完善城乡规划 促进城镇化低碳发展时间： 2015-08-04信息来源：欧阳慧 作者：wyg_admin 责编：
摘要：当前，城乡规划的理念、内容、指标体系以及审批、实施制度均对低碳城镇化的发展形成了一定的制约。完善城乡规划，促进城镇化低碳发展，应着重将低碳理念贯穿规划编制与实施的全过程，推进低碳指标落地，并建立碳排放评估系统及实施后评价机制。
关键词：低碳 规划 城镇化
城乡规划具有刚性，对城乡地区的经济活动、生产方式、生活方式、生态环境等方面产生深远影响。科学合理的城乡规划担负着城镇化低碳发展的重要角色，是城镇化低碳发展的关键。
一、当前城乡规划不完全适应城镇化低碳发展
(一)低碳规划理念的推广仍受到认识水平制约
我国正处于工业化中期，主要依靠要素投入驱动经济增长。长期以来在“以经济建设为中心”的发展战略指导下，低碳发展被“边缘化”。城镇化规划理念存在偏差，大都是以“唯规模论”、“迅速提高城市化水平”、“增强城市经济功能”等为指导，城市低碳生态功能和可持续原则尚未成为规划的主导思想。以此为指导的城镇化规划，为了片面提高城市化率和扩大城市人口规模，盲目扩大城市用地规模。最直接、有效的办法就是以行政命令侵占耕地，扩大城市(镇)建成区面积，带来城市的无序蔓延。
(二)规划指标和内容设置滞后于城镇化低碳发展需要
1.城市总体规划缺乏可分解量化的关于低碳的规划指标，在规划内容体系中也没有单独的低碳内容或专项规划方案。当前城市总体规划在落实国家宏观碳减排目标方面缺乏应对的技术手段(如碳排放评估技术手段)和系统规划方法。现有的低碳规划探索主要是从宏观战略角度，基于优化能源结构、调整产业结构、转变生活方式等方面建立低碳城市构架，在规划技术层面关于碳排放与城市规划若干策略相关性研究一般都为定性的描述。
2.城市总体规划缺乏事关城市可持续发展的碳指标，内容也不完善。由于缺少低碳指标的内容，低碳评价技术在控规指标体系中的应用也不常见。究其原因，一方面是规划编制单位在低碳规划方面的技术力量有限，即使依靠总规对地区的粗线条指导勉强完成，实施性也不强，实效性不高。另一方面在长期以来“以经济建设为中心”的发展战略指导下。低碳观念没有得到应有的重视。
(三)规划编制、审批及实施不利于低碳理念贯彻实施
1.规划编制收费标准不科学。为了规范城市规划设计市场，有关部门制定并发布了城市规划行业统一收费指导标准，其重要特点是“按面积计价”。这导致一些规划设计单位，在利益的驱动下，不顾实际情况，恣意扩大规划范围及面积，导致城市规划的“贪大求新”等现象的产生。
2.长官意志。一是领导意志影响城市规划。甚至置科学性不顾，领导决定规划及重大项目的选址，导致盲目建设较为严重，碳排放居高不下。二是由于地方党政领导更换频繁，规划执行不力，频繁变动，造成建设的混乱和浪费，导致大量的碳排放。
3.缺乏规范有效的碳排放评价体系。大量规划实践并没有得到有效的评判和检讨，深层的符合国情的价值体系和理论体系也没有建立起来。即使有些地方开展了城市规划实效评价，也主要是由政府主导的，既缺乏客观公正，又不对城市规划运行机制的经验教训做深刻评述。一些政府规划机构也会对个别规划实施状况进行评价，但主要目的是使规划的技术内容保持对经济社会环境的适应。原有规划目标往往并不作为评价的标准，取而代之的是现行政府政策所陈述的优先性目标。此外，由于缺乏碳排放评估技术手段，对规划方案实施的碳排放评估更是一片空白。
二、完善城乡规划，促进城镇化低碳发展的建议
(一)将低碳理念有机融入城市规划体系
适应能源短缺和温室气体排放量增加的趋势，将低碳理念融入城市规划体系之中，促进城市规划与时俱进。将低碳作为城市规划发展理念实行相应的行动策略时，一定要做到全方位的开展，以期实现从碳输入到碳输出的全流程低碳化，使低碳发展与经济增长“双赢”。同时，加强宣传，强化政府和公众对低碳发展的认知，加快形成低碳发展的共识，使低碳规划能尽快来自社会各界的支持。
(二)将低碳指标纳入城乡规划的指标体系
1.城市总体规划加入低碳指标。一是交通、建筑等高耗能领域。建议在公共交通中增加新能源汽车使用比例作为控制性指标，在建筑能耗中增加建筑节能率、建筑使用可再生能源比例作为控制性指标。二是促进城市碳汇建设。在生态指标中增加林地覆盖率、城市绿地植树率等。三是建议增加单位工业增加值能耗水平作为控制性指标，将增加集中供热水平、清洁能源使用比例、可再生能源比例等作为规划的引导型指标。
