改革以来我国城镇化进程中的“缺口”与弥补时间： 2015-09-10信息来源：丁任重 李标 作者：wl_admin 责编：
【摘要】改革开放以来，以城镇人口比例衡量的我国城镇化水平不断提高，至2011年，我国城镇化率已超越50%，这说明我国已由“乡村主导型”迈向“城镇主导型”社会。本文的研究表明，我国城镇化进程中城镇化与工业化、土地城镇化与人口城镇化、城镇化与公共事业、城镇化与基本公共服务存在不容忽视的“缺口”，未来一段时间将是城镇化“S型”生长曲线(诺瑟姆曲线)中期向后期过渡，城镇化缺口弥补的重要阶段。为此，应以“四化”联动的契机，坚持多元化、集约型城镇化道路，进一步强化体制创新，推进包容性城镇化建设，全面提升城镇化质量。
【关键词】城镇化;诺瑟姆曲线;体制创新
一、引言
城镇化是一个人类社会的经济转型、社会变迁和文化重构过程，是工业化发展和经济增长的客观要求，是促进工业化发展和经济增长的主要力量(顾朝林，2004)，对我国乃至世界的经济社会发展均具有重大的战略意义。正如诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨所说的那样：未来对世界经济起重大影响的两大因素是美国的高技术产业和中国的城镇化。
2011年底，我国的人口城市化率已达到51.27%，处于诺瑟姆城市化“S型”生长曲线(R.M.Northain，1975)的中期阶段，是由成长期向成熟期(城市化率70%以上)过渡的重要时期。2012年12月，在北京召开的中央经济工作会议部署了“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”的经济任务，表明我国已将城镇化的重心由“加快推进”向“质量提升”转移。
因此，本文旨在探讨改革开放30多年来我国城镇化的发展阶段和城镇化进程中存在的“四个缺口”及其弥补方法。
二、文献回顾
英文词汇“Urbanization”在国外一般表示“城市化”，意指“城市和乡村之间的人口分布发生变化(西蒙·库兹涅兹，1989)”或“人口和经济活动在地理上的大规模集中(K.J.巴顿，1984)”。然而，国内学者对“Urbanization"的译文和内涵并没有达成一致。如辜胜阻(1991)将其译为“城镇化”，并从人口流动的角度将城镇化定义为在经济发展过程中人口不断由农村向城镇地区集中的过程;赵新平、周一星(2002)将其译为“城市化”，并认为城市化是落后的农业国在工业化、现代化过程中全面制度创新的结果，是一个国家内部人口、资源与产业在市场机制作用下以城市为主导重新进行空间配置的过程，其间伴随着全社会生产、生活方式的根本性变化。事实上，在一个连续的国民经济体中，“市和镇在经济结构和生活方式方面十分接近，在很多情况下，二者统称为城市，与农村或乡村相对，因而对城市化的研究中包含了市和镇(刘传江，1999)”。我们认为“城镇化”或“城市化”的译法并没有本质区别，是可以通用的，只不过城镇化的表述更具有针对性，更符合我国的实际。城镇化或城市化是生产要素大规模集聚，人口结构、生产结构以及生活方式渐次变迁，城市与农村人口共享现代文明的过程。在这个过程中，“第二、三次产业在城市聚集，农村人口不断向非农产业和城市转移，城市生产方式和生活方式向农村扩散，城市物质文明和精神文明向农村普及简新华、黄锟，2010)”。城镇化的内涵说明城镇化是一个系统复杂的转变过程，其动力也应是多元的。如刘传江(1999)认为产业结构转换是城市化的动力机制，经济要素流动与集聚是城市化的实现机制，制度安排和变迁是城市化的推阻机制;孙中和(2001)进一步的分析说明我国城镇化进程的加快得益于：农村工业化经济要素的吸引，比较利益对劳动力转移的双重作用，农业剩余对农业资源转移的驱动以及制度变迁对要素流动效率的提升。
