段。目前浦东机场承担了上海航空客货运输的大部分份额(客运的56%、国际客流的95%、货运的87%)，但其配套集疏运交通条件与其国际门户机场地位不相称，机场离国家运输大通道较远、没有城际轨道服务、与市区交通衔接不便、与虹桥综合交通枢纽缺乏快速交通系统支撑，极大地影响了上海航空组合枢纽门户对长三角地区的辐射力。上海首先应通过完善、构建航运中心和航空中心来提升国际影响力。以设备先进、服务到位的机场、高铁站作为对外联系的主窗口，加强其国际化建设。另外，上海第三机场的建设已经迫在眉睫，宜及早确定选址，尽快建设，以缓解快速发展过程中浦东和虹桥两大机场的压力。
二是提升现代服务业能级，打造先进制造业高地。现代服务业的发展水平是衡量一个国家和地区现代化程度的重要标志，是当今经济发展和国际竞争的焦点，是推动世界经济发展的主要动力。上海城市服务业增加值比例占地区生产总值的比重，与纽约、伦敦、香港等国际大都市相比还有很大差距，要实现从“世界工厂”到“世界中枢”的嬗变，必须要加速发展现代服务业，尤其强调加快发展生产性服务业。当前，长三角现代生产性服务业在服务业中比重偏低;同时，邮电业、运输业与仓储业等传统生产性服务业占比偏高;教育、科研、信息、技术服务等知识技术密集型服务业不够充分，与发达国家以商业服务、信息软件、咨询服务等新兴行业占主导地位的现代生产性服务业结构存在明显差距。
三是以创新引领区域产业升级，形成示范全国的创新体系。知识经济和创意经济的崛起，巨大的创新附加值可以带来可观的经济产出，其投入产出效率可超越尖端高新工业，因而逐渐成为国际大都市中心区周边争相发展的经济重点。党的十八大指出，科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑。上海在建设科技创新中心的过程中需重点加强高等教育，吸引高端人才，整合各个地区重点高校、科研院所、上市公司、重点企业和科技中介服务机构的创新资源，建立以市场为导向的创新体系。鼓励建立企业研发机构、技术创新中心、孵化器等。逐步整合优化创新资源，以创新引领整个区域的产业结构升级。
2、区域一体化：协作共赢、核心引领
引领长三角一体化发展是上海推进新型城镇化谋求发展腹地保障的必然选择。上海的国际商务地位很大程度上来自于其引领长三角参与国际竞争乃至中国经济的整体崛起。上海在未来一定时期内仍将处于国家中心城市向亚太地区中心城市的跨越阶段，与长三角腹地的一体化将是谋求更高全球地位的基础。
一是带动与联合应成为协调区域城镇关系的两条主线。近年来，南京、苏州、杭州和宁波等城市的快速发展对上海龙头地位已形成了一定的挑战，至少使上海在长三角与其他城市联动中的发展空间减少，辐射力在减弱。同时，市场化程度的提高造就了城市之间在发展机会和利益方面更趋平等的关系。上海的发展不可能建立在抑制周边城市发展的基础之上;相反地，上海只有在不断为区域创造更多发展机会和共享区域利益过程中增强综合实力。应当看到其自身与周边城市发展所享有的“共同基础”，跳出6340平方公里的狭小范围，在长三角10万平方公里的辽阔地域上寻求自身的发展空间。与此同时，在城市经济发展、基础设施建设、自然资源利用和保护以及土地资源集约化使用等方面，上海要追求发展效率的最大化，必须同周边城市保持合作、互补的关系。
二是上海要积极推进“长三角”一体化进程，首先要更主动地推进100公里半径“小三角”一体化进程。所谓的小三角，即上海、嘉兴和苏州三市构成的城市密集地区。要推动“小三角”廉价与便捷交通一体化网络形成，推动上海轻轨交通网与“小三角”地区的对接，把“小三角”地区最广大消费群带进上海。要坚决取消对周边地区来沪车流的不合理管制，率先推动“小三角”绿色交通网的建立，让“小三角”各界来沪生活和创业投资无距离感和异地感。上海市要以博大的胸怀，与苏州和嘉兴在发展的道路上寻求合作，寻求共赢。
3、人的城镇化：以人为本、城乡统筹
强调“人”的诉求、关注“人”的利益和发展是新型城镇化的核心价值取向，市民幸福是上海发展的根本追求。城乡教育、医疗卫生、文化体育等社会事业的发展是促进人的发展、提高幸福指数的重要支撑，应加快发展各项社会事业，健全社会保障体系，将城镇化的成果真正惠及民众。