2.深化目前控制性详细规划的地块发展指标系统。扩宽规划许可条件可包括的内容，以容纳以碳排放减量、能源、资源效率指标。在控制性详细规划阶段，要把低碳的核心要求纳入控规指标体系，把控规作为实施低碳导向的城市规划的重要抓手。考虑到反映低碳的关键性和可操作性，可将关键低碳指标(如建筑节能，雨水利用等)融入控规的规定，并作为刚性要求落实到地块开发建设中。此外，原有的控规指标，在制定时也要更多考虑资源能源节约，如容积率规定可增加对于下限的约束，出人口和停车场的安排更多考虑资源共享和促进公交的使用等。在修建性详细规划阶段，关键在于对地方自然资源和气候条件的深入理解，并以“尊重自然、适应气候、生态优先”的准则进行规划设计，要更多地鼓励采用自然日照、通风、采光等被动式能源利用方式，同时充分利用可再生能源建筑一体化以及建筑节能的新技术，促进能源节约与资源减量。
3.推进低碳指标落地。要把城市总体规划低碳指标落实到地块，并与法定详细规划/地块开发(控制性详细规划、规划意见书、土地出让合同规划条件)建立明确的操作关系。宏观指标可针对一个城市整体的社会、经济、环境情况而作出评估，提出基本概念，但当尺度落实到具体空间建设项目、土地开发、容积率、体里、规划设计方案等实施问题时，规划管理人员者需要相应的指标。
(三)在城乡规划内容设置上增加低碳相关内容
一是在城镇体系层面，应注重运用高速公路、高速铁路和电信电缆的“流动空间”构建“巨型城市”;设计多中心、紧凑型城市的大都市空间结构;用新的功能性劳动分工来组织功能性城市区域;避免重复的城市空间功能分区。二是在总体规划层面，应综合考虑城市整体的形态构成、土地利用模式、综合交通体系模式、基础设施建设及固碳措施。三是在详细规划与城市设计层面，应根据总体规划确定的城市形态、土地利用、交通系统，对城市中功能相对集中的地区进行有针对性的研究，并提出具体的减少碳排放的规划对策。
(四)建立城市规划碳排放评估系统
1.建立碳评估数据库。首先，对现状各类碳排放、清除源头的排放、清除水平进行评估，建立当地温室气体排放的基础数据库，摸清现状总体碳排放水平、碳排放结构，对当地碳排放的总量和主要构成形成清晰的认识。从城市规划角度分析碳排放还应关注数据库建立的结构与方式，应区别于宏观统计分析部门的行业部门分类方法，应按照规划专业的条块划分形成数据库结构，应以城乡规划的数据作为主要的计算参数，以便支撑通过规划优化来改变碳排放的相关分析研究。
2.建构规划碳排放评估技术。建构与城市规划相关的碳排放量化分析手段，明确规划的碳减排责任、作用和方式，并将其作为规划工具融入到城市规划的编制过程。规划碳排放评估分析方法应使减排目标可以落实到具体的空间规划中，应定量分析城市规划策略的减排能力，对规划策略组合的碳排放效果进行系统评估，充分体现策略动态关联和效果叠加的减排效果，为科学规划决策提供实用手段。
3.建立城市规划低碳评价指标体系。当前，对城市减排效果的综合考评指标主要是与社会经济指标挂钩。如，单位GDP碳排放、人均碳排放，不能和城市空间规划直接挂钩。可将碳排放总量分解到具体的空间，从低碳角度直观地评估空间规划的效果，以主要城市规划要素的碳排放水平作为评价内容，建立城市规划低碳评价指标，并纳入到城市规划评估评价工作中，对城市规划的总体减排效果进行评估。
(五)完善规划编制、审批管理及实施后评价机制
1.探索建立老城、新区有别的城市规划制度。贯彻落实资源有效利用的原则，革新原有的老城、新区统一的规划方法，建立起“老城、新区有别的城市规划制度”。对既有建成区，不能视其为一张白纸进行任意规划和拆迁改造，也无需重新规划所有用地的用途及强度规定，而应有针对性地提出改善策略和空间安排，进行有机更新和渐进改善。对于新区的拓展，规划必须尊重自然、保护生态，防止不可逆的生态破坏。
2.完善规划编制和审批制度。改变目前城市规划“按面积计价”编制收费办法，借鉴国外经验，探索一套符合我国城市发展实际的收费办法。在现在审批制度的基础上，增加低碳生态部门作为城市规划审批的重要参与部门。在规划评审、审批制度上提高城市规划决策的科学性，城市决策者应当尊重科学、尊重规律。杜绝领导换届则规划大改的现象。
3.将低碳规划实施后评价与监测纳入城市规划实效评价体系。城市规划成果实施成效具有滞后性，规划的低碳效果更是如此。城市规划中的低碳各项措施是否有助于温室气体排放的减少，这是在短期内无法测度的。因此，需要城市规划实施的低碳评价与监测机制纳入城市规划实效评价体系，对碳排放进行管控。对城市规划的低碳绩效进行综合的评估，并提出根据结果进行实时修正的方法。
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来源：《宏观经济管理》作者：欧阳慧 宏观经济研究院国地所
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立