新型城镇化发展思路探讨时间： 2015-08-01信息来源：李振京　作者：wl_admin　责编：

　一、全面理解新型城镇化基本内涵

　　城镇化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城镇社会逐渐转变的历史过程。不同学科从不同视角来研究城镇化，综合起来看，城镇化应该体现四个方面特征：一是人口和非农活动向城镇转型、集中、强化和分异;二是城镇景观地域推进;三是城镇经济、社会、技术变革的扩散;四是城镇文化、城镇生活方式、城镇价值观念的扩散。

　　党的十八大报告指出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。今年的中央经济工作会议提出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。因此，新型城镇化与过去的城市建设有本质的区别，它立足以人为本，更加注重城镇化的发展质量，更加要求全面协调可持续，更加强调统筹兼顾和科技创新。

　　二、客观分析我国城镇化发展现状

　　根据国际标准，我国2012年按常住人口统计的城镇化率为52.57%，与世界平均水平大体相当，城镇化取得显著成效。但是，实际在城镇落户并享受城镇公共服务的人口比例大概只有35%左右，远低于发达国家70%-80%的平均水平。

　　整体而言，我国目前处在城镇化加速发展阶段并具有如下特征：

　　一是城镇化整体滞后于经济发展水平和工业化阶段，成为当前多种结构性矛盾的交汇点，严重制约内需型经济发展战略实施，加深产业和经济结构失衡;阻碍“三农”问题解决，影响经济社会和谐发展。

　　二是城镇化过程主要表现为人口的机械增长和占用土地面积的外延式扩张，城镇质量和管理水平不高。

　　三是城镇体系的宏观布局、规模、结构与经济发展不相适应，区域发展不平衡，广大中西部地区中心城镇不足。

　　四是城镇密集地区各类城镇功能分工不明确、结构趋同，城镇要素聚集、辐射和带动能力弱，小城镇数量偏多、规模偏小。

　　五是城镇化进程滞后与发展不合理的主要根源是我国城镇化进程中的二元经济社会结构体制制约，主要包括城乡二元户籍制度、二元土地制度、二元劳动力就业制度、二元社会保障制度等四大体制机制障碍;城乡二元结构尚未打破，户籍居民与常住外来务工人口之间的“城镇二元结构”又成为新阶段的重要特。

　　三、科学判断我国城镇化发展方向

　　(一)从“建设型”向“人本型”转变

　　目前的城镇化模式属于低成本扩张型，主要途径是通过劳动人口和抚养人口的空间分离，通过较低的城镇劳动者工资维持较低的农村消费水平和农民工家庭的财富积累，进而以较低的成本推动城镇化。根据科学发展与和谐发展的要求，随着经济发展水平的不断提高，要为城镇常住人口提供均等公共服务，要解决劳动人口与扶养人口分离的问题，城镇化从“建设型”向“人本型”转变成为必然要求。这会提升城镇化成本，但也会带来新的经济增长点。

　　(二)中西部地区城镇化进程加速

　　随着国内产业空间布局的调整和变动，沿海地区部分产业向中西部地区转移，地区间就业吸纳能力相对调整，进而影响城镇化空间分布格局的变化，靠近市场且其他条件较好的中西部地区发展将会加速。受资源环境和城镇综合承载能力的制约，东部地区城镇化增速会放慢，中西部地区在内需主导型经济的推动下，城镇化步伐会加快。

　　(三)服务业对城镇化进程的拉动作用增强

　　新的工业化阶段中，资本和技术对劳动力的挤出效应更加明显，工业化对劳动力的需求增速减缓，对城镇化水平增长的拉动作用减弱，对城镇化将产生较大影响。大力扶持城镇服务业发展，挖服务就业潜力将是推进城镇化进程更为迫切的任务。

　　(四)外延式扩张向内涵式发展转变

　　只注重空间扩张的城镇化方式，已严重影响了城镇运行效率、幸福指数和生活质量，而且这种单纯的空间外延扩张方式，已成为威胁我国粮食安全的重要因素。必须把城镇化发展的重心向提高城镇承载能力上转移，提高城镇就业吸纳能力和基础设施水平。

