快速城市化时期我国城市蔓延的动力时间： 2015-09-10信息来源：王家庭 作者：wl_admin 责编：
【摘要】随着城市化进程的加速，蔓延式增长已成为我国城市空间扩展的主要方式，城市空间的无序扩张和蔓延造成诸如交通拥堵、耕地被占、绿地被蚕食等一系列问题。因此，从自然、市场、政府、技术及社会价值等方面探索我国城市蔓延形成的动力，分析自然地理环境、经济发展、人口增长等制度环境变化对城市蔓延的影响，使我国城市化发展更具科学理性，从根本上促进我国城市经济可持续发展。
【关键词】城市化;城市蔓延;动力
一、引言
改革开放以来，我国城市高速发展，城市化水平得到了极大程度的提高。这一进程大致分为三个阶段：第一阶段为1978～1984年，是以农村经济体制改革为主要动力推进城市化阶段，城市化水平由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85%;第二阶段为1985～1991年，是以城市经济体制改革为动力推进城市化阶段，城市化水平由1985年的23.71%提高到1991年的26.94%，年均提高0.54%;第三阶段为1992年至今，是城市化快速发展时期，城市化水平由1992年的27.46%提高到2011年的51.27%，年均提高1.19%，[1]且意味着我国城镇人口已经超过农村人口。在此期间，许多大城市城市化用地增长速度超过了城市人口增加速度，城市增长呈正异速增长状态。[2]
关于城市蔓延的内在机理问题，国外学者已做过不少研究。美国学者Alonso[3]提出了单中心城市空间一般均衡研究，而后由Muth、[4]Mills[5]作了进一步的完善，形成新古典城市经济学。Brueckner[6]通过建立单中心城市蔓延模型，得出城市蔓延与城市人口、城市居民的收入以及农业土地的租金有关。2000年，Brueckner做了进一步的研究，对城市蔓延的内在机理作了系统分析，指出城市空间的大小是由城市住户或房地产开发商与非城市使用者的农民和农业土地使用者之间竞争决定的，市场力量造成了良性的城市空间增长，而开敞空间的社会价值、拥堵的社会成本以及新开发基础设施的成本等市场失灵因素造成了城市空间的过度增长，即城市蔓延。[7]Tingwei zhang[8]对美国芝加哥的城市蔓延进行了计量分析，以交通因子、人口经济因子和财产因子等包含的变量进行回归分析，得出社会经济因素及土地利用规制因素是导致城市蔓延的主要原因。Carruthers和Ulfarsson[9]指出许多相互关联的政策因素和居民生活方式造成了城市蔓延，国家和地方政府的政策(包括国家对高速公路的支出以及地方政府对道路管道的公共服务设施的投资)，以及平均成本定价政策均促进了城市的低密度扩张，而土地利用规划最后放大了上述政策的效应。
国内对城市蔓延领域的研究相对较少，其中很大一部分集中在对国外城市蔓延问题的经验描述性研究，并根据国外经验提出相关建议，还有部分学者尝试对城市蔓延进行测度。在分析我国城市蔓延成因或城市空间扩展驱动力的定性研究领域，指向大都是经济、交通、政策等因素的驱动。陈建华[10]以长三角地区作为研究对象，得出中国二元化经济增长模式是城市蔓延的内在驱动力，公共财政制度、户籍制度、社会保障和救助制度以及土地制度改革滞后是城市蔓延的制度性成因;何流等[11]发现经济因素、政策因素、规划引导是南京城市空间扩展的主导力量;陈本清等[12]指出经济发展、外商投资和地理环境是驱动厦门城市扩张的动力因素;李效顺等旧将我国的城市蔓延模式与国外进行了区分，认为国外城市蔓延过程大都烙着“市场”印记、更多关注城市质量提高和生态环境变化不同，中国城市蔓延大都体现“市长”意愿，更为关注城市功能提升和粮食安全影响，并将中国城市蔓延区分为牺牲性和损耗性两类，就两种分类提出了不同的治理策略。
