关于我国城镇化发展问题的思考时间： 2015-07-31信息来源：任致远 作者：wl_admin 责编：
【摘要】城镇化是一个客观规律，目前我国存在土地城镇化、房地产业城镇化、旧城大拆大建城镇化、单一产业的城镇化、城乡一体城镇化等问题。城镇化需要因地制宜，科学决策。一定要把创造就业机会、突出生态文明建设、振兴城市文化摆上重要位置.用好、维护好城市规划，因地制宜、因城制宜进行科学决策和科学规划，以人的城镇化为中心，走出我国自己的城镇化发展道路。
【关键词】城镇化;客观规律;科学决策;科学规划
自2001年我国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要提出“要不失时机地实施城镇化战略”以来，我国城市发展建设的步伐显著加快，城市发展成就斐然，城市面貌日新月异，开拓了我国经济社会发展的广阔和美好前景。今天，为建设美丽中国，我们正总结经验，与时俱进，努力谋划新型城镇化发展之路。期待之情由然而生，不禁也想参加对于我国城镇化发展问题的讨论，谈谈自己对于我国城镇化发展问题的几点思考。
1 城镇化是一个客观规律
所谓城镇化，就是人类生活和生产方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为农业人口转化为城市人口以及城市不断发展完善的升级程度。从世界城市发展的进程来看，它是人类社会发展进步的必然趋势，是一个城市发展的客观规律，不论人为干预的因素有多大，最终它是不以主观意志为转移的。回顾新中国成立60多年来城市发展建设的历程，无可辩驳地证明了这个客观规律。对于这个客观规律的认识，我们必须牢记在心，这应当是我们坚持走城镇化发展道路的根本性观念。
新中国成立后很长的一段时期内，我们对城镇化发展规律的认识是非常模糊的甚至是错误的。对于城市在经济社会发展中的中心地位与主导作用视而不见，实行压缩设市建制和“不搞集中的城市”政策，决心走一条非城市化的工业化发展道路。于是大上工业建设项目，把城市建设尤其是城市基础设施建设统统视为非生产性投资给予大量压缩甚至取消，把城市中的自然和历史文化遗产包括风景园林绿地视为“封、资、修”的产物给予横扫破坏，把城市规划作为批判对象直到机构撤销、干部下放、资料散失、停止工作，造成城市规划、建设、管理的无政府主义和盲目发展建设，甚至在城市居住区内见缝插针建起了“五小”工业和街道工业等，其结果是工厂凌乱，城市破旧，配套设施缺乏，道路失修，生态环境受到严重污染，精神文化生活苍白。由于不重视和压抑城镇化的发展，不仅大、中、小城市发展不起来，又因缺少城市的聚集效应、市场效应、辐射功能和造血机能，使工业企业扩大再生产后继乏力，影响到国民经济和社会发展缓慢前行，甚至跌到了崩溃的边缘。这是一个我们不应忘记的深刻教训。
中共十一届三中全会扭转了我国经济社会发展的被动局面，改革开放给我国经济社会的发展注入了前所未有的生命活力，沿海开放城市率先发展起来，《城市规划法》规定了“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”的城市发展基本方针，国务院明确强调“城市政府的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好”，中共十二届三中全会要求“充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的、不同规模的、开放式网络型的经济区”，使“认识城市的中心地位，发挥城市的主导作用”成为全社会的共识。再加上我国由计划经济体制转向市场经济体制，以及城市土地使用制度的改革，促进了开发区和房地产开发事业的发展。这一系列的方针政策和改革措施，为我国城市的发展建设创造了非常好的有利条件，使我国的城市发展建设焕然一新，欣欣向荣。经过20多年的发展实践，证明了城市发展对于推动国民经济和社会发展具有举足轻重的重要意义和作用，极大地提高了我们对城镇化发展规律的认识，也看到推进城镇化的条件已经成熟，于是及时地提出了“要不失时机地实施城镇化战略”。
