新型城镇化若干问题研究时间： 2015-08-01信息来源：钟茂初　作者：wl_admin　责编：

    [摘要]新型城镇化已成为新时期重要的发展战略。本文分析了新型城镇化推进过程中的预期收益和预期成本、推进过程中的各种利益关系以及推进过程中可能涉及的土地相关问题在此基础上，分析了新型城镇化可能遭遇的障碍，提出了新型城镇化得以顺利推进的必要前提。并提出，在新型城镇化过程中，应遵循帕累托原则、卡尔多改进原则、罗尔斯公正原则、可持续性原则。

　　[关键词]新型城镇化 城镇化动力 利益关系 土地相关问题

　　中共十八大提出了新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“新四化”目标，并提出了相应的政策目标和具体举措。稳妥地推进新型城镇化，将是未来阶段极具关键性的发展问题。

　　一、新型城镇化基本目标

　　及预期收益与预期成本

　　新型城镇化的主要目标可以归纳为：构建大城市、中小城市、小城镇、农村社区统筹发展和协调发展的空间格局;经由新型城镇化的承接，成熟城市产业及经济要素向周边城镇延伸、辐射、融合，使得成熟城市得以产业提升、功能优化完善并进一步发展;在保护基础农业及耕地、生态环境为约束的前提下，推进农村城市化、农村产业化;实现城乡基础设施和公共服务的去差别化，促进城乡社会的协调发展;推进城乡二元体制的改革，缩小城乡二元结构差距，促进城乡人口、劳动力、要素的自由流动和双向流动。

　　城镇化能否有效而持续地推进，关键要看城镇化带来的“整体利益”和“整体成本”，主要包括以下内容。

　　1.城镇化发展有城乡统筹发展、工业反哺农业、区域一体化三大动力。这些动力能否真正起到有效的作用，或者说，需要什么样的机制才能使这些因素成为真正动力?从要素角度看，城镇化的动力来源是：既有城市经济不断发展的辐射效应和扩散效应，既有城市区域过剩资源要素的流入，随着城镇化进程拟城镇化区域及其居民财富资本化之后的预期升值，周边分散要素聚集带来的聚集效应，特定时期经济政策的支持效应。从需求角度看，城镇化的动力来源是：拟城镇化区域及其居民预期收入水平大幅提高，消费水平和消费结构的改进带来的需求，随着产业化而聚集人口的需求，拟城镇化区域的特色引致城市居民的需求(包括城市居民向拟城镇化区域的短中期流动或长期流动)。上述动力来源能否实现，关键在于能否通过人口和要素的聚集带动经济产业规模的扩大、要素使用效率的提高、消费需求水平和规模的提高，进而有效增加农村剩余劳动力获得相对较高收入的就业机会。最终体现在城镇化能否有效增加城镇化人口的收入水平。

　　2.能否使既有城市人口、已入城却仍没有摆脱农民身份的人口、拟城镇化区域人口、短期中期内依然居住在农村的人口，都有所受益，至少不受到负面损益?希望达成的目标情形是：农村人均耕作土地增加、获得规模收益和提高效率的收益，城镇化的公共设施的辐射效应，农产品价格上升所带来的收益增加，农村区域和农民的转移支付、社会福利或公共服务的增加。

　　3.推动城镇化的资金是否具有持续性?初始资金从何而来?政策性土地使用指标的变现、地方发行特定用于推动城镇化的债券、基础设施预期收益的抵押信贷以及其他融资方式，是可能的方式，但能否持续是必须事先评估和权衡的关键性问题。另一方面，人口城镇化的动力是否可持续?如城市基础设施系统、治安管理等城市社会系统、市容环境等社会服务系统以及其他社会基础设施，是否会因资金成本过高而无法为居民提供完善的城镇生活服务，使得居民总体生活质量既低于成熟城市，也低于传统农村。

　　4.能否避免超大城市人口过度密集的“大城市病”而减少相应的成本?如城市空间过大而导致居民通勤时间过长，进而造成不合理的时间成本、交通成本、污染成本，过度物流所造成的各种成本。城镇化能否对此有所改进?

　　5.能否有效缩小城乡收入差距?能否有效解决或遏制因城乡二元体制而长期积累的社会矛盾?希望达成的目标是：增加处于城市平均收入与农村平均收入之间的人口比重(亦即增加中等收入人口比重)，从而减少防范社会矛盾爆发的成本。再者，城镇化是否会使边远农村更加边缘化，使得非城镇化居民承受着更大的成本?

