新型城镇化背景下的城市病治理时间： 2015-07-31信息来源：杨传开 李陈 作者：wl_admin 责编：
[摘要]城市是人口和财富的集聚地，是人类文明的集中体现。快速城镇化进程中出现的城市病正在影响着城市的可持续发展，预防和治理城市病已刻不容缓。本文在回顾文献的基础上对城市病重新解读，指出城市病是城市发展的固有特征，具有明显的阶段性。对于城市病的治理，应以新型城镇化道路为引领，科学进行城市规划，同时从时间、空间、社会3个维度进行全方位多视角的突破。
[关键词]城市病;城市问题;新型城镇化;预防;治理
21世纪被称为城市的世纪，全世界将在本世纪内实现城市化，[1]而中国作为全球人口最多的国家，其城镇化过程也已经成为影响人类21世纪发展进程的重大事件。改革开放30多年来，中国的城镇化水平从1978年的17.92%提升到2011年的51.27%，城镇化水平首次超过50%，成为中国城市发展史上的标志性事件，开启了全新的城市发展进程。
当人们沉浸于城镇化的巨大发展成就时，快速城镇化进程中的各种城市问题也不断凸显。“蜗居”、“蚁族”、“房奴”、“农民工”、“雾霾”等各类热词频频进入公众视野，高地价高房价、交通拥堵、环境污染等各类城市病也在不断削减城市居民的幸福感，威胁着城市的可持续发展。在新型城镇化的宏观发展背景下，治理城市病刻不容缓。为此，必须正确认识城市病，然后对症下药、合理医治，使城镇化进程与城市发展相协调。[2]
一、新型城镇化的宏观背景
改革开放以来，中国城镇化发展取得了显著成就，但前期城镇化质量不高，我国城镇化迫切需要加快转型。特别是2008年以来的金融危机导致全球经济疲软，经济增长速度逐步放缓，我国正处于从高速增长阶段过渡至中速增长阶段的新时期。[3]与此同时，我国城镇化速度也将会相应放缓。为此，作为扩大内需最大潜力的城镇化必须通过提升质量来创造更大的需求，从而加快城镇化从速度型向质量型转变。[4]
新型城镇化是基于城市病的严重性而提出的。我国城镇化水平在超过50%之后，正处于转型发展的关键时期，许多国家在城镇化发展到这个阶段时，也曾不同程度地出现城市问题，甚至落入“中等收入陷阱”。[5]当前我国的城市病正在进入集中爆发期，对城市居民的生活构成了严重威胁。如住房方面，到2010年底，中国仍有2000多万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭的住房不成套、设施简陋，其中1000多万户居住在棚户区，[6]同时大城市的房价不断上涨;在交通方面，私人汽车保有量逐年增加，交通拥堵日益严重，导致了巨大的经济损失和环境污染。据估算，北京市2008年因交通拥堵导致的时间延误损失和油耗增加损失约占北京市当年GDP的0.5%～2.5%，并导致HC、CO等大气污染物排放的大量增加。[7]因此，国家“十二五”规划明确提出“预防和治理城市病”;2012年12月中央经济工作会议把推进城镇化作为六大任务之一，进一步提出走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
总体来看，从速度型向质量型转变的宏观发展背景以及城市病的严重性，让新型城镇化应运而生，并逐步上升为国家战略重点。同时，以促进人的全面发展为目的，[8]以生态文明为导向，建设美丽中国，走可持续发展的新型城镇化道路，也将促进城市病的预防和治理，从而提升城镇化发展质量。
二、解读城市病
1.城市病的形成
城市病是城市发展的固有特征，是城镇化发展的必然。城市作为一个有机体，在其成长过程中出现诸多问题是难免的。无论什么时代、什么制度，有城市就不可避免地会有城市病，只不过在不同城市、不同时期，其犯病程度及具体表现有所区别而已，没有哪个城市能脱离城市病的困扰。[9]
事实上，城市自形成以来，就与城市病的发生紧密联系在一起，只不过表现出与今天不同的特征。在城市形成之初，生产力水平低下，对自然力无法控制，洪灾、瘟疫、蝗灾等都给原始状态中的城镇中心造成广泛的损害或者使大量人口死亡;[10]医疗技术的落后，城市人口的集中，往往使城市成为重灾区，14世纪40、50年代，席卷整个欧罗巴的“黑死病”，导致2500万欧洲人死亡，占当时欧洲总人口的1/3，受灾最为惨重的城市佛罗伦萨80%的人因“黑死病”而死亡：[11]工业革命时期，城市迅速膨胀，人口呈爆炸式增长，出现了伦敦、曼彻斯特、利物浦等大城市，同时环境遭到毁灭式破坏、失业严重、犯罪率上升，“城市病”一词也正是在这时发端于英国，当时的经济学家哈孟德把城市发展中面临的一系列负面问题称为“迈达斯灾祸”;[12]直到今天，尽管发达国家的城镇化已经达到较高水平，但城市贫困、城市犯罪、城市污染等城市病依然困扰着众多城市，周期性爆发的经济危机造成的失业问题以及种族之间融合问题导致的骚乱，依然对城市乃至国家的发展构成严重威胁。