21世纪以来，我国城镇化发展解除羁束，如虎添翼，从东到西，从南到北，城市发展迅速展开，如火如荼，呈现了史无前例的蓬勃发展态势，高楼大厦像雨后春笋拔地而起，城市路网、高速公路、城市地铁、高速铁路不断拓展，历史文化和风景名胜区保护及园林绿化建设成绩显著，城市生态环境也得到一定程度的改善，北京奥运会和上海世博会的成功举办蜚声海内外，使城市在国民经济和社会发展中的中心地位与主导作用凸显出来，有力地推动了经济社会的长足发展，大幅提升了综合国力，如今我国经济总量已从世界第六位跃升到第二位，取得了历史性的巨大成就，充分证明了解放思想，顺应城镇化发展客观规律的重要性和实践意义，于是中共“十八大”报告提出了“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的战略决策。据此，城镇化作为一个客观规律在我国正反两个方面的实践中得到验证，并确立起来。
2 如何走好城镇化发展道路
我记得，我国学者在20世纪80年代之初就开始研究城镇化发展问题，中国城市科学研究会成立初期曾举办城市化问题研讨会，之后关于城市化问题的论述层出不穷，并总结了国外几种城市化的发展模式，如以西欧、日本为代表的政府调控下的市场主导型，以美国为代表的自由放任式，以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的过度发展型等模式，提供我国参考借鉴。其实，城镇化是一个客观规律，但并没有一个固定的模式来套用，城镇化之路需要根据自己的国情来摸索和总结，走我们自己的城镇化发展道路。实际上，改革开放和实施城镇化战略以来，我们就是在摸着石头过河，探寻我国自己的城镇化路子，到今天获得了十分可喜的成绩。实践看来，要走好城镇化发展道路，人为地抑制城镇化发展规律不可取，而人为地过度拉动城镇化进程也是不妥的，它会使我国城镇化的质量存在不少问题，影响城镇化的健康顺利和可持续发展。
一是土地城镇化问题。我国不少地方，一提到城镇化发展，就误以为是大上建设项目，盲目圈地、争地、扩地进行开发，以地生财。根据媒体的报导，2013年国家发改委的一个课题组曾对12个省区的调查显示，平均每个地级市要建约1.5个新城新区，144个地级城市要建200多个新城新区。这些数字加上各地的“国际化大都市”和被曝光的“空城”、“鬼城”问题，说明土地城镇化现象是存在的。比较典型的例子是鄂尔多斯的康巴什新城。由于鄂尔多斯曾创造因煤炭资源迅速崛起、GDP高速发展的经济神话，10年前开始圈地建设康巴什新城。总面积352km2，耗资50多亿元，历时5年，被称为构筑百万人口中心城区发展战略的重要一步和城市发展史上的里程碑，4km2中心城区规划设计为“草原上升起不落的太阳”。然而到2011年底，煤炭量价大跌，煤都陷入债务危机，招商引资项目变得十分困难，建设起来的大量新住房缺乏住户，康巴什新区建成之后面临空城(新城空心化)难题。这个例子明显说明，占用大量土地造城，显示出土地超前城镇化了，即城市建设用地规模过度扩张，但人口规模上不来，不是真正意义上的城镇化的体现。城镇化应是经济社会发展到一定阶段顺其自然的产物，以主观意志拉动造城，欲速则不达。
