冯奎：中国新城新区转型发展的十个重要趋势时间： 2015-08-05信息来源：冯奎　作者：wyg_admin　责编：

　到安徽来讨化新城新区发展，很有意义。安徽是国家新型城镇化综合试点省，新城新区在中间担负着重要作用。安徽新城新区的数量多，我们统计，东部广东排第一，西部四川第一，中部安徽第一。

　　广义上讲的新城新区，就是为了政治、经济、社会、生态、文化等多方面的需要，经由主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元。　
　　
　　中央决策层面首次提出中国经济步入发展新常态，新城新区面前的政策环境、竞争环境迥异于从前。总体而言，未来以下特征将十分突出。

　　（一）新城新区总体上成为国家战略的重要部分。

　　对于中国新城新区总体而言，不能不把它当回事。与发达国家的新城新区不同，中国的新城新区是整个国家工业化、城镇化发展战略的重要组成部分，将在未来发挥着不可或缺的历史性作用。以国家级新区为龙头，以国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业区等为骨干，以各省（市、自治区）的开发区、工业区，各类新城为基础支撑的新城新区，将成为国家战略的重要组成部分。

　　2015年，四部委出台《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，明确国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展改革战略任务的综合性功能区。

　　2014年，国务院办公厅《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》明确，国家级经开区要建设成为带动地区发展和实施区域发展战略的重要载体。

　　2014年，国家高新区管理部门提出2020年国家高新区战略提升行动的总体目标：到2020年，努力将国家高新区建设成为自主创新的战略高地，以更强大的创新能力服务于创新型国家建设。

　　新城新区之所以重要，一是它对经济增长的贡献。东部地区新区基本上占到所在市的GDP的1/3。国家级经济开发区与高新区的总量占全国1/4。二是它对人口的吸纳。例如浦东新区人口550万，占上海市的25%。三是老城的问题，需要新城来解决。例如最近讨论比较多的北京通州行政副中心，实际上是在解决首都的城市病问题。四是它代表着未来探索的方向，例如一系列智慧、低碳新城新区建设，就发挥了这个作用。


　　（二）新城新区已建构起较为完整的体系，数量增长趋于减缓，进入稳定发展时期。

　　到目前，县及县以上的新城新区数量至少有3000个。其中，国家级新区13个；各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等约500个；各类省级产业园区1600多个；较大规模的市产业园1000个；县以下的各类产业园上万计。这其中，国家级新区成为新城新区的龙头。国家级的经济技术开发区、高新区，成为新城新区的骨干。省（市）级各类新城新区成为新城新区系统的重要支撑。步入新常态，经济增长的速度有所放缓，工业化、城镇化高速增长时期已经结束。新城新区从总体而言将进入内涵式增长的新阶段。由此，我国新城新区的数量将趋于稳定，增速有所减缓。

　　类型1：处于消化时期，基本不增。比较突出的大学城。1999年开始开发的“廊坊大学城”至今仍成为人们批评的对象。此后，全国共兴建有50多座大学城，普遍问题是炒作概念、使用率较底。考虑到大学入学人数趋稳甚至降低的基本情况，这类大学城不可能再有较多增加。

　　类型2：极少量的增加，但影响力巨大。国家新区在开发时序上具有从东部沿海逐渐向内陆转移的趋势。考虑到国家战略的需要，未来还可能会在一些重要的功能区，或者是重要战略位置上设立国家新区。

　　类型3：基本稳定、缓慢增长。这主要是指国家高新区、经济技术开发区。例如截至2014年6月，全国共有国家级经济技术开发区215家，内地每个省区均有分布。其中江苏省最多，有25家，其次是浙江20家，山东15家。国家级经开区经由摸索发展时期、高速发展时期、稳定发展时期，已进入基本稳定期。

　　类型4：有较多增长，随后减缓。2014年统计出中国沿线已规划或在建高铁新城约120个，已建设较为完备的高铁新城49个，在东部沿海区域与南部发达地区分布尤为密集。我国仍处于城镇化较快发展阶段和高速铁路大发展时期，预计高铁新城仍会有较多增长，但之后将趋于减缓。
类型5：持续增长，具有方向性意义。这主要指的是各种用市场化手段，或者是以市场开发为主，并与政府相结合建设起来的各类小型化的新城新区，例如智慧新城、低碳生态新城。

　　（三）从粗放走向集约，从低效迈向高效成为转型的主要内容。

　　中国新城新区的粗放特征，最主要是的，我们大量工业用地，但产出效率较出。日本工业用1700平方公里，我国有4.15万的独立工矿区；还有8721平方公里的城市工业用地；还有近1万平方公里的开发区，还有数不清的的县级开发区，总计5～6万平方公里。从居住与工业用地之比来看，日本是6：1；法国5：1；我们是1.5：1。从产出上来说，拿上海来说，上海同等面积产出只有纽约的1/29，香港的1/14。