城镇化的多元动力机制已得到了多数学者的认可，但是我国城镇化发展水平的高低仍是学者们辩论的焦点之一。在城镇化水平高低之争的过程中，逐渐形成了三种代表性的观点：一是我国城镇化水平严重滞后于工业化和经济发展水平。二是我国城镇化水平与工业化经济社会发展水平基本一致，并不存在明显的滞后。三是我国的城镇化不是滞后的，也不是同步的，而是隐性的超城镇化或过度的城镇化。
选择何种道路推进城镇化是我国学界的另一热议话题，而城镇的规模结构和空间布局又是争论的核心。在理论之争和客观实践过程中，逐渐形成了四种具有代表性的观点：一是区别于西方城市化经典模式的，主张以小城镇为重点的“小城镇论”。持该论点的学者认为，小城镇是城市与乡村的节点，是农村的经济中心、服务中心、文化中心和教育中心，积极发展小城镇是繁荣乡镇经济、就地转移人口、避免“城市病”蔓延、实现农村现代化的捷径。二是与“小城镇论”针锋相对的，主张以大城市为重点的“大城市论”。该论点的支持者认为，我国的小城镇道路是不得已而为之，小城镇难当城市化主角(张正河、谭向勇，1998)，城市特别是规模较大的城市，会产生明显的聚集效应，从而带来较高的规模收益、较多的就业机会、较强的科技进步动力和较大的外部扩散效应(王小鲁、夏小林，1999)。因此，要推进我国的城市化，需要彻底放弃小城镇有限发展战略、大力发展我国的大都市区、推动城市间的分工与合作以及整合城市间的关系(安虎森、陈明，2005)。三是具有综合平衡特点的，主张以中等城市为城镇化重点的“中等城市论”。该论点的倡导者认为，小城镇具有浪费土地、浪费能源等弊端，大城市由于人口众多等因素导致的“城市病”降低了经济效益，而中等城市则明显优于小城镇，某些经济指标与大城市比也毫不逊色(刘纯彬，1988)。因而，以中等城市为发展重心的城市化道路有利于节约资金，有利于新经济增长点培养，有利于普及现代文明，有利于经济发展中的环境治理(吕颖慧，1997)。四是否定城市规模单一取向的，以大中小城市和小城镇并举为城镇化重心的“多元论”。该论点的探索者和追随者认为，国家城镇体系是由大量的不同规模的城镇组成的，城镇发展具有不对称特征，不存在实际的最佳城市规模和国家统一的适宜规模或规模级(周一星，1992)。因此，在科层城镇体系下(小集市—小城镇—小城市—中等城市—大城市—特大城市—都市圈)，不能片面强调重点发展小城镇，或者主要发展大中城市(周天勇，2003)，而应采用多元化的城镇化道路，即实现大中小城镇并举，使大中小城镇结构合理、搭配适当(简新华，1997)。
需要说明的是，我们视“城镇化”与“城市化”等同，行文过程中多使用“城镇化”，当谈及国外或原作者的观点时使用“城市化”。同时需要指出的是，本文主要使用历年《中华人民共和国统计年鉴》和《新中国六十年统计资料汇编》的相关数据，对我国改革开放以来的城镇化路径以及城镇化进程中存在的问题展开系统分析。
三、改革开放以来我国城镇化的发展阶段
鉴于改革开放之前，计划经济体制下的我国城镇化进程具有显著的“政治命令”色彩和反复特征，如1958～1960年，在我国领导人“赶超英美”的政治命令刺激下，工业化的“爆发性”推进引起了城镇化的高速发展;1966～1976年，受“文化大革命”的影响，大量的知识青年和干部“上山下乡”的大量城镇人口外迁，“逆城镇化”现象严重。因而，此部分主要阐述改革以来(1979～2011年)我国城镇化进程的发展路径。
(一)改革以来我国城镇化的概况
1.我国城镇数量逐渐增加。1979年，我国拥有城市203个，建制镇2361个。此后，我国市镇数量不断增加，2011年我国城市数量大约是1979年的3.2倍，达到653个，建制镇的数量约是1979年的30.1倍，达到19683个。
2.我国城镇人口规模不断扩大。1979年，我国城镇人口为18495万人。此后，我国城镇人口的规模不断扩大，至2011年，我国城镇人口达到69079万人，较1979年增加了50584万人，年均增长4.2个百分点。