具有五千多年文明历史的中国，其城市发展史也始终与城市病联系在一起。历史上因战争或自然原因导致的无数次大饥荒、瘟疫等都对我国城市的发展产生了重要影响。当前我国城镇化正进入发展的关键时期，城市问题将更加突出，既要面临城市病的挑战，同时还要解决历史遗留的城市问题，例如“半城镇化”、农民工等。总体来看，我国城市病的形成具有一定的必然性，但在城市“内分泌失调”基础上的人为“添加剂过量”无疑进一步加剧了其严重性。[13]显著的区域差异和城乡差异，导致大量流动人口迁往东部沿海城市特别是大城市，在为城市发展做出贡献的同时，也给城市的公共服务供给与城市管理提出了挑战;举世罕见的大规模快速城镇化，用30多年的时间走完了西方发达国家上百年的城镇化道路，跨越式发展形成了明显的“时间压缩”效应，[14]而在这一过程中却严重忽视了城镇化质量;城市管理的落后以及诸如干部选拔与政绩考核、财税体制、土地制度、规划体制、中央地方关系等也成为我国城市病特有的体制性成因。[15]
2.城市病的概念辨析
目前，很少有针对城市病概念的具体探讨，尚未形成统一的表述，更多的是报纸、网络等宣传媒介对城市病症状或对某个城市案例的简单描述，将城市病笼统的概括为各种城市病症的集合，同时将城市病与城市问题等同。事实上，城市病与城市问题存在着一定差异，城市病是城市问题的组成部分。广义的城市问题强调的是城市，它包括所有与城市有关的话题和议题;而狭义的城市问题所强调的是问题，是指那些存在于城市中的、需要去解决和改变的各种不利情况。[16]多数研究将城市病与狭义的城市问题相等同，邓伟志等(2003)认为这不够准确，但其定义也并未有效区分狭义城市问题与城市病的异同，翻译界认为城市病的“病”只是国人的一种形象说法，事实上就是指城市问题。[17]基于上述讨论，可以认为城市病是与狭义的城市问题相对应的，都是指城市发展过程中出现的负面问题，是更为尖锐突出的城市问题。
一些学者过于强调城市病的发生是由于人口向大城市的集中，这种看法存在片面性。过于强调人口的膨胀因素容易误导人们想当然的认为城市病的发生与城市规模存在必然联系，从而抑制大城市的发展。事实上，人口的集聚并不是城市病形成的唯一原因，城市病与城市规模并没有必然联系，[18，19]大城市存在的问题在中小城市也普遍存在。尽管两者没有必然联系，但大城市人口的过度集聚确实给城市病的形成制造了便利。就我国发展的实际情况来看，一些大城市的城市病也明显要比中小城市更为突出，所以城市病的治理应以大城市为重点，但中小城市同样不能忽略，而当前的研究对中小城市存在的城市病却鲜有提及。国家“十二五”规划纲要明确提出“预防和治理城市病”，其对象应当不仅包括特大城市、大城市，而且也应当包括中小城市。基于此，城市病的定义也应当囊括不同规模层次的城市，同时也不应当过分强调人口集聚的消极影响。
简单概括，可以将城市病理解为在城市发展过程中，逐渐出现的影响人类生活与城市可持续发展的突出性城市问题。目前，人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难、半城镇化等是我国最为突出的城市病，[20]此外城市居民幸福感缺失、城市贫困、非正规就业等问题在我国城市中也广泛存在。
3.城市病的阶段性特征
城市病作为城市发展的固有特征，是客观存在的，不仅随时代的发展而变化，[21]而且与城镇化的发展水平密切相关。因此，可依据不同城镇化水平时期的病症表现以及发病程度对城市病进行阶段性划分。周加来(2004)对其进行了初步探讨，认为城市病的发作具有倒U型的升降规律，将其划分为隐性、显性、发作、康复4个阶段。[22]该划分对城市病的发病规律是一个创新性探讨，对于我国城市病的治理具有一定的指导意义。但其隐性阶段与康复阶段的划分还不够合理，城市病是城市发展的固有特征，即便是城镇化率低于10%时，城市病就已经存在;在城镇化率达到70%以上时城市病是否会逐渐康复也值得商榷。因此，在其基础上进一步探讨完善，笔者认为城市病的发作依然可划分为4个阶段，但将呈现非对称的倒U型升降规律(如图1所示)。4个阶段如下：