　　从精放走向集约，核心要在产出效率上上台阶。国土部于2014年9月下发《关于推进国土节约集约利用的指导意见》，提出建设用地总量要得到严格控制。实施建设用地总量控制和减量化战略，城乡建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的目标之内，努力实现全国新增建设用地规模逐步减少，到2020年，单位建设用地二、三产业增加值比2010年翻一番，单位固定资产投资建设用地面积下降80%，城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。

　　在土地利用方面，未来新城新区的土地管理将会日趋严格，增量严控、存量盘活的方向基本确定。土地开发利用的动态监管将会进一步加强，闲置、低效利用土地的成本增大。

　　（四）产城融合成为新城新区主要空间布局形式，融合的水平与程度由低到高。

　　在新城新区发展过程，产城关系有四种类型，即有产无城、有城无产、产城低端结合、产城融合高度发展。

　　有产无城的现象，主要是指一些工业区、产业区定位于产业发展，但没有城市功能的配套。这类新城新区存在的问题是：公共服务尚不完善，生产的空间、生活空间相分离；生态空间较小或水平较低。
有城无产的现象，主要是一些大面积开发的楼盘项目，只具备居住功能，没有相应产业导入，沦为卧城。

　　产城低水平融合的现象主要出现浙江、广东等地设在县、市的新城新区。这些新城新区沿袭了以往“产业集聚区（产）+小城镇配套（城）”的发展模式，它们大量依靠劳动力，技术水平较低，有的污染较为严重。

　　产业高水平融合是未来新城新区发展的重要方向。当前，一方面要提高现有新城新区产城融合的程度。例如，对有产无城的新城新区可以采取以下措施：解决好交通可达性，给新城新区居民工作生活带来便利。培育公共服务机构，开展园林绿化、引进教育医疗机构、发展休闲旅游产业等等。

　　另一方面，也是更重要的是，在新型化的新城新区规划建设过程中，要以产城融合作为重要的空间布局任务与方向。为此，需要注意的是：

　　一是要划小新城新区的开发规模，合理预计人口增量。

　　二是要科学选址。所有新城新区都有有所依托。以大城市为中心的郊区化新城，其与都市区核心区的通勤时间一般在40分钟左右，距离宜在20公里左右。在特大项目前为中心发展起来的新城，一般可以规划设计，提供大量就业岗位。具有一定资源优势的小城镇发展起来旅游型新城，要在吸引流量人口方面多下功夫。新城新区还可以依托老城区人口与产业进行发展。例如青岛经济技术开发区的范围扩大到黄岛全区时，并没有把岛上的居民迁走，而是建设了新的居住区，并发展服务业。

　　三是科学规划生产、生活、生态的空间组合布局。例如天府新区在规划中提出，要依据主导产业和生态隔离划定六个产城综合功能区，集聚新型高端产业功能，并独立配备完善的生活服务功能。各功能区内按照产城一体的模式，强化城市功能复合，生活区安排与产业区布局相适应，形成产业用地、居住用地和公共设施用地组合布局、功能完善的功能单元。

　　四是注重区域文化与创新氛围的塑造，提高新城新区的知名义、美誉度等。

　　（五）政府与市场协作的开发模式将会得到更加广泛的利用。

　　政府主导型的新城新区开发模式，优势在于布局合理，环境完善，招商目标明确，有利于形成优势集群。存在的问题是行政力量过于强大会阻碍新城新区发展，另外政府可能产生开发资金不足的问题。

　　市场主导的新城新区开发模式，优势是符合市场规律，能够充分满足市场需求，能够形成良好的产业体系，但存在自发性和无序性，缺乏统一规划，缺乏统一的开发机制，开发建设较为分散。

　　政府与市场协作，通过发挥两种机制的优势进行新城新区的开发建设，能够最大限度地化解问题，积累优势，但同时也存在着参与主体较多，管理难度较大的问题。

　　政府主导的模式，英国为代表。例如，1946年通过《新城法》，到20世纪50年代末，英国在市中心50公里范围内建了8个卫星城。市场主导的模式，日本为代表。例如东急公司是日本最大的也是最成功的铁路公司，49%的收入来自于运输业；33%来自于房地产业；2%来自于酒店业；16%来自于其他业务收入。在沿线开发了5000公顷的花园新城，新城人口达到50万人。政府与市场协作开发的模式，香港为代表。现在看起来，各种模式都有一定适应条件。但总体方向是要加强政府与市场协作。

　　政府与市场协作需要较好的制度环境与保障条件。当前，围绕进一步完善公私合作（PPP）模式，有关方面正在积极工作。PPP听上去很好，很用起来不一定顺手。今年年初财政部分布了30个PPP全国示范项目，其中一半还未进入采购阶段。原因：政府权力过大；舆论上有压力，政府担心企业提供公共品出了问题怎么办？等等。这些问题需要解决，要研究出台PPP合作领域清单，推动出台相关的扶持政策。随着深化投融资体制改革以及建立规范透明的市政债发行与监控机制，民间资本参与新城新区的活力也在逐步得到激发。政府与市场协作有制度上的优势，相关环境正在优化，政府与市场协作的模式将会在未来得到大面积的利用。