二是房地产业城镇化问题。随着土地使用制度的改革和房地产事业的迅猛发展，我国许多城市出现以房地产业为主导的扩地造城“风暴”，大量的商品住宅在市区内建起来了，却由于房价奇高，居民买不起而空置，因房地产开发而被拆迁的原住民无奈搬到城市边缘地带居住，致使有钱人买房进驻市区，而低收入人群被挤出市区，形成贫富差距。根据媒体报导，如今海南省1.3万所房地产公司中95%陷入倒闭，数千家开发商卷款逃离，而房地产在海口税收、固定资产投资中占较高的比例，仅靠房地产业的支撑，海口有可能遭遇第二次泡沫经济。以北京为例，目前征地、拆迁之后多年迟迟没有破土动工的“撂荒”之地有5800多万m2，面积相当于80个故宫。已经由房地产开发建设起来的新城，例如回龙观、天通苑等新的城区，人口非常集中而产业不配套，房地产业造成的畸形发展致使功能失衡，使新城区变成了“卧城”，大量居民到中心城区就业造成严重的车辆拥堵。即使是建办公楼也有盲目现象，昆明建设的呈贡新区，2011年就有媒体报导，该区13座“美仑美奂的地方政府大楼”门可罗雀，由于学校、医疗、餐饮等配套设施不完善，妨碍了政府部门的顺利搬入。可以说，以房地产业的过快过度开发来拉动城镇化，会产生许多经济、社会、交通、环境等后遗症问题。
三是旧城大拆大建城镇化问题。在过去相当长的一段时期内，由于经济实力有限，旧城改建举步维艰，使得我国许多城市留有旧城区、旧街道和大量城中村。这些地方集中了大量历史文化遗产，包括历史街区、历史建筑、文物古迹、名宅大院、私家园林、老字号店铺、街市牌楼、纪念遗址、文化场馆等，是展示该城市传统文化的所在。尽管1982年以来我国加强了对历史文化名城的保护，直到2008年颁布了《历史文化名城名镇名村保护条例》，但是，由于“政绩工程”的需要和房地产业发展的可能，旧城改建逐渐成为开发商高经济回报率的开发对象，尤其在城镇化发展的形势下，不少城市的旧城区、旧街道和城中村出现大拆大建、重新建设的大潮，无视旧城中复杂的历史文化含量，而采取推土机式的简单方式成片改造，致使许多值得维护、保留、珍惜的历史文化遗产横遭噩运，媒体上曾披露了不少这方面的实例，造成难以挽回的损失。不必讳言，大同、聊城等一些城市在旧城区进行大拆大建活动，引起社会上的关注和质疑。2013年9月6日，昆明一次公开会议上就提出大拆大建的开发方式，是对昆明历史文化的一种毁灭性打击。旧城区是城市传统历史文化摇篮，体现着城市文化特色，如果城镇化的发展中不重视、不注意城市的历史文化问题，是一个十分错误的倾向甚至是罪孽。
四是单一产业的城镇化问题。我国不少城市是靠单一产业发展起来的，如千年的瓷都景德镇、新中国成立后最早开发的石油城市玉门、金矿和铁矿石曾经非常丰富的城市黄石、曾被称之为媒炭王国的县城神木、改革开放以来依靠劳动密集型产业迅速发展起来的城市温州等。2013年的一个资料统计全国262个资源型城市，而2011年我国公布的一份“资源枯竭型城市”名单，共有69个之多。这些资源型和靠单一传统产业支撑发展起来的城市，经过长期的过度开发利用，发展到今天面临着资源枯竭衰落和单一产业衰退的尴尬局面，缺乏城市可持续发展的动力和后劲，再加上由于矿产资源无限开发给城市自然生态环境带来的污染、破坏和潜在的危害(如大气污染、水污染、土壤污染、采空塌陷区等)，增加了综合发展、转型发展、创新发展的难度。我们必须面对这样一个客观事实，在推进我国城镇化发展的情况下，一定要给予足够的关注和采取有效的政策措施，努力地去扭转这些城市经济、社会、文化和生态衰落的命运。这是摆在我国城镇化发展方面亟待研究解决的难题。