一是推进城乡发展一体化，落实基本公共服务均等化。“宜居”、“特色”越来越成为城市综合实力的重要标杆，越是繁华、现代的大都市，其周边乡村自然舒适、生态优美的环境就越有价值。欧美发达国家大多坚定地保护城市边缘的乡村，形成了很多美丽且富有特色的田园和村镇，其原因就在于此。上海在创建全球城市进程中，郊区乡村和城市同样举足轻重。首先，应限制中心城区无序蔓延，维护市域生态格局，为城市居民提供贴近自然的生活体验，成为节假日休闲度假的理想目的地。其次，应完善乡村各类生活、生产设施，使村民和市民一样，可以享有同样便捷、完善的教育、卫生、社会福利和商业零售等服务。同时，还要传承文化、挖掘特色，建设宜居、宜业、人文丰厚、环境优美的“美丽乡村”，发展乡村旅游，提高村民收入。最终，促成城乡和谐共生和可持续发展。
二是积极探索新的社会管理体制，破解“新二元结构”。过去30多年，农民工经济与我国城镇社会经济发展的关系十分密切，这种人口流动、离土进城，但并不真正完成社会身份转变、也不具有城镇社会群体认同感的“不完全城镇化”发展模式，在以上海为代表的长三角地区尤为突出。这种“新二元结构”造成农民工输入地的社会公共服务压力剧增，而外来务工人员自身的发展也存在着极大的局限性。因此，上海推进新型城镇化应以落实公共资源供给均等化为主要内容，以逐步完善外来务工人员社会保障制度建设为重点，探索在就业、子女就学、租住保障性住房、医疗、社会保障等方面，让外来务工人员与上海居民享受公平的待遇。同时，另一方面也要看到，上海农村户口在现行制度下“红利”日益凸显。事实上目前很多农民不愿意放弃农村户口进而彻底融入城镇社区。因此可以说，过去存在的二元社会经济体制导致农民进城难、转身份难的问题，在当今已经演变为“部分农村居民自身没有转换身份的意愿”。由此可见，城镇化研究和政策制定亟需改变思维定式，真正做到与时俱进。
(三)走出对新型城镇化的认识误区
从统计数据来看，上海的城镇化率远高于全国城镇化率均值，达到了世界发达国家城镇化水平，这是一个了不起的历史性成就。但就其城镇化的内涵和质量与世界发达国家相比还有很大差距，按照国际化大都市的标准，上海郊区城镇化的质量和水平还不高。需要对上海城镇发展体系进行再认识，走出对新型城镇化的认识误区，主要解决以下几个方面问题：
1、“一城独大”的理念偏差，致使市域城镇发展体系结构性不平衡不协调问题较为突出
一是对城镇化的本质认识不清。城市发展规划延存了“摊大饼”理念，将城市发展片面地理解为不断扩大中心城的物理空间，引导各种经济科技社会资源不断往中心城区堆砌，“城市病”愈发严重。对郊区实行瓜分式的“一区一新城”规划，并将10多年前沿用至今针对郊区城镇低密度规划政策“一刀切”覆盖至新城，与节约集约土地资源要求背道而驰。新城扩张征用的土地主要发挥融资功能和用于房地产开发，忽视产业特别是服务业集聚功能、生态宜居功能和农业转移人口吸纳消化功能，且漠视针对新城的规划和用地政策缺陷，造成新城长期处于“空城”或人口集聚乏力状态，土地资源长期处于低效使用状态。
二是中心城极化效应明显，扩散效应滞缓。由于结构性体制问题，中心城极化效应对资金、人才等资源和高端产业项目具有强烈的吸纳性，既繁荣又繁华，发展极致。2012年上海常住人口2380万，户籍常住人口1347万人，由于中心城区的城市功能叠加集聚，中心城区强大磁力吸引常住人口每平方公里达24439人，虹口、静安二个区人口密度每平方公里超过3万人。中心城扩散人口呈“挤压式”扩散，只将人口扩散到边缘部和近郊区，远郊区人口又不断向近郊区集中。中心城人口集聚度超过纽约、伦敦城市人口密度3倍多，过分拥挤带来“城市病”和城市运行安全隐患。而郊区城镇化地区占全市面积70%，却只承载了全市人口的29%。与中心城区相比，郊区城镇基础设施便捷程度、区域公共服务软环境，以及商业机会、就业机会等与市区相比都存在很大的差距，对人口的吸引力很弱。相反，近年为控制全市人口过快增长，又对郊区县人为设定了人口增长指标，与郊区新城的发展目标相悖。上海人口集聚增长率高的中心城边缘部和近郊区构成的环型地带，已成为上海市域城镇协调发展的“梗阻”地带。