　　（六）试点性示范性政策将会更多惠及一般性新城新区，形成更多的后发优势。

　　部分新城新区在设立、发展的阶段，被赋予在一定领域进行先行先试。推广这些新城新区先行先试的成功经验，能够减少同一类型新城新区制度探索的成本，有助于推动新城新区的整体升级转型，也是为了进一步创造公平竞争与发展环境的需要。
一个突出的例子是中关村“1+6”政策的推广。2010年底，国务院同意支持中关村自主创新示范区实施“1+6”系列先行先试政策。“1”是指搭建中关村创新平台，“6”是指在科技成果处置权和收益权、股权激励、税收、科研项目经费管理、高新技术企业认定等方面实施6项新政策。在2013年9月底，国务院又同意支持中关村开展四项税收政策试点，对中关村符合要求的企业进行税收优惠。数据显示，2013年，中关村高新技术企业总收入3.05万亿元，同比增长22%，约占全国高新区的七分之一。而万元增加值能耗0.079吨标煤，约为北京市的五分之一、全国的十分之一。

　　在先行先试政策下，中关村示范区取得了良好成绩。2014年12月国务院常务会议决定，把6项中关村先行先试政策推向全国。并且，在所有国家自主创新示范区、合芜蚌自主创新综合试验区和绵阳科技城，推广实施4项先行先试政策。

（七）更加注重在已有新城新区的基础上进行功能叠加与提升。

　　第一种情况是“加码”，在已有新城新区的基础上，在天津、湖南长株潭以及东中西部一些地方再建设一批国家自主创新示范区。其中所选择的这些地方，都是原有基础较好、自主创新成果丰硕、体制机制探索较多的新城新区。

　　第二种情况是“升级”，未来一些国家级新城新区是在现有省、市新城新区基础上升级而成，由此它们将获得更多的资源支持。例如，国家商务部等有关部门提出，支持经济综合实力强，产业特色明确、发展质量高等符合条件的省级开发区按程序升级为国家级经开区。

　　第三种情况是“植入”，低碳、生态、智慧等新城新区发展，直接在原有新城新区基础上进行叠加。例如，第一批国家智慧城市试点，其中就有一些是依托原有的新城新区：北京市依托北京未来科技城，天津市依托天津津南新区、天津市生态城，辽宁省依托沈阳市浑南新区，上海市依托浦东新区，江苏省依托南京河西新城、苏州工业园区、盐城市城南新区、昆山市花桥经济技术开发区。


　　（八）新城新区成为中外合作重要平台，合作形式将越发多样化。

　　新城新区易于进行全新规划、投资便捷、享受优惠政策较多、体制机制灵活等特征，非常适合开展中外合作，是理想的国际合作平台。有鉴于此，国家级新区、国家级高新区、国家经开区普遍把国际合作做为新城新区发展的重要组成部分。目前来看，合作主要从三个方面展开：

　　一是以企业投资为主要内容的项目合作。二是以服务贸易环境为主要内容的全面合作。例如近期的中韩贸易合作区合作。第三是开展从规划到投资合作在内的整体性的合作。例如2012年5月，中欧建立城镇化伙伴关系并签署《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》，包含12项具体内容。中欧之间目前选定佛山中德工业园以及上海临港工业区作为平台，探索全方位推动全面的城镇化伙伴关系合作。

　　（九）分类管理，新城新区将更多采取进位与淘汰并存的管理机制。

　　新建的国家级新区基本上是一区一策。国务院或国务院职能部门还专门为这些国家级新区建立有联席机制，便于出台相关政策，协调有关机构，形成较强的推动力。

　　科技部等部门对国家级高新技术产业开发区进行了分类。针对“三类园区”（即世界一流高科技园区、创新型科技园区、创新型特色园区）分别制定战略提升行动目标要点。

　　商务部等部门对国家级经开区进行动态的分类管理。对发展质量与水平较高的省级开发区，按程序进行升级。对土地等资源利用效率低、环保不达标、发展长期滞后的国家级经开区，予以警告、通报、限期整改、退出等处罚，逐步做到既有升级也有退出。

　　一些省，比如山东省一些地市根据省级经济开发区发展综合评价体系和“转制、转型”的发展思路，按照经济总量、涉外经济、高新技术、发展效益和管理能力等综合指数，对省级经济开发区分为A、B、C三级，实行分类管理，梯次推进，逐步提升。

　　（十）影响新城新区的因素出现重大变化，核心能力建设成为获得竞争力的主要方式。

　　随着重大基础设施条件的改善，各类新城新区已没有绝对的区位交通优势。国家、省对新城新区的支持，也从以前的给项目、给产业定位，转变为给试点、给机制，给政策创新空间。在此背景下，影响新城新区的因素出现重大变化。以往的区位、资源等优势的作用渐渐减弱，各类新城新区主要应通过苦练内功，进行核心能力建设以获得比较优势与竞争优势。这些能力包括制度的生产与突破能力；规划的制定与实施能力；创新的集成与转化能力；人才的集聚与培育能力等等。



 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王宇光