　　6.生态环境，是否会因城镇化而带来相应的损失?损失可否承担?如高消耗高污染的产业企业是否会转移到新城镇，新城镇的治理污染设施和管理制度是否会滞后于产业发展和居民生活水平的提高，治理污染设施是否会由于企业规模较小或经济总量规模较小而无法达到规模治理效益、集约治理效益。毋庸讳言，城镇化将带来一定程度的“生态环境成本”，关键在于城镇化规划时，必须以生态承载力为依据，形成具有硬约束性的污染排放总量限制。这样也就限定了生态环境成本的可承受水平。

　　二、新型城镇化过程的利益关系

　　新型城镇化得以实现的逻辑前提是什么?笔者认为最根本的要求是，拟城镇化区域的要素收益率要接近城市。拟城镇化区域居民的全福利水平，与城市居民相同，预期收益率趋同，实际收益率趋同。

　　城镇化直接的主体是拟推进城镇化区域及居民，而同时必然涉及的利益主体还包括既有城市区域及其居民，依然作为农业区域的农村及其居民。新型城镇化，应以缩小城乡居民的“差别化”为突破口，主要解决以下问题。

　　1.城镇化居民与原有城镇居民的无差别化问题。在当前二元政策体制下，农民转化为城镇居民存在着诸多体制机制的制约，只有在户籍制度或户籍制度所包含的“差别化”有明显改善的情形下，城镇化才有可能得以稳妥的推进，否则都是“有缺陷”的城镇化。必须明确，城镇化不是简单地把低收入的农村居民转化为低收入的城镇居民，也不是为城市工商业发展需要提供低价格的劳动力，以及为城市居民提供低价格的服务，提高拟转化为城镇居民中农民群体的公平平等的就业机会及其收入水平，是城镇化的基本目标。把已经具有稳定职业的“农民工”及其家庭转化为无差别的城市居民，实现农民工在子女教育、社会保障、医疗卫生等方面享有无差别待遇，是城镇化政策的首要任务，对于“城乡二元政策体系”没有任何触及甚至是有所强化的城镇化政策都是无效的。只有当既有的“农民工”转化为无差别化的城镇居民完成后，才有可能不断吸纳新的“农民工”并逐步将之转化为无差别化的城镇居民。“让农民进城进得来、留得下、有尊严”，不是一句口号，而是新型城镇化的基本前提。

　　2.城市、拟城镇化区域、农村区域之间的差别弱化问题。新型城镇化，应有明确弱化城乡分割的既有现状的政策方向，有效促进城乡收入差距的缩小，尤其是社会福利和社会保障差距的缩小。城镇化的一个重要内容，是让暂不推进城镇化的农村区域及其居民也必须有明显的受益，而不再是“让一部分区域先行城镇化，进而带动全面城镇化”的思路。这要体现在，一是公共基础设施向农村区域的延伸(如农村交通、电信、医疗卫生、教育、环保等);二是城乡公共服务的一体化统筹，如医疗保险、养老保险的全社会统筹，这是农村居民平等分享全社会发展成果的根本途径;三是农村居民承担全社会责任应获得更高收益(如农产品价格的提高，生态保护获得转移支付的增加，农村流出劳动力的育成成本获得补偿)，这是城乡要素平等交换的重要体现方式;四是维护农民的基本权益。维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。这是彻底放弃城乡“剪刀差”政策的表现。

　　3.城镇化的短期发展与长期发展问题。城市发展过程出现的各种问题：房价高涨、交通拥堵、环境污染、市民生活压力不断增大、农民工难以完全融入城市社会等，发展中小城镇未必就一定能够规避。如果城镇化也以一种过速方式发展，即使不是大城市，也同样会导致类似问题的累积。城镇化的一个重要目标是公共服务的均等化，但能够提供公共资源的能力是有限的，如果城镇化依然高速推进，那么公共服务或者无法均等化，或者是低水平的，或者以拉高房地产价格的方式得到短期的发展而透支未来。国外关于城市化研究的一个问题是：低收入群体适合居住在小城镇，还是适合居住在大城市?有研究表明低收入者更适合居住在大城市。因为在大城市要求每个居民分摊的公共服务成本较低，而小城镇要求每个居民分摊的公共服务成本则较高，因此只有中高收入者才能负担得起公共服务分摊成本。随着城镇化的发展，房价高企必然使中国城镇化也将面临类似的问题，失地农民可能的发展方向依然是进入大城市成为农民工、临时工，而未必能够在小城镇安居乐业。如果把城镇化作为一个高速发展的目标，那么，在未来一段时期内，城镇化无可避免地演变为各地大规模城镇土地开发，造成资源严重浪费、生态严重破坏、环境加速污染。各种利益群体，必然希望在城镇化“运动”中牟取利益，但他们追求的多半是短期利益，并且在获利后将变现脱离，而把累积的各种问题遗留给后续接棒者，最终的承担者是当地居民及其后代。