3.我国城镇化进程不断加快。1979年，我国总人口为97542万人，城镇人口占总人口的比重(即城市化率)仅为18.96%。至2011年，我国总人口高达134735万人，城镇人口占总人口的比重达到了51.27%，已迈入城市化进程的中后期。
(二)改革以来我国城镇化的发展路径
1978年12月中共十一届三中全会以来拉开了我国改革开放的序幕，伴随着社会经济的变革，我国的城镇化也呈现出明显的阶段性特征。有学者将改革以来我国的城镇化看作一个稳定发展阶段(国家统计局课题组，2002)，也有学者将改革以来我国的城镇化分为恢复发展、稳步发展和加快发展三个阶段简新华等，2010)。前者的划分过于笼统，后者的划分主要以体制变迁路径为依据，而城镇化是多种因素共同推动的，这一划分方法也有待商榷。
1975年，诺瑟姆对世界各国城市化进程的研究，发现城市化有其自身的发展规律，其轨迹并非呈直线上升，而是呈近似“S”型的曲线，此即生长理论曲线，也称为诺瑟姆曲线或逻辑斯谛曲线。按照该曲线城市化分为三个阶段：初期(城市化率小于30%)、中期(城市化率在30%～70%之间)、后期或成熟期(城市化率大于70%)。因此，我们借鉴具有一般意义的诺瑟姆“S”型城镇化三阶段生长曲线，以城市化率的大小为依据，将改革以来我国城镇化的发展划分为两个阶段，即城镇化初期的平稳发展阶段和中期的加速发展阶段。
1.城镇化初期的平稳发展阶段(1979～1995年)。1979～1995年，我国人口总量由97542万人上升至121121万人，年均增长1474万人;与此同时，城市数量由213个增加到637个，建制镇的数量也由2361个增加到17532个，城镇人口也由改革之初的18495万人上升至35174万人，年均增加1042万人;在此期间，城镇人口占总人口的比重(即城市化率)以年均提高0.59个百分点的速度，由1979年的18.96%缓慢爬升至1995年的29.04%，处于城镇化发展的初期平稳发展阶段。
这一阶段城镇化的平稳发展主要得益于经济体制变革、农村工业化以及城市制造业的刺激。改革开放之初，家庭联产承包责任制的实施，大大刺激了农民的生产积极性，农业劳动生产率快速提高，农村由此产生了大量的剩余劳动力。然而，党中央为避免农村人口大量涌入城市，抑制城市过度膨胀，加大城市经济体制改革难度，国务院于1980年批转了《全国城市规划工作会议纪要》，确立了城镇化的指导方针——控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市，1990年《城市规划法》的实施则进一步强化了该方针。与此同时，流通领域改革、要素市场改革、户籍管理放宽等政策恢复了城市与农村之间联系的经济和社会纽带，刺激了农村非农产业(主要是乡镇企业)的崛起和城市制造业的发展，劳动密集型的乡镇企业和城市制造业成为吸纳农村富余劳动力的主角，由此创造了“离土不离乡，进厂不进城”的农村工业化模式，推动了我国城镇化的稳步发展。
2.城镇化中期的快速发展阶段(1996～2011年)。1996～2011年，我国的人口规模由122389万人增加到134735万人，年均增长823万人;与此同时，城市数量不增反降，由1996年的663个下降至2011年的653个，城镇数量则由1996年的18171个增加至2011年的19683个，城镇人口由37304万人攀升至69079万人，年均增长4.5个百分点，快于总人口0.64%的年均增速;在此期间，城镇化率由30.48%上升至51.27%，年均提高1.4个百分点，高于上一阶段0.8个百分点，达到了城镇化加速发展的中期水平。