第一，初始形成期(城镇化率在30%以下)：可进一步划分为两个阶段，第一阶段，城市形成初期，城市多为疾病、饥荒、自然灾害等困扰;第二阶段，城市发展初期，城镇化水平较低，经济发展落后，科学、医疗技术不发达，城市规模偏小，多表现为落后贫穷，症状相对较少。
第二，逐步发作期(城镇化率30%～50%)：进入城镇化快速发展时期，城市加速发展，城镇人口快速增加，城市数量与规模迅速扩张，快速的城镇化导致城市资源供给与需求之间的不平衡，形成诸如交通拥挤、住房紧缺、基础设施不足以及因过于追求经济效益而导致的环境污染，同时因人口迅速增加而形成的城中村、半城镇化问题突出，进一步滋生出城市贫困、城市犯罪、非正规就业等问题。
第三，集中爆发期(城镇化率50%～70%)：该阶段城市人口超过农村人口，城市仍加速发展，前期的惯性作用在该阶段持续加剧，形成集中爆发期，若前期没能采取有效的应对措施，则前期的问题会进一步被强化，同时逐步对人的发展产生影响，导致幸福感缺失以及人文精神危机。
第四，稳定恢复期(城镇化率70%以上)：该阶段城镇化速度放缓，城市人口增长速度下降，通过前期对城市病的治理以及城市整体普遍的发展，城市病发病程度减弱，症状表现减少，但依然会存在不同于前期的病症，表现为高发展水平下的城市病;该阶段如果受到不确定性事件的影响，也可能会形成新的城市病。
其中，有3个方面值得注意：一是由于前期的病症会对后一阶段产生惯性作用，使前期的病症在该阶段继续延续，所以在逐步发作期，政府如果能够及时干预治理，城市可跳过城市病的集中爆发期而逐步进入稳定恢复期，即形成曲线S2的状态;如果没有采取有效措施，该阶段将成为城市病的集中爆发期，即曲线S1;二是进入稳定恢复期之后，如果城市受到不确定性事件的影响(经济危机、社会动乱等)，而政府又未能及时采取有效措施予以应对，城市可能会遭遇新一轮城市病的影响，但症状将与前期存在差异;三是由于城市病始终伴随城市，随着时间轴的延长，倒U型曲线将被无限拉伸，最终表现出非对称的特征。
三、城市病治理框架构建
1.走新型城镇化道路，建设可持续发展城市
治理城市病，首先应当树立正确的理念，高瞻远瞩，顶层设计，从根源预防城市病的形成与爆发。城镇化是社会经济发展的必然趋势，我国传统的城镇化道路没有全面认识城镇化内涵，盲目贪大求快，忽视发展质量，出现了诸多城市问题，此种形势下，新型城镇化战略应运而生就成为历史的必然。推进新型城镇化应当继续加强基础理论研究，推动理论与实践相结合，坚持以人为本、科学发展、公平发展、协调发展的基本原则，促进我国城镇化可持续发展。通过推进新型城镇化，逐步破解城镇化过程中存在的问题，突出新型城镇化在城市病治理中的指导引领作用，从根源防治城市病，全面提升城镇化质量。
未来推进新型城镇化应以促进人的全面发展为根本目的，[23]改革户籍制度促进农民工市民化，解决半城镇化问题，提升城市居民幸福感;以城乡统筹为路径，“三化”协调，促进城乡基本公共服务均等化;以产业经济发展为动力，融合绿色经济理念，在第三次工业革命的推动下加快产业转型升级，促进居民就业;以科技创新为支撑，发挥智慧城市在医疗、交通、食品安全、城市管理等方面的重要作用;[24]以生态文明理念为约束，发展低碳经济、循环经济，以低碳城市建设为载体，推广新能源和清洁技术，规划发展低碳产业、低碳交通、绿色建筑，倡导低碳出行、绿色消费，[25]引领居民生活方式转变，逐步走向生态文明。
2.科学规划城市，积极预防城市病
对城市可能产生的城市病首先应以预防为主，科学的城市规划是有效预防城市病的根本之策。为此，应以科学发展观为指导，遵循城镇化和城市发展规律，总结和借鉴以往城镇化及城市发展的经验教训，从区域和城市角度，高瞻远瞩地制定城市发展规划。[26]
在全球化、气候变化以及社会经济转型发展的大背景下，城市规划编制必须认清我国人口众多、人均资源不足、城镇化过程将不断受到资源环境约束的基本国情，从实际情况出发，坚持可持续发展，更正以往规划中存在的问题，合理定位，保证规划的科学性、前瞻性和系统性。当前，在全国200多个地级市中，有183个提出建设国际化大都市的设想明显不够合理。[27]
