我国新型城镇化存在的问题与演进动力研究综述时间： 2015-07-31信息来源：胡杰 李庆云 韦颜秋 作者：wl_admin 责编：
【摘要】新型城镇化已成为新时期我国经济、社会发展的重要战略选择。针对近年来城镇化含义的争论、新型城镇化进程中面临的问题与推动我国城镇化的动力机制等研究进行了总结与梳理，对新的历史时期新型城镇化之路究竟如何走进行了探索。
【关键词】新型城镇化：问题：演进动力
0 引言
自1998年中共十五届三中全会第一次提出“小城镇，大战略”，到中共“十六大”决议提出繁荣农村经济，加快城镇化进程，直到2013年中央经济工作会议，始终将推进城镇化进程作为我国重要发展战略。我国的城镇化率由1978年的17.9%提高到了2012年的52.67%，城市人口年平均增长约一个百分点。不少学者认为，城镇化已成为中国经济增长的主要动力，城镇化进程与经济发展水平之间存在长期稳定的均衡关系，未来中国经济发展有赖于加速城镇化。但传统城镇化模式积累的问题和矛盾日益突出，城镇化转型刻不容缓[1-5]，新型城镇化依然面临着诸多亟待解决的问题，其推进路径也受各种内生因素与外在力量的影响。
1 城镇化的多视角含义
迄今为止，国内学者对城镇化没有一个统一的定义。对城镇化、城市化、小城镇化、农村城镇化等词的含义，国内学术界一直比较含混，而国外则基本统一用“urbanization”来描述城镇化。
经济地理学研究认为城镇化是各种非农产业发展的经济要素向城市集聚的过程，也是居民聚集和经济布局的空间区位再分布，第二产业、第三产业在具备经济地理条件的地域空间聚集，并且在此基础上形成消费地域。同时，其他经济、生活用地也相应建立，多种经济用地和生活空间用地集聚。胡鞍钢认为城镇化是由于工业化、现代化而引起的人口向城市集中的过程，是经济发展各种要素空间集聚与重新分布的过程[1]。巴曙松认为城镇化是土地、资金和人口的自由流动，这三要素的流动决定了地理空间的分布，城镇化进程是基于密度的提高、距离的缩短和开放度的增加[6]。
人口学认为城镇化的实质是人口非农化过程，是农业富余劳动力逐步向二、三产业转移，其演进过程伴随着三次产业结构调整，是第一产业人口不断减少，第二产业、第三产业人口逐渐增加的过程[7]。目前普遍被接受的一个城镇化率指标就是用一个地区常住城镇人口占该地区总人口比例来反映城镇化水平高低，人口地域结构和产业结构的变动是城镇化水平的最为重要的指标之一[8]。
社会学研究强调城镇化是指农村居民在城镇能够享受到城市人的物质和文化生活方式的过程，是引导农村地区群众从旧的生活方式中摆脱出来，让更多的农村居民享受城市文明的过程。国外社会学研究者根据产业革命以来世界性工业化、城市化发展的经验教训来分析城镇的演进。L.Wirth认为从社会学的角度而言，城镇是各种不同个体在一个相对大范围、高密度内的居住场所。城镇化是生活方式的变化，是农村生活方式向城市生活方式的发展，是人与人之间社会关系的密度、深度和广度的变化[9]。
小城镇理论的代表学者费孝通先生在1982—1984年间对吴江进行了多次调研，在此基础上形成了一系列城镇化文献。他把小城镇定义为“新型的正从乡村性社区变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区，它基本上已经脱离了乡村社区的性质，但还没有完成城市化的过程”。费孝通先生还认为小城镇的出现可以使城市和广大农村之间布下相互交流的众多“节点”，把城乡有机衔接起来。费孝通先生从理论和实践结合的角度全面系统地阐述了小城镇是发展农村经济和农村工业、转移农村剩余劳动力、解决人口出路的一个大问题[10]。
其他学者也从城市规划、生态学、环境学、城市群理论等不同的角度分析了城镇化的含义。如：城市规划基本术语标准中认为城镇化与城市化、都市化概念相同，城镇化是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为农村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程，又称城市化、都市化。简新华、黄锟认为就城镇化内涵而言，城市化与城镇化实质无区别，二者基本一致[11]。
2 现阶段我国城镇化存在的主要问题
2.1 城镇化、工业化、农业现代化发展不同步，城乡差距进一步拉大
一是我国城镇化进程滞后于工业化。在过去的20年间，中国城镇人口年均增长率大概为3.5%，低于其他同样经历了经济快速发展的发展中国家，这些国家的城镇人口年均增长率大概为5%～6%[12]。2012年我国城镇化率如果按照户籍人口城镇化率计算仅为35.29%，与常住人口城镇化率的差距为17.28%，更远低于发达国家70%～80%的城镇化率。这种差距本身即意味着非户籍人口主要为迁移人口，并没有实现真正意义上的城镇化。温铁军分析1949年后中国城镇化的演进，认为中国的城市化滞后于工业化是由于国家工业化过程中形成的结构偏差及其派生的“资本排斥劳动和城乡分割对立的二元结构”等原因[13,14]。