这一阶段城镇化的快速发展主要源于社会主义市场经济体制的建立、民营经济的快速发展和劳动力流动体制的变革。20世纪90年代中后期，我国进入全面建立社会主义市场经济体制的时期，农民已成为不可或缺的市场主体，农民进城成为推动我国城镇化发展的重要力量。此时，以乡镇企业为代表的民营经济迅速发展，形成了“三分天下有其一”的经济格局，不仅促进了国民经济的快速发展，而且缓解了农村劳动力转移的压力。然而，尽管乡镇企业吸引了大量的农村剩余劳动力，但其吸纳能力却有所下降，而且城市相对较高的收入、完善的基础设施和公共服务都形成了“农民进城”的势能。同时，政府则通过逐渐改革户籍制度和种种歧视性政策，提供各项服务，破除劳动力流动的阻碍，引导农民向非农产业专业转移，开启了“离土又离乡，进厂又进城”的城镇化模式，促进了我国城镇化的快速发展。
四、改革以来我国城镇化进程中的“四缺口”
改革以来，在体制改革、工业化加速等多因素的刺激下，我国城镇化水平迅速提高。1979年，我国的城镇化率仅为18.97%，至2011年，我国的城镇化率已达到51.27%，年均提高约1个百分点。然而，在城镇化高速发展的同时，城镇化的质量却没有随之快速提升，城镇化速度与城镇化质量的不协调主要体现在城镇化进程中的“四缺口”。
(一)缺口一：城镇化滞后于工业化
钱纳里和赛尔昆通过对一百多个国家和地区经济发展过程的研究，发现了人均国民收入水平、生产结构、就业结构和城市化率之间存在着规律性的变化(如表1所示)。钱纳里—赛尔昆模式说明，当工业化进入中后期以后，城市化的演进更多地表现为整个非农产业比重上升的拉动，而且此过程中就业结构的工业化和非农化直接带动了人口向城市的迁移和集中(周淑莲、郭克莎，2002)，非农产业的产值结构和就业结构能更好地反映我国的工业化进程。
2011年，我国人均国民收入达到35040.3亿元(按平均汇率折算为5424.2美元，处于钱纳里—赛尔昆发展模式的8～9级之间)，工业增加值占GDP比重为39.9%，非农产业增加值占GDP比重高达90%，工业就业比重为29.5%，非农产业就业比重为65.2%，而城镇化率却仅为51.3%(接近钱纳里—赛尔昆发展模式的第6级)。①因此，不论从经济发展水平、还是从非农产业的产值和就业结构所处的级次看，我国的城镇化水平仍滞后于经济发展水平和工业化水平。
另外，由工业化与城镇化的偏差系数看②，我国城镇化与工业化的缺口正逐渐缩小。1979年，我国城镇化与工业化的产值结构和就业结构偏差系数分别为3.6和1.6，偏差程度较大。此后，随着城镇化的加速推进，二者的偏差程度有所缩小，至2011年，我国城镇化与工业化的产值结构和就业结构偏差系数分别下降至1.8和1.3(详见图3)。
(二)缺口二：土地城镇化快于人口城镇化
所谓人口城镇化是指城镇化进程中，农村人口不断向城镇集中，农业劳动力不断向非农产业转移，城镇人口和非农产业就业人员比重不断增加。土地城镇化是指城镇化进程中，农业和农村用地逐渐减少，城镇建设用地逐次增加，城镇规模和建成区面积不断扩大。改革开放以来，我国城镇化取得了长足的进展，但不容忽视的是人口城镇化与土地城镇化间的不协调现象。
27年来，我国土地城镇化略微快于人口城镇化，城镇用地集约程度需进一步提高。1985年，我国城镇建成区面积为9386平方公里，至2011年达到43603平方公里，年均增长约6.09个百分点，高于此期间人口城镇化和城镇人口增速3.01和3.97个百分点。
另外，非农产业吸纳人口的能力依然不高。非农产业就业人员规模由1985年的18743万人上升至2011年的49826万人，其占就业人员总量的比重也由1985年的37.6%，攀升至2011年的65.2%，年均增长3.83个百分点，低于土地城镇化和人口城镇化的速度。
(三)缺口三：城镇公共事业水平滞后于人口城镇化
城镇化的目标不仅应包含以城镇人口比重衡量的城镇化水平的上升，还应涵盖城镇公共事业水平的提高。从本质上说，城镇化的质量应与公共事业同步提高。然而，我国快速推进的城镇化却出现了与城镇化初衷相悖的现象，即我国城镇公共事业的发展与人口城镇化水平不协调。