从总体上看，由于我国正处于城市化的高速发展期，城市用地蔓延的相关症状也日益凸显，但尚未引起学术界的足够重视。再加上涉足较晚，而中国的实际情况又与西方有所区别，使得国内对于蔓延及其控制的研究还处在理论探索和初步实践阶段，大部分学者的研究停留在理论研究、个别大城市蔓延的测定与个案分析，缺乏从动力机制角度对城市蔓延的系统经济分析。
二、快速城市化时期我国城市蔓延动力分析
(一)自然动力
任何一个城市都是处于其特有的自然地理环境之中，它的形成、建设与发展都与自然地理环境因素密不可分。地理位置、地形、地貌、气候、资源等自然地理要素共同构成了城市存在和发展的物质基础，形成了城市区域自然地理环境。自然地理环境是城市蔓延的先决条件，它通过各要素反映出自然地理环境特征，直接影响城市空间扩张的潜力、方向、速度、模式以及空间结构。当城市发展到一定阶段时，常常遇到一些阻碍城市规模增长的限制性因素。地理环境方面的限制往往首先制约城市规模和空间结构的发展。在有些城市，它甚至成为城市空间扩张的“门槛”。
平原地区上的城市，因地形比较平坦，城市用地较为开阔，城市大多以同心圆式向各个方向蔓延，这就成为了城市蔓延的基础，如北京的同心圆“摊大饼”式蔓延;而多山的河网密布地区城市，城市往往依山面水而建，建设条件较复杂，建设难度大，城市空间的扩张很大程度上受地形限制，这些城市便不会发生城市蔓延现象，如四川盆地的丘陵地区。[14]
(二)市场动力
1.经济发展。王丽萍等[15]通过主成分分析法研究江苏省城市用地扩张的驱动机制，结果表明，经济发展是城市用地扩张的根本驱动力。经济发展的总量、速度以及发展过程中的城市产业集聚和产业结构演变均对城市蔓延造成了一定的影响。首先，城市空间是城市经济发展的载体，城市经济发展带来了城市空间的扩展，城市经济发展总量决定了城市空间规模的大小;其次，城市空间的扩展并不是逐步均衡地向外推进，而是存在缓慢期，稳定期和快速期三种不同的状态，不同的发展时期，城市蔓延的速度是随着经济发展速度的波动而波动的，图1显示了我国1995年以来城镇全社会固定资产投资和市辖区建城区面积的变动，二者的变动趋势非常相似，说明投资规模的扩大和紧缩对城市蔓延的速度具有重要影响;最后，随着产业集聚理论的不断发展成熟，企业扩大用地规模的要求逐渐显现，此外，以工业为主的城市产业结构渐次演变为以服务业为主，城市生产性服务业和生活性服务业蓬勃发展。在这种情况下，城市中心的高密度建设条件限制及地租上涨导致成本提高的压力，使城区工业纷纷外迁至郊区，造成低密度的扩张，促进了城市的蔓延。[14]
2.人口增长。Brueckner[7]和Tingwei Zhang[8]等学者的实证研究均证明人口的增加是导致城市蔓延的重要原因。城市人口对空间的需求是城市蔓延的最初动力。快速城市化进程中，周围市县及乡镇人口往中心城市的聚集，必然表现为对住房、交通和公共设施等方面的需求增强，推动城市住宅、道路、商业等设施建设，加快了城市建设用地扩展速度，同时，原有城市居民也倾向于选择郊区人口密度较低、环境质量较好的房屋居住，人口以低密度的方式向郊区迁移，造成城市蔓延。
3.收入增加。Brueckner和Tingwei Zhang[8]的研究均表明居民收入的增加是造成城市向外蔓延发展的重要因素之一。随着城市经济发展，居民收入增加以及社会生活条件的改善，广大市民对住房的需求提高。从马斯洛的需求层次理论角度来看，居民对住宅的需求应该经历保障住房—改善型住宅—享逸型住宅的过程，而收入的增加使城市居民对住房有了更多的需求，结合居民对设施良好、环境优质、密度较低的住宅取向，城市边缘的低密度住宅需求便会增加。随着部分城市居住区的外迁，城市部分工业以及为居民服务的配套服务业也外迁至此，导致了城市空间低密度向外蔓延。
4.通勤条件改善。在我国，随着经济的发展与居民日常生活需求的提高，政府在城市交通设施建设投入逐年增加。首先是城市的道路建设，2000年，人均城市道路面积为2.7平方米，而在2010年达到了10.443平方米，[16]城市道路的完善改善了交通拥挤，不断向外延展的道路扩大了居民的通勤范围，为城市蔓延提供了基础条件。其次，城市轨道交通的建设已成为我国目前乃至未来城市基础设施建设的重点，对城市交通方式的改变起着重要作用。轨道交通的建设一方面吸引了沿线土地的开发建设，另一方面降低了居民出行通勤时间，吸引居民选择居住在价格较低的市郊地铁沿线附近，促进了城市蔓延。