2、新城与镇的能级失衡，镇村社会管理服务和基础设施薄弱等问题依然突出
审视上海城市总体规划实施过程与效果，市域城镇体系中新城与镇存在结构缺陷、能级失衡问题。前一时期，过于强调发展新城导向，用政府的手将镇级土地规划资源、基础设施和公共服务项目资源、财政投资资源悉数向新城集聚，造成镇的土地规划资源减少、基础设施和公共服务设施投入明显不足，镇区服务辐射能力太弱。而已批准的新城规划面积动辄80—100平方公里，甚至超过200平方公里，而且所有新城的建设都已按规划全面铺开，宽马路、大广场，高楼林立，气派非凡。但新城接下去面临的问题可能是持续地广人稀，政府可能为新城持续砸钱、持续负债。一个成熟、健全的城市发展体系，在不同层次应具备不同规模城市相对合理的分布。如日本东京都2187平方公里(包括23区、多摩地区及海岛地区)，其中，东京区部23区(相当于上海市中心)为622平方公里，郊区有1566平方公里，分布有四到五个实际人口在50—80万的城市。而上海至今仍推行中心城不断向外蔓延扩张，上海郊区面积几乎是东京郊区的3—4倍，但散落着一些缺乏城市功能、实际人15规模长期在30—40万之间徘徊的新城。
3、市域大交通体系框架基本形成，但未分清城际间交通线和市内交通网的功能区分
经过“十一五”及“十二五”两个五年计划的建设，上海郊区城镇之间等级公路网基本建成，轨道交通服务逐步向郊区城镇延伸，镇村交通基本实现通车全覆盖。但从整个城市交通体系建设角度来看，市域范围内交通规划体系太单一，层次性和便捷性与国际大都市建设的要求相去甚远。传统的城市空间规划历来将上海视作“一个”城市，将中心城与郊区新城的关系视作“主仆”关系，混淆了城际间交通线和市内交通网的功能区分。未从实际出发，主观上将中心城区向郊区延伸的远距离轨道交通线作为“市内”上下班通勤交通处理，导致沿线站点密集，速度偏低，交通时耗过长，根本起不到通勤作用。实事上，从城市化发展趋势看，上海中心城区与郊区新城之间已不可能也不存在“主仆”关系，而是“兄弟”关系，在空间关系上是“共生”而非“寄生”的城市群关系。当前，市域城镇交通发展中存在如下突出问题：
未将新城作为独立的城市考虑规划建设综合交通体系，导致过多依赖于中心城的交通。一是上海对外铁路规划未与新城布局规划相衔接。上海铁路枢纽规划未考虑在途经的新城设置铁路站，个别即便设置了铁路站的也远离主城区或镇区，这种对外铁路交通枢纽站点设置上的缺失有碍新城作为长三角节点城市的形成。二是郊区公共交通设施相对缺乏。新城地面公交呈现明显的郊区农村化特征，缺乏新城自身轨道交通模式，已有轨道交通与新城内其他交通方式缺乏有效融合。三是新城对外交通方式单一、道路资源稀缺。新城与中心城缺乏多层次的路网，新城与新城之间、新城与镇之间缺乏快速联系通道。四是新城内部路网缺乏独立性，未真正建立起快速路、主干路、次干路、支路体系。
交通网络和衔接设施不完善，影响交通系统间融合，与“高效的一体化交通”建设存在差距。一是对外交通的集疏运方式连通性与时效性较差，公路占港口集疏运比例过大，特别是内河中转量规模较小;浦东机场的集疏运时效性较差，且缺乏辐射长三角的通道，两机场间缺乏快速通道衔接。二是中心城区交通各种交通方式之间换乘的距离和环境缺乏人性化，存在轨道交通换乘公交距离长，配套设施建设不同步，非机动车与公交系统换乘不便等问题。三是市郊铁路与轨道交通的整合不够，造成铁路资源浪费，市郊轨道运行站点多、速度慢等问题。
公交和非机动化交通网络结点不吻合，导致现有交通方式结构与“集约、绿色”要求相去甚远。一是公交专用道不连续，直接影响公交出行分担率，小汽车比重依然过大，道路交通压力加剧。二是轨道成为公共交通客运量增长的主要载体，但单一的轨道交通体系无法全面兼顾和满足不同区域、不同层次的公共交通服务需求。三是城市步行道和自行车通道设施(通道和停车设施)极不完善、极不人性化，电动自行车机动化趋势明显情况下，步行环境和通行权得不到保障。