　　四、清晰确立我国城镇化发展战略

　　(一)确立发展目标，三十年左右基本完成新型城镇化进程

　　明确城镇化是新的历史时期带动我国经济社会发展的主要动力，通过提高城镇化发展水平促进经济健康快速发展，提高资源利用效率和优化经济结构，从根本上解决“三农”问题，整体上提高全国人民的物质文化生活水平。为此，在科学研究的基础上，应该明确我国未来三十年不同阶段的城镇化目标，推进城镇化渐进式较快发展：到2020年，按常住人口统计的城镇化率达到60%，实际在城镇落户并享受城镇公共服务的人口比例达到50%;到2030年，按常住人口统计的城镇化率达到70%，实际在城镇落户并享受城镇公共服务的人口比例达到65%;到2040年，城镇化率达到75%左右，彻底废除城乡二元户籍制度，实现城乡公共服务均等化和城乡人口流动的动态平衡，基本完成城镇化进程。

　　(二)布局合理的城市群带动战略

　　以城市群带动城镇化和城乡一体化发展，最终形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。其一，通过经济发展方式转变和经济结构转型，提升东部城市群发展水平，打造长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、辽沈半岛等世界级城市群。其二，通过产业梯度转移和国家相关政策扶持，大力支持中原、成渝、关中、武汉、长株潭等中西部地区城市群发展，使其成为我国新的历史时期推进城镇化进程和经济社会平稳较快发展的主体力量。其三，积极鼓励各城市群内中等城市发展，为特大城市设置保护带并培育其逐步成长为大城市。城市群内小城镇应确立依托大城市加快自身发展的战略，注意对大城市辐射的承接，避免在专业分工上与大城市雷同，走特色发展之路。针对小城镇建设中缺乏科学规划，遍地开花，功能不强的问题，要坚持择优发展原则，把基础条件好、发展潜力大的中心镇作为发展重点，增强其集聚辐射功能。

　　(三)强化服务业带动战略

　　扩大城镇就业空间，要在继续推进工业的同时重视发展服务业。发达国家服务业就业人员占总就业人数的比重达80%以上，而在我国的就业结构中服务业明显偏低。在总量不足的同时，内部结构也不尽合理，金融、保险、通讯、房地产、信息服务和社区服务等新兴服务业还处于起步阶段。针对这种情况，应从战略高度调整产业结构，大力扶持城镇服务业发展，挖掘服务业就业潜力。商业零售、交通运输、旅游、信息咨询、物业管理、社区和个人服务业等，都有较大发展空间，可创造大量的就业岗位，而且大部分工作岗位就业门槛低，资金投入少，应该大力发展。

　　(四)创新统筹城乡发展战略

　　积极推进城镇化进程是解决“三农”问题和统筹城乡发展的根本出路。推进城镇化进程的体制机制建设问题，可以从深化农村改革的视角取得突破。深化农村土地制度改革和户籍制度改革，破解城乡二元结构，破解农民进程的体制束缚，是积极稳妥推进城镇化进程，统筹城乡经济社会一体化发展的关键问题。

　　(五)大力倡导信息化带动战略

　　信息科技是先进生产力的代表，信息化是世界经济发展的必然趋势，因此，信息化将在新型城镇化建设中发挥至关重要的引领和助推作用;同时，新型城镇化也将为信息化带来巨大的发展空间。应抓住机遇，强化创新驱动，大力发展现代信息技术产业体系，用信息化引领城镇化，用信息化促进城乡区域协调发展，用信息化提升公共服务能力和公共服务水平，用信息化促进经济发展方式转变。

　　五、加快推进改革与制度创新，破解城镇化发展的体制机制约束

　　(一)加快户籍制度改革，推动农村人口向城镇合理有序流动

　　现有户籍制度提高了农民变市民的门槛，加大了农民进城就业的成本和风险，导致不少城镇常驻人口中非城镇户口农民比重较高，不仅掩盖了城镇化的实际水平，也给城镇人口管理和社会治安等工作带来诸多不便。不打破这种现状就很难提高城镇化水平，因此推进农村城镇化进程必须进一步加大户籍管理制度的改革力度。目前国家已经出台了一些相关政策和措施，各地也纷纷出台了一些具体的办法。但从总体上看。全国步伐不一、力度不同，影响了政策落实效果。应积极推进改革，为农民进城消除体制和政策性障碍。户籍制度改革的最终目标是取消附着于户口上的各种利益，剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，达到户籍与各种福利待遇完全剥离，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份，人口迁徙自由，城乡居民实现动态平衡。当前工作重点应该是优先放开中小城市和小城镇落户限制。在中小城市和小城镇有稳定职业、稳定住所(含租赁)、居住一定年限的农民工及其共同居住生活的配偶、未婚子女，可无条件获得当地城镇户籍。大城市和特大城市也要根据各地实际情况，积极稳妥地探索解决符合条件的农民工落户办法，推进和完善包括“积分制”在内的逐步接纳农民工入户的多种制度化措施。