　　4.城镇化区域与周边大中城市的关系问题。其一，新城镇的规划建设，在结构、功能、与城市的关系、产业方向等方面，要有准确定位。各个城镇一定要形成自身无可替代的特色(要持久地坚持这一特色)。其二，要通过适当的制度创新，让潜在投资者和居民，成为新城镇设计者、参与者、利益分享者。其三，各个城镇之所以有可能围绕城市发展起来，就是要解决城市现有的各种瓶颈。城镇的规划建设，从一开始就要避免重蹈城市瓶颈的覆辙。其四，房地产繁荣、商业繁荣，应是新城镇整体产业繁荣发展后的成果，而不是发展的先行条件。

　　三、新型城镇化过程中的土地问题

　　1.地方政府的土地收益及其利益关系问题。推进城镇化改革，必然涉及农村土地制度、城乡二元户籍制度改革等一系列重大改革，势必触动既得利益群体，首当其冲的是地方各级政府的土地利益。之前阶段，地方政府主导了土地开发，并成为了土地利益中的最大既得利益者。而土地征收与出让价格的“剪刀差”使农民的土地收益受损，影响了城镇化进程(确切地说是影响了城镇化的完善性和可持续性)。地方政府的土地收益，本应用于与教育、社会保障、医疗等诸多公共服务挂钩的农村人口城市化方面，使农村转移人口成为无差别的城市人口，但事实上这一土地收益资金被“挪用”于城市建设的其他方面。新型城镇化，地方政府的财政负担可想而知。

　　2.基本耕地保障的责任与利益关系问题。城镇化过程中，除了农村人口的城镇化之外，还有农村土地的“城镇化”问题。“城镇化”的土地，无外乎几种用途：保留为耕地或生态功能土地;转化为房地产及工商业用地;转化为交通等基础设施用地。不同用途的土地，其经济利益有着极大的差别，单纯从经济利益角度来看，各个主体都有意愿在城镇化的名义下将土地转化为经济利益最高的房地产及工商业用地。但从国家和宏观整体的角度来看，保留基本规模的耕地和生态功能土地是整体经济社会正常运行和发展的必要前提。所以，从宏观角度来看，基本规模的耕地和生态功能土地并不是需不需要保留的问题，而是如何协调各种用途土地相关群体利益关系的问题。笔者认为，“坚守18亿亩耕地红线”是必要的，但是，宏观经济应当通过适当的协调政策措施，使各种用途土地的收益实现均衡。应当着力解决这样一些问题：一是基本的耕地面积必须保障。但必须在耕地与其他用地之间，实现同一市场均衡的条件下来保障。而不是通过“18亿亩红线”的强制管制，来强化“歧视性的二元土地制度”，进而剥夺农民的土地利益。不应当把坚守耕地红线的责任简单地落实在农民身上。二是在同一土地市场均衡的状况下，粮食的价格势必要大幅提高。耕地收益远远低于其他用途收益，是新的工农产品价格“剪刀差”。城市土地可以形成高价格的房地产，而农村土地只能生产低价格的粮食的现象是不合理的，应着力调整这样的利益关系，使基本农产品生产者得到各种土地的平均收益。三是在新一轮的城镇化过程中，极有可能出现的一种情况是，近期纳入城镇化的区域迅速将土地转化为高收益用途的土地，城镇化人口短期内获得较高的经济收益，而把“坚守耕地红线”的责任进一步推给近期难以城镇化的农民承担，这需要加以防范。因此，必须改革征收农村土地长期收益的分配机制，被征土地的长期承包者，继续承担“坚守耕地红线”责任的土地承包人，都应当获得较大比例的长期受益权。