此外，汽车的消费增加也是我国城市蔓延的重要因素。随着我国汽车产业的发展与居民购买力的增强，居民对汽车的消费不断增加。据《中国统计年鉴2011》数据显示，1985年，私人汽车总量只有28.49万辆，其中90%以上是载货汽车，而到2010年，私人汽车总量达到了5938.71万辆，载客汽车比例达到80%以上。在城镇家庭居民的家用汽车方面，2000年城镇居民家庭平均每百户拥有家用汽车0.5辆，而截至2010年，这一数据达到了13.07辆，在经济发达的东部地区，每百户拥有量则达到20.18辆。汽车消费普及使用，改变了居民的出行习惯，允许居民选择市郊的住宅，重新定义了城市的边界。
(三)政府动力
1.城市土地利用规制的制度环境变化。(1)土地使用权市场化。1988年，全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国土地管理法》，新《土地管理法》明确规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，彻底改变了传统的土地无偿使用制度。土地使用权市场化，只限于城市国有土地，农村集体土地使用权的市场准入受到限制，农村土地只有通过法定的征用程序，才能转化为城市用地，并且对农地征用补偿进行了最高限价。征用补偿的最高限价，远远低于农业的真实地租，低廉的土地价格使开发商有利可图。征用补偿与拍卖出让价格的差价成为政府财政收入，财政收入的吸引力激励了政府出让土地的行为，极大地刺激了市场活力，大量土地被征用开发建设，带动了城市的快速空间扩张，一定程度上引发了城市蔓延的产生。(2)住房分配货币化。住房分配货币化使得传统的福利分房制度对土地需求的约束逐渐消失，城市居民不能继续依赖于住房分配，必须通过市场购买商品房来改善住宅条件，这就使得城市居民对土地需求被释放出来。住房供应开始向市场机制倾斜，加之土地市场化，使得房地产行业迎来了发展全盛期，成为了全社会固定资产投资的主要推手，房地产开发的活跃带动了郊区相关配套设施的开发，使其成为了城市蔓延的主要动力之一。(3)二元户籍制度松动。在上世纪，出于食物匮乏和工业发展原材料供给的考虑，政府开始严格控制人口流动，通过户籍制度，在城镇分配工作和住房和其他必需品，这样使得农村居民无法在城市获得生存空间。[17]随着我国城市经济的发展，尤其在经济特区和众多经济开发区成立后城市发展战略从资本密集型产业转向劳动密集型产业，城镇就业政策的放松以及岗位需求的增加使得移民的需求增加。[18]根据王桂新[19]的研究，从上世纪80年代后期到90年代中期城乡移民数量翻了一番。2000年后，政府户口改革力度增强，部分地区，如吉林、湖南、福建、辽宁和广东，在2001年底取消了农村户口和城镇户口的区别，小城镇户籍制度改革也在2001年展开。在2012年，国家落实放宽了中小城市和小城镇落户条件的政策，引导非农产业和农村户口有序向中小城市和建制镇转移，允许符合条件的人员申请地级市(不含直辖市、副省级城市和其他大城市)、县级市的常住户口。逐步放开的户籍制度降低了农村居民迁移至城市的门槛，通过扩大城市的人口规模进而促进了城市蔓延。