1980～2011年，我国城镇人口由19140万人上升至69079万人，年均增长1.04个百分点。在城镇人口规模强力扩张的带动下，我国的城镇化率也由19.39%攀升至51.27%，年均增长3.19%。然而，城镇居民生活(人均生活用水、用水普及率和燃气普及率)、公共交通(人均拥有道路面积、每万人拥有的道路长度和公交车辆)、环境(人均公共绿地面积)和卫生(生活垃圾清理和每万人拥有公厕)四个一级指标和九个二级指标衡量的城镇公共事业水平表明，1980～2011年间我国城镇公共事业的整体水平略微滞后于人口城镇化水平。
(四)缺口四：基本公共服务水平滞后于城镇化水平
公共服务涉及的领域较广泛，而与居民生活息息相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业服务是人们最为关心的基本公共服务。在大量资源向城镇集中的同时，基本公共服务水平也应随之提升。然而，过于重视城镇面积和城镇人口扩张、忽视基本公共服务供给的城镇化，已使得基本公共服务供给水平不能满足城镇化的要求，降低了城镇化质量。尽管，近些年中央在公共领域的财政支出比重逐渐加大，着力提升我国基本公共服务的供给能力，努力扩大基本公共服务的覆盖面，但是与快速推进的城镇化相比，我国基本公共服务水平仍稍显滞后。
公共教育服务水平滞后于城镇化水平：1980～2011年，学均初等院校、学均初等院校教师、学均中等院校、学均中等院校教师、学均高等院校、学均高等院校教师的年均增速分别为：2.64%、1.34%、7.48%、0.79%、-1.23%、3.91%。只有学均中等院校数量和学均高等院校教师数量的年均增速高于城镇化的推进速度(3.19%)，因此，公共教育服务的整体水平滞后于城镇化水平。③
公共文化服务水平滞后于城镇化水平：1980～2011年，公共图书馆、博物馆、艺术表演团体、艺术表演场馆、图书和期刊、报纸数量的年均增速分别为：1.73%、6.6%、2.26%、0.98%、2.13%、3.96%。整体看，公共文化服务水平与城镇化水平存在缺口。④
公共医疗卫生服务水平提升速度慢于城镇化推进速度：医院总数、每万人口医院床位数、每万人口执业(助理)医师、卫生总费用占GDP比重、个人卫生支出占卫生总费用比重、财政卫生支出占卫生总费用比重的年均增速分别为：1.12%、1.69%、1.44%、1.6%、1.62%、-0.57%，均低于城镇化的推进速度。因此，公共医疗卫生服务水平与城镇化水平存在较大的缺口。⑤
社会保障服务水平滞后于城镇化水平：1985年，我国社会保障支出(社会福利救济和保险福利费用之和)占GDP比重为3.76%，2011年国家财政社会保障和就业支出占GDP比重却下降至2.35%，远低于欧美发达国家的社会保障水平。与此同时，我国的城镇化率由1985年的23.71%上升至2011年的51.27%，每年上升1.1个百分点。⑥
五、我国城镇化“四缺口”的弥补路径
当前，我国城镇化率已经超过50%，这表明我国的社会形态已由“乡村主导型”向“城镇主导型”社会迈进。积极稳妥地推进城镇化，全面提升城镇化的质量，促进城镇化的健康发展，将是今后一段时期的重要任务。针对我国城镇化进程中存在的“四缺口”，应从以下几方面予以弥补，走出一条特色的，速度与质量并重的新型城镇化发展道路。
(一)进一步强化体制创新，破除城镇化质量提升的制度障碍
制度障碍是提升我国城镇化质量的最大瓶颈，因而应把深化体制改革创新放在重要位置。为此，一要统筹推进户籍制度改革，适时适度地降低农民进城落户的门槛，引导有条件的农民向城镇转移、向市民转化;二要深化土地制度改革，促进土地要素在城乡间的自由流动，引导农民持“证”或持“股”进城;三要加快市镇体制改革，适度发展中小城市和特大乡镇，承接产业和农村人口转移，促进新经济增长点(区)的形成，促进工农、城乡的统筹发展。
(二)走多元化、集约型城镇化道路，提升城镇化的空间效益
在“土地财政”的巨大利益驱动下，我国土地城镇化速度长期高于人口城镇化速度，土地资源大量浪费，城镇空间开发成本不断提高，而空间开发的强度却不高，粗放式城镇化发展模式引致的问题日益突出。因此，一要积极构建合理的城市布局，引导大中小城市、小城镇和城市群多元协调发展，不断优化科层城镇体系;二要坚持集约型发展模式，控制土地出让规模，提高土地的开发强度和投资密度，以提升城镇化的空间效益。