二是长期以来我国就业结构演进滞后于产业结构演进，农业现代化一定程度上滞后于城镇化。从表1可知，我国农业产值比重从1978年的15.1%，下降到2011年的10%;就业占比则从50%下降到34.8%。2011年，我国农业增加值占GDP的比重为10%，农业从业人员占全部从业人员的比重为34.8%，就业结构与产业结构偏差值为24.8个百分点。同时表1也反映出就业结构转换滞后于产业结构转换，就业结构的转变落后于生产结构的转变，表现为第一产业就业占比仍高达35%。将大量人口留在农村，农业规模经营难以发展，农业现代化进程难以加快，也在一定程度上迟滞了城镇化进程[15]。从图1则可看出从1978年以来农业现代化滞后于城镇化，消费模式和居住方式的转变基本处于停滞状态，表现为城乡消费和城乡居住方式的差距仍然巨大。
2.2 土地城镇化速度显著快于人口城镇化速度，“半城市化”特征明显
土地城镇化快于人口城镇化，进入城镇的大量人口并没有成为真正的城市人口。1980年，中国城市建成区的总规模大约是5000km2。到2010年，城市建成区总规模已经扩大到46000km2，城市建成区总规模扩大了8.2倍。但城镇人口按照现有的统计口径，1980年是1.9亿人，2010年是6.7亿人，城市人口大约增加了2.5倍。过去10年，城市建成区面积增长速度超过60%，但是城市人口的增长速度刚刚过40%。农村土地不能良性互动，所以中国城镇化反而出现了土地的粗放使用，城市每平方公里居住的人数过去10年不仅没有在快速城市化过程中上升，反而下降[16]。
从土地城镇化与人口城镇化速度之间的差异、常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的差异等可以看到，我国目前的城镇化是一种典型的“不完全城镇化”和“半城市化”，即呈现的是农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，进城务工的农民工、郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量农民，虽然居住在城镇地区并被统计为城镇居民，但他们只是名义上的“居民”，在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，中小城市及其辐射区域的城市化率远低于全国平均水平，仅为33.9%[17-21]。杨永华认为改变“半城市化”模式，调整农民工与所在地居民的利益关系，关键措施是改革户籍制度，允许农民工的户籍迁入所就业的城镇，使候鸟式的民工变为市民，这也契合当前新型城镇化“以人为核心”的含义[20]。
2.3 各地区间的城镇化发展水平不均衡，中国城镇体系结构布局不平衡
目前全国范围内初步形成了以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城市体系，但整体城镇体系布局呈现发展不均衡[22]。这种不均衡体现在：一是城镇化过度依赖超级城市、特大城市而不是大都市圈，人口过度集中于特大城市。从城市数量与人口规模分布看，特大城市数量占8.85%，对应的城镇人口所占比重为30.82%;大城市数量占12.52%，对应的城镇人口所占比重为13.85%;中等城市数量占35.42%，对应的城镇人口所占比重为31.12%;小城市数量占43.21%，对应的城镇人口数量所占比重为24.19%[23]。至2011年底，全国共有657个设市城市，建制镇增加至19683个，有30个城市常住人口超过800万人，其中13个城市人口超过1000万人[24]。二是小城市和中心镇规模扩大，但留不住人。由于多数小城市和中心镇缺乏规模较大的支柱产业，基础设施落后，公共服务缺乏，这些地方缺乏吸引力，也就留不住人。目前，1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。三是城镇化的地区间发展不平衡。中国城市社会转型具有明显的地区差异特征，由图2中2011年全国各省市城镇化率与人口数的分析来看，目前大多数城镇化率超过50%的省份主要集中在东部和东北地区，而中西部省份城镇化率明显偏低，其中，甘肃、云南、贵州、西藏等省份城镇化率不到40%[25]。2008年，东、中、西部地区城市个数比例为1:0.9:0.4，城市人口的比例为1:0.51:0.27，土地面积的比例为1:1.57:6.48，东部是中国城市分布最密集的地区，城镇化水平普遍较高，尤其是环渤海地带、长江三角洲和珠江三角洲地区更为突出，西部是中国城市分布最稀疏的地区，城镇化发展速度相对缓慢，城镇数量较少，规模较小，城镇化水平较低[26]。
3 城镇化的动力机制
城镇的演进，既是经济、社会发展的客观规律使然，也受经济社会政策和发展条件的多重制约。动力机制是研究城镇化问题的核心，近年来不少学者对城镇化动力机制进行了研究，代表性的观点主要有：多元城镇化动力替代以往一元或二元城镇化动力、制度与要素推进、内生动力与外力作用共同作用、“自上而下”的推动机制等[27-29]。