五是城乡一体城镇化问题。实现城镇化发展战略，需要以农村和农业发展进步为支撑，因为它是以农村剩余劳动力转化为城市非农业人口和城市人口占总人口的比率为标志的，因此，城乡一体化发展和共同进步非常重要。据近来媒体上“城镇化进程中的村庄变迁”调查报告，有85%的进城务工人员仍没有转化为城镇户口，而已转为城镇户口的15%的务工人员中存在着一定的强制现象，缺乏给予进城农民的平等赋权。农民工放弃土地保障进了城，却在城市里难以施展其发展的能力，还面临着住房、子女教育、就医、文化娱乐等诸多困难，可能成为城市的贫民，影响城市社会的和谐发展。说明我国城镇化还存在着只求土地、户口城镇化而忽视人的城镇化问题，亟需对进城农民与原城市居民平等赋权，真正推进农业转移人口进城的市民化，帮助进城农民真正融入城镇，防范“伪城镇化”和“被城镇化”以及“畸形城镇化”十分重要和迫切。此外，还应看到，大量农村人口到城市务工，不少农村出现中老年人和进城务工人员的子女在农村守望的情景，影响到农村和农业生产的不断发展，甚至出现耕地“撂荒”现象。说到底，如果农村和农业生产不能与城市经济社会同步发展和进步，就会釜底抽薪，从根本上失去城镇化又快又好发展的基础，只有城乡一体化发展进步，才能实现我国城镇化健康顺利地稳步发展。
以上罗列了几个我国城镇化发展进程中存在的问题，此外，还有我在《解析城市与城市科学》一书中提到的城镇化不是仅仅“大城市化”(即表现为大城市特别是特大城市膨胀发展，而中小城市和小城镇没有相应发展)和城镇化不是追求“城市高层化”(即不能谋求城市中高层、超高层建筑林立，过度增加人口密度)等问题。这些都是我国城镇化发展中短短20多年来(包括90年代)碰到的问题。我国是一个拥有13亿人口的农业大国和发展中国家，而城镇化发展是一个长期的历史任务，不可能一蹴而就，况且我们是在摸索城镇化发展经验的历史使命下奋斗和前进，一定是成就与困难同在、前进与挑战同行、经验与问题同有，走我国自己的城镇化发展道路并不容易，不可能一帆风顺。只要我们充分地认识到存在的问题和困难，我们就会在今后的工作中清醒把握，针对问题找出如何走好城镇化发展道路的办法，趋利避害，创造良好条件，使我国自己的城镇化发展道路越走越顺，并在世界上创造我们的成功经验。
3 城镇化需要因地制宜、科学决策
我国已经把城镇化与工业化、信息化、农业现代化作为同步发展的战略决策，决心走出我们自己的新型城镇化道路，这是一项既光荣又长期而艰巨的任务，不能掉以轻心。鉴于我国人多地广、城镇众多，不同城镇有各自经济、社会、文化、自然环境的不同优势、特点和问题，存在着一定的差异性，我们不能采用一刀切的指标和办法来推进，而应当以高瞻远瞩、实事求是、结合实际、因地制宜的原则进行科学决策、因势利导、稳步推进。比如大城市尤其是特大城市的城镇化不应当再单纯追求城市化率，而应加强城市空间结构和功能的调整，着力进行“集约、智能、绿色、低碳”和高效率的经济社会发展建设，有效提高城镇化质量水平，当好城镇化的排头兵表率;中小城市和广大镇的城镇化，要遵循工业化与城镇化、城市与农村、现代与传统相结合、相协调的城镇化发展规律又好又快发展，增强城镇化的辐射力和吸引力以及吸纳能力;历史文化名城名镇的城镇化则应保护、利用、弘扬和发展城市文化特色，突出自己的自然和历史文化优势与精神文化软实力及其活力;对于资源型单一产业的城镇要针对具体城市的可能、结合周围城镇群发展的有利条件以及给予有利政策，进行综合发展、转型发展、创新发展，使新的产业与人口相适应，激活城镇发展的生命力。在因地因城制宜、科学决策、分类推进的同时，我们必须坚持城镇化发展中几个共同要素的同步发展，不能顾此失彼，目光短浅。
其一，创造就业机会。农村剩余劳动力为什么要放弃土地保障而向城镇转移?就是因为在城镇里有良好的就业机会和工作岗位，能够实现“城市让生活更美好”的愿望。就业，是人们维持生计、充实生活、改变命运、谋求发展的首要条件，因为有业可就，才有经济来源和立足之地，才有可能追求和过上美好的生活，这是一个非常简单而明白的道理。城镇里有脑力劳动和体力劳动的各行各业、各式各样的工作岗位，这就创造了比在农村从事农副业劳动内容更多的工作空间和机会，所以才能把农村剩余劳动力大量吸引、接纳到城镇来。