4、上海城镇化进程中出现的“农村病”：农村空心化、农村污水未得到有效治理、农民工“半城市化”等问题
一是村庄“空心化”带来土地资源严重浪费。随着上海城市化率先快速推进，包括土地、资金、人口等各种要素迅速被城市所吸收、集聚、重新组合。在这一过程中，产生了一个具有鲜明阶段性特征的社会经济现象：郊区农村土地有的被抛荒，有的转租给外来农民耕种。市郊农村上海户籍人口持续减少，造成了农村“人走房空”的现象，并由人口“空心化”逐渐转变为涉及人口、土地、产业和基础设施的农村地域“空心化”，产生了较多的“空心村”，也成为推进新农村建设和统筹城乡发展面临的难题。农村“空心化”在国外也具有普遍性，但我国农村“空心化”要远比其他国家更复杂、更严重。村庄“空心化”带来的土地浪费十分惊人，但受限于当前宅基地流转及房屋产权法律法规的制约，加上这些空闲宅地单位面积普遍较小且处于分散状态，这些空置宅地集约利用面临三大难题：一户多宅确权难、宅地分散利用难、缺乏资金回收难。由于市郊农村村庄都没有正式规范的规划，新的居民聚居点及道路、供水、供电等基础设施建设均“无规可循”，因而成为横亘在空闲宅基地整理利用面前一道难以逾越的难题。
二是农村污水未得到有效治理，水环境质量仍然较差。至2013年底，上海中心城区污水处理率为93.2%，但郊区城镇建成区污水处理率为76.1%，且大部分污水厂排放标准仅为二级，郊区尚有6000多个企事业单位、生活小区的生活污水未收集处理，每天约30万立方米污水直排河道。郊区农村只有25%的农户生活污水通过小型工程措施进行处理。农业面源污染也问题很突出。其污染源主要由畜禽养殖产生粪污过量还田引起水环境污染，还有上海种植业过量使用化肥农药引起农村水体富营养化，导致全市2.6万条镇村级河道黑臭现象常现。耕地单位面积的化肥施用量为全国平均水平的1.2倍，农药施用量为全国平均水平的2.3倍，带来了很大的水环境治理压力。
三是逐步解决来沪务工人员“半城市化”，探索农业转移人口成本分摊机制。新型城镇化规划要求各地根据当地综合承受能力，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件吸纳农业转移人口，并让进城就业的农民在城市定居，并享有城市居民享有的一切公共服务待遇。不该让他们职业上是工人、身份上却是农民，也不该是地域上属于城镇、职业上还是农民，更不应该是大规模、长期化、一代接一代地流动就业。上海现有外来常住人口超过1000万人，其中超过700万人属务工人员，这些务工人员(及其家庭)只是“半城市化”，他们离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会。“半城市化”的根源在于我国现行的户籍制度以及与户籍相捆绑的一系列社会福利和公共服务安排。对上海等特大城市而言，在农民工市民化问题上有两难：其一是市民化的成本是否能够负担，其二是要考虑城市管理能否跟上，大城市市民化放开后，如何创新社会管理也是一个难题。
三、上海新型城镇化发展主要突破路径
坚持“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的基本原则，以农业转移人口和外来务工人员为重点对象推进人口城镇化，以大都市区和市域城镇群为主体形态，优化生产、生活、生态、文化和设施的空间布局，注重生态宜居、承载力和可持续发展能力强的城市发展模式，提升城镇管理和现代治理水平，创新城镇化发展体制机制，有序推进具有上海特色的新型城镇化发展道路。主要任务有以下几点：
(一)稳步推进外来务工人员和农业转移人口的市民化
市域城镇群以大城市级新城、中等城市级大镇和小城镇为载体，加快推进外来务工人员市民化;郊区以新城和大镇为载体稳步推进农业转移人口实现本地城镇化。营造多元化的住房保障体系、提供均等化的基本服务和创造平等发展的环境等，逐步消除外来务工人员与上海居民在身份、社会保障等方面的不平等待遇。优先将在上海稳定就业、有较高收入并长期生活的“沉淀型”农民工转为上海居民。同时，适当考虑为该类外来务工人员举家迁移落户创造条件。
(二)促进长三角地区转型升级和协同治理，共同推进世界级城镇群建设