　　3.高房价与城镇化的可持续性问题。过去的发展，以基础设施建设带动产业进入、进而带动人口进入和区域繁荣。高房价往往成为城市土地“增值”基本途径。这个途径是不可持续的。以房地产带动新城镇繁荣的发展模式，开发商的逐利、消费者的从众消费心理和逐利的投机心理、政府加快发展速度的宽松信贷政策，都存在不同程度的非理性。这种发展模式的社会后果是：财富畸形地体现到房产业上，进入新城镇的居民普遍地成为“房奴”——穷毕生之力供房，抑制居民生活品质的提高，也使得城镇化后继乏力而发展难以持续。由此可见，基础设施建设、吸引产业进入、吸引人口进入、土地房产价格，这几个因素之间应寻找到一个协调的发展方式，强化任何一个方面(以任何一个因素为着重点)都必然带来难以持续的后果。

　　四、城镇化与扩大需求的有效结合

　　以往扩大内需带动经济增长都着眼于城市。而未来一段时期的扩大内需要着眼于城镇化。城镇化最直接的目的是要扩大内需进而带动经济增长。制度改革、财政投入、税收减免是撬动农村内需必不可少的手段。具体举措可以考虑以下方面。

　　1.要扩大新城镇需求，就必须有效增加新城镇化居民的收入和周边农村居民收入水平。新城镇化居民的收入水平提高主要依靠新城镇产业化带来的就业来实现。而周边农村居民的收入水平，除了国家层面上对坚守“耕地”的农民作出必要补偿外，很重要的一个方面，就是农村居民放弃经济开发而保护生态的“贡献”，需要得到生态受益区域的补偿。只有这两方面的转移支付从制度到实际操作都到位，农民收入水平才能够稳步增加，新城镇的总需求也将相应增加。

　　2.城镇化的人口，并不仅仅是为了城市居民日益增长的服务需求，同时也要让更多的农村居民逐步享受到城市居民的生活水平和服务水平，农村社区及其非农化服务，是城镇化的另一方式。在城乡统筹公共投资、公共服务一体化的目标下，强化农村公共基础设施的投资建设，如安全饮用水工程、无害化垃圾处理工程、医疗教育养老事业、生态维护工程等，一方面要给农村居民带来更多更好的公共服务，另一方面则要更多地使用当地劳动力并为之提供长期的公共服务就业。

　　3.农村居民单向流向城镇，是城镇化的传统思维。城镇化是城乡公共服务的一体化和均等化前提下的城镇化。城乡公共投资、公共服务一体化与均等化之后，城市居民、农村居民可自由选择居住地并可自由地流动。在这一目标下，城乡双向流动或许是未来的重要发展方向。部分城市居民因对于乡村环境质量、休闲式农耕活动、季节性休闲等偏好，有“下乡”的需求。只要土地制度、户籍制度、社会保障和公共服务等方面有所变革，那么“农村庄园”就极有可能发展起来，由此而带动相关各种服务的需求，或许能够带动农村新社区的发展。这可能是城镇化扩大内需、带动经济增长的一种方式。

　　4.经济学理论表明差别定价有利于扩大需求。在可区分消费需求市场的情形下，实现城乡产品服务的差别定价，有利于农村消费需求的扩张甚至带动农村社区的形成。如城市与农村的用电，可以采取农村电价低于城市电价的差别方式，这样将有利于农村居民相关产品需求的扩张。其他方面的消费品，也可以采取类似的差别定价方式来带动新城镇的需求。

　　五、协调城镇化相关利益关系的基本原则

　　笔者认为， “城镇化”应当是一种促进发展的战略思路，但不应把“城镇化率”作为具体目标来落实。“城镇化率”更大程度上应当是发展和改革的成果，而不应是发展和改革的直接动力。在推进城镇化的过程中，应有效协调各方面利益关系。笔者认为，在新型城镇化过程中应遵循四个原则，帕累托原则(即，通过城镇化过程中实现某一方利益时以不损害其他方的利益为前提，如不损害边远农村和农民的利益);卡尔多改进原则(即，通过城镇化过程中实现某一方利益而损害另一方利益时应给予受损方足够的补偿，如对于坚守耕地群体、承担生态维护责任群体的足额补偿);罗尔斯公正原则(即，在城镇化过程中出现不均衡利益关系时应着重关注处于最不利地位群体的利益，如着重关注城镇化相关利益群体中的弱势群体);可持续性原则(即，城镇化过程中以不损害生态环境利益、不强化污染排放为基本约束)。

 

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