如果城镇化的发展，只是城市土地的扩张和高楼大厦的隆起以及原城市住民的安居乐业，却不能给大量进城人员提供广泛的就业机会和工作岗位，不能让进城人员真正融入城镇生活，尽管城镇化的空间面貌看上去很美，说到底不是实现了真正的城镇化。从这个意义上讲，城镇化的本质是人的城镇化，是为人们的就业和提高生活质量创造有利条件和广阔空间，而不是形式主义的城镇规模大膨胀。不必讳言，随着我国城镇化的发展，城市面貌发生巨变，吸引大量失地农民进入城市，不少人却为就业焦虑，为找工作奔波，也没有创业的机会和门路，甚至有的人无奈地在城市边缘地区种菜、放羊、喂猪，或在城镇里打零工、摆地摊、贴小广告以及游荡、滋事等，即便有了工作，又要为住房、子女教育、就医、洗澡等犯难，说明了我们在为进城人员创造就业机会和提供基本生活条件方面还有许许多多工作要做，这是摆在新型城镇化面前的首要任务。
其二，生态文明建设。良好的自然和社会生态环境是人们生存、生活和发展的必要条件，是城镇化能够得到可持续发展的必要要素。经过改革开放以来我国城镇化发展的实践总结，中共“十八大”报告提出“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”和“把生态文明建设放在突出地位”的要求，充分强调了生态文明建设的极其重要性和现实意义。因为我们看到，在过去的城镇化发展过程中，一些地方由于经济利益的驱动和政绩工程，包括监管不力，或在城镇里上马了污染工业，或对已有的污染工业缺乏严格监控，或某些工业企业虽有环保设施却在偷偷排放工业三废，造成了对城镇生态环境的严重污染，媒体上经常有这方面的披露，不能不引起我们的高度关注。尤其是城市供水、排水、水污染和节水等存在不少隐患，我国600多个城市中有400多个城市缺水，其中110个城市严重缺水，北京缺水更为严重。根据媒体报道，以北京10年来年均21.2亿m3水资源总量计，2011年北京人均水资源量仅有107m3，不足全国平均水资源的1/20，更让人忧虑的是面对水危机的不敏感。必须清醒地认识到，即使南水北调的10亿m3水资源进京，也难以彻底解决北京不断扩大缺水增量的问题。2008年以来，我国有60%以上的城市发生过内涝事件，北京2006年、2008年、2009年、2011年夏季发生城市水灾，2012年7月21日的暴雨之灾更为严重，说明城市排涝能力脆弱，生态环境建设亟待加强。还有一个生态问题是近年来我国城市雾霾天气多发，2013年国庆放长假期间北京发生严重雾霾气象，12月份全国104个城市发生雾霾污染，影响城市经济社会的发展和人们的生活质量，我们不能小视。一个严峻的事实摆在我们面前，生态环境是制抑城镇化可持续发展的重要因素，其实质是城市经济社会发展必须与生态环境发展相协调，如果不顾及水资源、自然资源(尤其是资源型城市)的可能和生态环境保护，不考虑城市生态环境的承载能力，盲目扩张来发展城市，其后果是令人担忧的，因此，突出城市生态文明建设刻不容缓，至关重要，这是需要我们共同关注和认真对待、加强建设的历史使命。
其三，振兴城市文化。人们不仅追求城市的物质财富、物质文明，同时追求城市的精神财富、精神文明，二者不可偏废。这就是说，在城镇化发展过程中，必须处理好经济社会发展与城市文化发展的关系，不能只重视经济利益而忽视精神文化的需求。长期以来，尤其是“文化大革命”的影响，致使重经济、轻文化成为一个习惯性思维，即使改革开放以来的城镇化发展仍存在对城市文化不够高度重视的问题，例如为追逐房地产开发的高额经济回报，往往圈占历史文化保护用地和风景园林绿化用地，甚至占领滨江(河)、滨湖、滨海公园绿化带建设商品住宅，把城市公共文化活动空间变为少数人享用的居住空间;为获取经济利益和额外收入，一些体育馆、展览馆、科技馆、文化馆等出租为商品买卖市场，甚至在公园里、广场上大量搭建商业棚，把城市公共文化活动设施变成了商业活动场所;尤其是大量拔地而起的高楼大厦，缺乏地方性、民族性、传统性、功能性等建筑创作的因地制宜特征，往往呈现出清一色的形式和风格，致使城市空间形象和风貌大同小异，反映不出该城市的文化个性特色，于是形成“千篇一律、百城一面”的局面，这是当前存在的专家和广大人民群众不满意的城市文化现象;再加上以大拆大建的方式改造旧城区、历史街区、城中村等，进一步使城市原有的文化特色丧失殆尽。