我国城镇化演进动力因子呈多元化特征[30]。仇保兴认为农村劳动力转移到城市源于四个因素：一是工业和农业的生产效率差距;二是城市和农村的生活条件、商业、文化服务设施、教育条件等差距;三是城市巨大的消费市场、出口的跳板功能以及多样化的投资机会等;四是一些乡镇企业由于产品更新换代需要吸纳技术人员和市场销售人才。他认为加快我国大部分地区的城镇化进程，关键是要培育一种合适的产业组织[31]。辜胜阻认为城镇化的发展有四个动力要素：基于信息化的城镇功能、基于社会分工的产业基础、基于人口流动的素质和基于二元结构的城镇管理体制[32]。李同升、赵新正、曹广忠研究认为，伴随经济的高速增长，城市化动力呈多元化特征，我国东部地区、西部地区、中部地区在城镇化的过程中动力均有所差异。由于经济发展水平的差异，东部地区呈现各产业全面开花、服务转向特征;中部地区呈现以工业化为主导特征;西部地区则呈现与农业发展关联性较高特征[33-36]。王新娜利用1983—2008年中国城市化的相关数据进行实证分析得出：工业化、产业结构演进、经济全球化与对外开放等因素是当前中国城市化的基本推动力，而城乡差异对中国城市化的影响则呈现双向特征[37]。崔功豪认为我国城镇化存在一种自下而上的机制，即以农村非农产业发展为主体，以农村人口与劳动力转化与空间集聚为表征，以农村小城镇发育壮大为中心的农村地域转化为城市地域的过程。乡镇企业的发展、劳动力的转化和小城镇建设构成自下而上城镇化的实质内容，影响这三者的发生、发展和变化有着多种多样的因素和条件[38]。
“推一拉”理论作为解释农村人口向城镇自然和强制迁徙的一个重要理论，用来分析人口城乡迁移特别是农民工向城市流动的动因和方向。其起源可以追溯到配第的“收入差”学说，经过雷文斯坦(E.Ravenstien)、李斯特·赫勃拉(R·Herberle)、米切尔到李(E.S.Lee)，形成了比较完善的“推一拉”理论。刘易斯的“剩余劳动力”模型和托达罗((M.P.Todaro)模型的建立均基于此理论基础。该理论认为人口迁移行为发生的原因是迁出地与迁入地的推力作用和拉力作用。“推力”即存在着迫使居民迁出的社会、经济和自然压力;“拉力”即存在着吸引其他地区居民迁入的社会、经济和自然引力。居民迁出地和迁入地实际上都既有拉力又有推力，同时也受中间障碍因素影响。中间障碍因素主要包括距离远近、物质障碍、语言文化的差异，以及移民本人对于以上这些因素的价值判断，人口流动是这些因素综合作用的结果。辜胜阻认为我国城镇化体现了“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制[4]。联合国《2007世界人口状况报告》、世界银行与国际货币基金组织联合发布的《2013年全球监测报告》均认为在全球大部分国家中，主要是在环境及人口因素下，“推”动了城镇化。
有的学者则按影响程度和来源把制约我国城镇化演进的因素分为内生动力和外在动力。内因是指区域本身所固有的、对城镇化的发展性质、方向和特征以及城镇的功能、规模等起决定性作用的各种自然和人文要素。相对内因而言，其他因素则为外在动力。陈明星、陆大道通过多元回归模型分析表明中国城镇化主要是内生过程，应强化市场经济体制改革，统筹城乡发展[30]。陈扬乐认为城镇化的内生动力主要有区域资源条件、地理位置、生产力水平、社区政府、社区的企业和社区的个人主体等。企业的最优区位选择和企业组织形式的演化是城市密集区形成和发展的微观动力，产业集群的集聚效应推动城市密集区的形成和发展，产业的扩散效应推动城市郊区的形成和发展，城市郊区化带动了周边区域的发展，是城市区域化的重要动力[39]。曹广忠、刘涛从实证的角度，通过分析1982—2008年我国各省(区)城镇化数据，从经济系统的视角构建了中国城镇化驱动机制的理论模型，建立了省(区)城镇化核心驱动力计量模型，得出了经济发展和工业化是区域城镇化的核心动力，而经济改革和对外开放等国家政策则是中国近30年来区域发展和城镇化的地区间不平衡性的主要来源之一的结论。城镇化的外生动力方面，则主要包括宏观管理和调控政策的变化、行政中心的变更、行政区划和管理因素的变动、重大工程项目的建设、城乡交通网络的完善等外在因素[35,36,40]。
4 结语
从近10年城镇化的相关研究来看，城镇化的含义在理论界依然没有一个统一的体系，研究的视角也是多维的。对新型城镇化的含义，则有一基本共识，即以城乡统筹、城乡一体、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，实现大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进，其核心是人的城镇化。在城镇化进程中，演进动力影响因素呈多元化特征，产业差异、生活差距、强制与诱致性制度、生产与生活要素等均构成了城镇变迁的重要因素，这些因素有内生动力，也有外在力量，有市场机制因素，也有政府推动等。从我国城镇化的实践来看，传统城镇化所带来的产业发展不同步、城乡差距拉大、过分依赖土地城镇化、区域城镇化水平严重不均衡等问题，以及造成这些问题的深层次原因，如二元户籍制度、土地财政、基建水平差异、基本公共服务的不均等都是新时期城镇化必须面对且需要去系统解决的问题。唯有这些问题得到了更好的解决，才能真正实现以人为核心的新型城镇化目标。
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