2.土地利用规划不当以及规划失灵。在我国，城市规划经常随着地方经济发展目标、领导换届而出现非连续性，由于土地规划蕴含着巨大的经济利益，在执行过程中往往会受到较多的外来因素的干扰。在我国快速城市化进程的背景下，快速扩张城市土地空间体现在诸多城市的规划文件当中。当前我国的土地利用规制模式为分级审批投资项目的模式，地方政府对城市空间的决定力量逐步加强。地方政府为吸引投资通过以低价出让土地的方式展开了激烈的竞争，使土地供给大为增加，带动了城市蔓延的形成。为了规避市场机制的负外部性，国家实行了自上而下的分类审批各类“规划”，自上而下分解相关用地控制指标。而这种规制约束在我国当前土地需求旺盛、土地供给市场化的情势下，不仅存在规制的“时滞”问题，而且具有较高的监督成本和较高的内部和外部决策成本，[20]因此，出现了许多地方无视土地利用总体规划、盲目建设工业园区、重复建设、大量圈占土地、占用耕地的现象，不仅未能解决城市土地供给和需求不平衡的局面，反而促成了城市蔓延的加剧，使土地利用规划处于“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的尴尬境地。
3.利益驱动下的城市土地开发热潮。(1)开发区。中国创立开发区的本意是通过实行国家特定优惠政策以实现更有效地招商引资。但到后来，开发区已经变成地方政府突破土地利用总体规划和城市总体规划，利用优惠政策圈占大量土地从而换取土地财政收入的一种手段。截至目前为止，国务院批准设立的国家级经济技术开发区已达131家，国家级高新技术产业开发区共885家。[21]除此之外，还有其他各种名目的国家级开发区以及省级、市级等地方政府设立的各类开发区。开发区圈占了大量的土地，城市急剧向外扩张，在很大程度上造成了城市的蔓延。(2)大学城。以2000年河北廊坊东方大学城“开城”为起点，大学城“圈地运动”很快就蔓延全国。起初，大学城规划面积相对较小，后来大学城的规模如滚雪球般不断膨胀，乃至出现动辄规划面积在50平方公里以上的“巨型”大学城。这种占地面积大，低密度向郊区扩展的大学城的存在，无疑对城市蔓延产生了一定的推动作用(表1为部分大学城情况)。(3)综合配套改革试验区。近年来，随着国家政治经济体制改革的深入，国务院批准了包括上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区、成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区等在内的10个国家级综合配套改革试验区。地方政府争先申请成为国家综合配套改革试验区的根本目的在于追逐包括土地使用政策优惠等在内的一系列政策优惠所产生的巨大利益。相对于开发区、大学城而言，改革试验区的范围更大，因此对城市蔓延的产生起了重要的影响作用。[22]
(四)技术动力
信息技术的发展对城市蔓延的形成有着重要的影响。信息技术对我国城市空间结构的影响，既表现在大型的信息化项目建设对城市结构的直接影响，也表现在信息化通过改变人们的生产与生活方式，间接地对城市的空间形态产生影响。广州科学城基础设施建设工程、北京金蝶软件园工程等就是属于这样的大型信息化工程项目，这些项目的建设本身作为物质形态直接影响了城市的形态。信息技术的发展改变了原有的生产方式，使得许多公司放弃旧的规模生产的模式，分散到土地价格和劳动力成本低廉的郊区、国内其他地方甚至于海外，在那里设置他们的主要生产基地和管理中心。而作为电子商务重要形式之一的网上营销，则具有明显的扩散趋势。顾客选择在互联网站上购买产品或服务，商家在收到付款后发货。为了节约成本，商家一般都选择在交通方便、租金低廉的郊区进行物流配送。信息技术对人们的工作方式也产生了影响，过去人们认为工作效率最高的地方是工厂、办公室，但信息时代的到来使许多人的工作回到了家里，摆脱了交通的束缚以及空间距离的约束，从而开始追求污染较少而环境优美的郊区或乡村居住，信息网络的发展支持了人们向郊区或乡村的疏散。[23]张文新[24]认为IT的发展将最终导致“结合紧密的城市”解体，使城市化在更大的范围内展开，形成一种多中心、分散化、低密度的城市结构。杨矫等[25]认为由于信息技术时代的到来，传统的圈层式城市化发展日趋衰弱，而城市结构的分散化将越来越明显。因此，随着信息技术的发展，城市蔓延日趋严重。
(五)社会价值动力