(三)推进政府与市场相互融合，推进包容性城镇化发展
长期以来，我国城镇化的推进过于重视乡村人口的转移，忽视了城镇公共事业建设、公共服务发展以及外来人口的融入难题，缺乏公平性和包容性，大大降低了城镇化质量。为此，借助多方力量着力提升公共事业和公共服务水平，建设包容性城镇化，为城镇各种群体提供平等的发展机会将是城镇化的努力方向。因此，我们要坚持城乡一体化的发展思路，着力实施基本公共服务均等化的战略举措。具体来说，一方面要加大公共事业和公共服务的投入力度，尤其是加大中央财政对公共领域的支出比例，缓解中央和地方政府“财权和事权”不匹配的矛盾;另一方面要借助市场的力量，创新公共领域投资方式，广泛吸收社会资本用于发展公共事业和公共服务。
(四)把握“四化”联动的契机，稳妥推进城镇化向成熟期迈进
我国正处于城镇化的成长阶段，同时也是新型工业化、新型城镇化、信息化和农业现代化联动建设的重要阶段。因而，应以“四化”联动为契机，努力实现新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化的同步协调发展，积极稳妥地推进城镇化向成熟期迈进。在加快城镇化发展的同时，一要加快新型工业化发展，不断优化产业结构，为新型城镇化提供良好的产业支撑;二要加快城镇信息化建设，努力提高信息服务的水平，逐渐提升新型城镇化的综合竞争力;三要加快农业现代化建设，提高农业规模经营效益，为新型城镇化提供坚实的农业基础。
注释：
①由2012年《中国统计年鉴》相关数据计算得来，其中人均国民收入由国民总收入除以总人口，并采用当年人民币兑美元的平均汇率(6.46)折算而来。
②工业化与城镇化的偏差系数使用工业化水平与城镇化水平的比值加以测算。此处，使用非农产业的产值和就业比重两个指标测算工业化水平，使用城镇化率测算城镇化水平。
③④⑤⑥文中数据由《中华人民共和国统计年鉴》的相关数据计算而来。
参考文献：
[1]巴顿，1984：《城市经济学》，中译本，商务印书馆。
[2]白南生，2003：《中国的城市化》，《管理世界》第11期。
[3]顾朝林，2004：《改革开放以来中国城市化与经济社会发展关系研究》，《人文地理》第2期。
[4]国家统计局课题组，2002：《我国城镇化战略研究》，《经济研究参考》第35期。
[5]简新华何志扬黄锟，2010：《中国城镇化与特色城镇化道路》，山东人民出版社。
[6]刘纯彬，1988：《中国城市化要以建设中等城市为重点》，《财经科学》第7期。
[7]刘传江，1999：《中国城市化的制度安排与创新》，武汉大学出版社。
[8]吕颖慧，1997：《中国城市化应以中等城市为发展重心》，《山东大学学报》(社会科学版)第6期。
[9]孙中和，2001：《中国城市化基本内涵与动力机制研究》，《财经问题研究》第11期。
[10]王小鲁夏小林，1999：《优化城市规模，推动经济增长》，《经济研究》第9期。
[11]西蒙·库兹涅兹，1989：《现代经济增长》，中译本，北京经济学院出版社。
[12]周天勇，2003：《中国未来农村剩余劳动力转移问题及其出路》，《学习与探索》第2期。
[13]赵新平 周一星，2002：《改革以来中国城市化道路及城市化理论研究述评》，《中国社会科学》第2期。
[14]周一星，1992：《论中国城市发展的规模政策》，《管理世界》第6期。
[15]张正河谭向勇，1998：《小城镇难当城市化主角》，《中国软科学》第8期。
[16]Northam，R.M.(1975)，Urban Geography，New York：John Wiley&Sons.
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立