以提升长三角城镇群整体竞争力为导向，依托上海国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心建设和自贸区建设，将长三角城市群打造成为具有国际影响力的金融、贸易、物流和科技创新中心，形成与国际规则相适应的投资、贸易体系，成为统筹国际、国内两个市场，配置国际、国内两种资源的中心地区。制定和实施以深化城市间分工协作和功能互补为内容的全域规划，大力提升南京、苏州、无锡、杭州、宁波、合肥等中心城市综合服务功能，增强城市群内中小城市和小城镇的人口经济集聚能力，加快长三角地区城市群基础设施网络和信息网络建设、产业布局、城乡规划、基本公共服务、环境保护五个“一体化”规划的实施，以大都市圈和科技创新区、以轨道交通为重点的公共交通为三大载体，形成“一核(上海核心城市对长三角城市群的引领带动作用)-一网(交通基础设施和信息基础设施互联互通网)一多圈(南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈)”的长三角城镇群空间组织模式，建立健全推进都市圈一体化发展的行政管理和区域协调机制，科学规划城镇群内大中小城市和小城镇的功能定位与产业布局，形成“结构有序、功能互补、整体协同、共建共享”的发展格局。
(三)加快西部城镇群和杭州湾北岸地区社会经济振兴，实现全市域平衡协调发展
西部城镇群集聚了松江、青浦、嘉定三个大城市级新城，杭州湾北岸地区集聚了金山、奉贤、临港三大新城。这两个城镇群是沪苏浙联动发展的重要枢纽，拥有良好的产业基础、较高的城市化水平，以及有较大的发展纵深。但该地区还存在城市功能培育不足、产业能级提升不快，以及城市基础配套不到位等一系列发展瓶颈问题。“十三五”期间，要以城市群为主体形态，以推进西部城镇群和杭州湾北岸地区城镇群转型发展、实现崛起为目标，把做大做强六大新城为重点任务，实现两大城镇群集约发展、绿色发展、融合发展。通过全市域统筹规划，进一步提高松江、青浦、嘉定等西部三个大城市级新城的区域中心城市集聚能力，形成引领上海西部加快发展的增长极核。同时，要加快明确杭州湾北岸城镇群的发展战略定位，发挥临港产业基地和金山石化基地的产业优势，形成上海南部重要的增长极，逐步打造成世界知名湾区。要以六个新城区、产业园区和基础设施为三大载体，促进形成协调一体的市域平衡发展格局。
(四)推进生态文明，提升城镇综合承载力与可持续发展能力
优良的生态环境、完备的基础设施和便利的公共服务是提高城镇化质量的重要内容，也是体现城市人口及经济社会活动的承载能力的关键要素。“十三五”期间，要通过应用先进科学技术和“智慧”手段，提升城镇建设管理水平，培育市域城镇群和推进大都市区化发展，落实紧凑型城市建设理念，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间天蓝水清、历史文化传承保护、公共设施保障有序，走符合上海国际大都市实际的文明宜居、承载力和可持续发展能力强的新型城市化道路。
(五)向改革要动力，建立现代治理体系是推进新型城镇化的根本之策
城镇化是一项涉及面广、影响深的系统工程，政府在不缺位不越位的同时发挥引导作用，让市场在配置资源中起决定性作用，激发全社会参与推进城镇化的动力和活力。关键是要率先建立现代城镇治理体系，形成适应新型城镇化发展要求的体制机制。完善对城市和镇村规划实施“多规合一”的现代治理制度，完善行政辖区与区域协作融合机制，优化城乡空间规划体系和分类指导。构建现代城镇治理体系，健全市域城镇全覆盖的现代城市管理体制，提高大都市管理水平，加强市政服务设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城镇管理目标、方法、模式现代化。稳步推进以土地制度改革为核心的农村集体经济组织产权制度等一系列管理体制改革，提升乡村治理水平。加强配套政策的综合设计，有序开展上海国家新型城镇化综合试点和强镇放权试点，充分发挥市场配置资源的决定性作用，争创全国新型城镇化引领示范优势。