1.环境价值。在现实生活中，家庭进行居住区位选择要考虑很多因素，环境就是其中重要的因素之一。环境的变化不仅会影响家庭的居住区位选择，而且也会对城市空间增长与结构产生影响。快速城市化时期，我国城市规模不断壮大，城市人口快速增加，由于人口过度聚集等因素导致城市中心的居住环境恶化，人们倾向于选择环境优美的远郊或农村居住，以实现最大的环境价值。城市中心环境污染的推力和农村优美环境的拉力倾向于扩大城市边界，也就引发了城市蔓延的产生。
2.开敞空间的社会价值。Brueckner[7]认为开敞空间的社会价值是造成城市空间的过度增长(即城市蔓延)的一个重要因素。城市周边闲置土地的社会价值不仅包括其获得的农业租金，还包括其发生的开敞空间收益。当某地块为农业用途时，无形的开敞空间收益并没有构成土地所获得收益的一部分，且当农用土地转变为城市用途的时候，这一收益的消失并没有产生相应的损失，因此，无形之手忽视了开敞空间的社会价值。在我国快速城市化时期，城市建设投资水平上升，对于土地的需求量大大提高，在开敞空间的社会价值被忽视的前提下，过多的土地被转变为城市用途从而导致城市空间的过度增长，即城市蔓延。
通过上述分析可见，我国的城市蔓延模式有别于国外的市场模式，是由多方面驱动因素混合而成的，总结我国城市蔓延的动力因素及其作用机制的研究框架如下页图2所示。
三、政策建议
城市蔓延对城市经济社会产生了一系列影响，矫正我国当前城市蔓延的不良态势是我们亟待解决的问题。因此，本文根据上述动力因素分析，提出完善我国城市快速蔓延的相关政策建议：
1.加快土地制度改革，构建城乡统一的土地市场。土地使用权市场化的改革使城市国有土地资源的配置实现了市场化，但农村集体土地使用权的市场准入受到限制，低廉的农村土地价格使开发商有利可图，造成了农村土地资源的低效利用，促进了城市蔓延。因此，应构建城乡统一的土地市场，在国家宏观调控下充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，消除农地向城市用地转化的强大压力，并辅之以适当的土地税收和补偿制度，对以农业为主导的社区以及拥有大量开敞空间的社区给予相应于市场差价的补偿，并对高强度建设社区征收开发影响费，同时避免基于利益驱动的土地开发热潮。
2.强化经济调控手段，实现城市理性发展。快速城市化进程中出现的城市蔓延问题与侵占边缘区开敞空间所造成的环境成本、出行时空成本、基础设施建设成本等的低估存在密切联系，这种私人成本与社会成本不一致的现象依靠市场自身调节作用是无法实现的，需要政府通过征税来矫正经济行为主体的私人成本，用税收来弥补行为主体的私人成本与社会成本之间的差距，使其两者达到相等，这样资源配置就可以达到帕累托最优状态，因此可通过征收环境税、交通拥挤税、开发税等方式来控制城市建设用地过度扩展，以保证城市的理性发展。
3.改进规划协调机制，积极落实规划实施。我国的规划层次结构是一个典型自上而下的逐步落实的综合规划模式，不仅存在规制的“时滞”问题，而且具有很高的监督成本及决策成本。因此，必须简化规划的层次结构，这可以通过建立国家、区域、城市和社区四级发展战略规划体系来实现，使地方社区具有较高的自主权来适应快速变化的市场，形成社区的自我调节机制。同时，各级政府在进行规划时应加强基础数据的调查研究，及时更新调查数据，提高规划的有效性，同时，建立健全的土地管理制度，引导落实规划的稳步实施，避免城市蔓延的产生。
4.提高公共交通意识，实施公众参与机制。随着人们生活水平的提高，小汽车的使用越来越普遍，这为人们选择在市郊居住提供了可能，推进了城市蔓延程度。因此，应适当提高小汽车的使用成本，控制私有小汽车的增长，如提高购车门槛、由小汽车使用者负担资源环境成本等。此外，政府部门应确立“公交优先”理念，加大公共交通投资建设力度，设计公交优先的道路规划，加快完善公共交通配套设施等。通过大量宣传，逐步培养公众的参与意识，确保公众对城市蔓延问题的认识并做出努力。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立