此外，当前城市规划中还存在着“为付费者代言”、“换一届领导改一轮规划”等问题，[28]城市规划的权威性受到了极大的挑战。为此，应当改革规划管理体制，强化规划权威性，借鉴国外城市治理经验，让公众参与到规划监督评议中，增强决策的透明度和公众参与度。
3.多视角全方位治理城市病
(1)关注时间因素，以时间换空间
美国社会学家梅尔宾于1978年提出“时间边疆”一词，指出了时间因素对城市的重要意义，希望通过时间因素来解决城市问题。时间与空间相辅相成，相互转化，时间上的交错利用可以对空间产生重要影响。[29]目前一些城市推广的错时上下班、错时停车制度对于缓解交通压力起到了一定积极作用，但工作衔接上的混乱和不便仍有不少争议存在;探亲流、旅游流、民工流等假期集中出行，给交通、景区等都造成巨大压力，错时休假以及带薪休假无疑对这些问题的解决具有一定的积极作用，但因种种原因，近7成劳动者不能享受带薪休假，[30]这表明相关的配套措施还不够完善。尽管时间的利用不能从根本上解决问题，但无疑对城市病的治理提供了一个新的思路。
(2)加强空间疏导，建构多中心格局
城市病的病症最终会投影到地理空间中，如何通过重构城市空间来治理城市病成为近年来地理学界与规划学界关注的焦点。任何一个城市都不可能孤立地存在，因此，城市病的形成除城市自身因素外也与周围城市的发展程度密切相关。所以，城市病的空间治理可从城市内部的新城建设和城市外部的城市群建设两个维度，建构多中心发展的空间格局。
随着城市规模不断扩大，集聚不经济逐渐超越规模经济占据主导地位，使城市内部多中心布局成为可能，相关的理论也已经证实了大城市发展多中心结构的可能性。[31]但当前我国的新城建设还不够理想，“职住分离”的“钟摆式”运动以及人气不足形成了“空城”、“鬼城”等，新城建设在理论和实践上都还有待深入研究与完善。
从城市经济学的角度看，城市群作为多中心结构，一方面有利于防止把城市功能过分集中于一个超大城市而带来城市病;另一方面在地域空间的相对集中布局，可以有效降低成本，避免城市分散化而带来的土地浪费。[32]此外，城市群通常集聚了一国最重要的城市，因而具有国家政治、经济、文化中心的多功能，城市群崛起的过程也是我国经济崛起的过程。[33]所以，通过城市群建设，既能减轻中心城市压力，又能发挥城市群的龙头带动作用。
(3)重视社会治理，强调多方参与
城市病的治理始终与贯穿于空间和时间中的人类密切相关，提出的任何治理措施及相关制度都必将通过社会得以实施，因此，社会治理是城市病治理的关键所在。20世纪90年代兴起的治理理论风靡全球，从统治到治理，西方国家的治道变革为城市治理奠定了理论基础。城市病治理是城市治理的有机组成部分，为此可借鉴西方治理理论，结合中国特色来构建城市病社会治理的理论框架。
美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇在承接英国社会学家波兰尼的“社会秩序理论”基础上提出了多中心治理概念，建立了多中心的制度安排。[34]多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的-服务，减少了“搭便车”行为，避免了“公地悲剧”和“集体行动困境”，扩展了治理的公共性。[35]多中心意味着多决策中心，以政府为单中心的治理模式被打破，建立起一种新的政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。[36]
当前，我国城市发展中存在的一些问题单靠政府并不能有效或者高效解决，可以借鉴奥氏的多中心理论，发挥诸如规划师、小区居民、协会组织等多中心参与者的作用，构建一种新的治理模式。多中心治理理论强调了公民参与的重要性，然而我国的社会组织与政府关系“尴尬”、面临“信任危机”以及市场化“偏向”严重等一系列问题，[37]发育良莠不齐。
四、结语
城市作为人类最伟大的发明，承载了人类最美好的希望，然而城市病作为城市发展的固有特征，对城市发展造成了严重影响，其治理成败将直接关系到城市的可持续发展，为此必须积极关注城市病的预防和治理。城市病治理是一个系统性工程，必须构建科学合理的整体治理框架(如图2所示)。以新型城镇化战略为引领，注重规划研究，通过进行预防将城市病扼杀在“萌芽”状态;同时，从时间、空问、社会3个维度进行全方位突破，加强城市病特别是大城市病的治理，从而构建可持续发展城市。
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