实践证明，提高城镇化的质量水平和城市发展的吸引力、竞争力，只有经济发展指标和物质积累雄厚是不够的，必须要有相应的城市文化品质、精神和魅力，城市文化是城市科学发展、持续发展、优美发展的灵魂、精神支柱和内在动力，在推进城镇化发展的过程中绝不能忽视城市文化的重要功能和作用。《中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》吹响了复兴文化的号角，振兴城市文化，突出城市文化个性特色已经提上了议事日程，这是我们每个城镇都要认真研究、积极面对、努力营造并创新发。展的时代命题。
其四，科学规划城市。在城镇化的发展过程中，一个城市发展的优劣，在很大程度上取决于城市规划的质量及其实施效果，这是国内外现代城市发展建设的实践所证明的。我国的《城乡规划法》对城市规划在国民经济和社会发展中的重要地位与作用作了明确规定，依法按照城市规划进行城市发展建设已经成为全社会的共识和信念。尤其是“文化大革命”前与后的客观事实告诉我们，有没有城市规划、按不按城市规划进行城市发展建设的效果是绝对不一样的，充分证实了城市规划的必要性、重要性和进步意义。今天各地的城市规划，尽管质量参差不齐，但总的水平有了极大提高，无论规划理念、视野、思路、方法、技术手段和展示能力等方面都今非昔比，经过法定程序，依法批准后是应当严格实施的。但在依法行政、付诸实施的过程中，往往受到GDP指标、政绩工程、开发商意志、土地财政、部门掣肘等诸方面的影响和牵制，使规划变形、变异，甚至发生重大变化，如某城市昨天决定东面为开发区，今日又决定西面为开发区，朝秦暮楚，朝令夕改，就是明例。有的地方(在中西部地区)搞什么向高空“竖向生长”的立体新城市(区)，有的地方(某报章称有“三十个古城上演重建风”)却在搞大规模的重建古城(旧城区)，这些恐怕都不是严格依法批准的城市规划内容，但其一定是有规划的，多是在长官意志和开发商共同作用下的开发规划。有的专家甚至提出“城市规划这么烂”的诘问，需要我们进行反思和认真对待。说到底，强调依法编制和实施城市规划，科学规划城市，合理进行城市功能布局及其依法调整，坚持规划的严肃性、权威性、延续性，不能“一个将军一道令”来左右城市规划、篡改城市规划，甚至以某些非法定规划来取代法定规划，是当前城镇化快速发展的形势下人为拉动城镇化进程中，应当给予特别关注的问题。只有认真研究城市科学、科学规划城市，重视城市规划，维护城市规划，依法实施规划，才能真正促进城镇化健康、有序、可持续发展。
城镇化发展是一个长期而应按照客观规律发展的过程，是一个复杂的系统工程，是城市政府肩负的历史重任，城市政府有责任在科学论证、周密谋划、优选方案、趋利避害的基础上进行科学决策。在决策的过程中，一定要把创造就业机会、突出生态文明建设、振兴城市文化摆上重要位置，并要抓好、用好、维护好城市规划，针对不同地域、不同自然环境、不同历史文化背景、不同民族风俗、不同资源条件、不同城市规模的城镇，因地制宜、因城制宜地进行科学决策和科学规划，从而以人的城镇化为核心，以民之所望为施政方向，积极稳妥推进新型城镇化，才能遵循规律，减少失误，少走弯路，积累经验，走出我国自己的城镇化发展道路。
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