　　(二)创新农村土地管理制度。处理好农民与土地的关系，排除农民变市民的障碍

　　农村城镇化必须解决好大量农村非农产业向城镇搬迁集中和大量农民进城的问题，但是，现行的《土地管理法》使得建设用地和房地产价格居高不下，加大了农民进城定居和乡镇企业向城镇转移的成本，农村非农产业不愿向城镇搬迁，进城农民大多数只能采取城乡两栖的非永久性迁移形式，这部分人“城里挣钱，农村消费”、“城镇租房，乡村建房”，他们实现不了全家人口的迁移和定居，支付不起在城镇的定居成本，农民“进不了城”阻塞了农村人口城镇化与城镇经济发展的良性互动渠道。同时，绝大多数常住在城镇、在城镇有固定工作和收入来源、甚至已经取得城镇户口的进镇农民，在家乡还有承包的土地和房屋或宅基地，这些土地或者由进城农民继续耕种，或者是转包给亲朋好友代为耕种，在一定程度上阻碍了土地的规模经营和科技的推广运用，也抑制了农民向城镇的彻底转移，使农民“离不开农村”。目前，国内许多地区取消户口限制，却没有出现农民大规模向城镇转移，原因之一在于进城农民还不能实现全部财产包括土地、房屋等在城乡间顺利流转。因此，必须进一步改革和完善现有的宅基地制度和农村土地承包制度，建立健全农村土地流转机制，依法进行土地使用权流转，解除农民进城的后顾之忧。鼓励经济发达和靠近城市地区的进城农民通过市场流转机制退出承包土地和宅基地，彻底完成由农民向市民的转变。对于实现身份转变而又不能通过市场流转土地的边远地区农民，可以探索在其交出土地后由国家给予补偿，通过补偿塑造一批有一定财产的能够保障基本体面生活的农转非农群体，避免产生无产的流民阶层，造成社会动荡。国家补偿资金可以通过城市建设用地和农用地指标跨区域“占补平衡”后所取得的土地出让收益解决。这笔钱需要进行定向使用，例如可以考虑采取类似于住房公积金的管理模式。国家在购得土地后，由国家无偿给予农村集体，推动农村发展。这个问题关系到如何解决农村人多地少的内生性发展问题。

　　(三)深化城镇土地使用制度改革，提高城镇土地利用效率

　　近年来，我国城镇建设用地规模迅猛扩张，土地的城镇化远快于人口的城镇化。同时，城镇用地结构不合理，工业用地比例偏高，居住和生态用地比重偏低。一些城镇甚至以牺牲居住和生态用地为代价来高速推进工业化，工业用地规模过大、价格偏低、比重过高，利用效率太低。今后，必须坚持以人为本的科学发展理念，把人的需要放在首位，按照生活、生态、生产的优先次序，合理确定城镇用地结构和比例，调控城镇用地价格，并设置各类城镇工业用地比重的最高限度。要逐步增加城镇居住和生态用地的比例，严格执行城镇工业用地招拍挂制度，不断提高工业用地效率。可以考虑将城镇建设用地指标与新增城镇化落户数目挂钩，解决城镇“扩地不装人”的问题。可以要求城镇土地拍卖收益划拨一定比例投入到农民工市民化建设。

　　(四)创新就业和社会保障制度，建立健全面向全社会的社会保障体系

　　本着社会公平的原则，改革城镇用人单位的歧视性用人制度，建立城乡一体的就业政策，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制政策，坚持城乡统筹就业，逐步推进城乡劳动力市场一体化，在应聘机会、工资待遇、休假、住房补贴等方面一视同仁，对城乡劳动力统一进行就业登记、统计和发证，将农村劳动力纳入失业统计范畴，逐步建立一切劳动者权利平等的机制。鼓励农村富余劳动力就近向城市转移，确保户口迁入城市人员在创业、就业、居住、养老、子女人学、医疗保险以及其他公共服务方面享受与原城市居民同等待遇，解决进城迁移农民的后顾之忧。完善劳动和社会保障制度，逐步建立健全覆盖进城就业和创业农民的城市社会保障体系，加快城乡社会保障体系对接进程，最终形成城乡一体的社会保障体系。