中国生态城市发展路径研究时间： 2015-09-10信息来源：那鲲鹏　作者：wl_admin　责编：

   【摘要】本文针对当前中国生态城市的规划建设缺乏明确方向指引的现实，尝试构建具有中国特色的生态城市发展框架，并从城市规划、低碳产业、水资源、能源、固体废物、绿色交通、生态安全、低碳社区、绿色建筑及实施保障十个方面展开讨论，以期为中国的生态城市发展提供认识论和方法论上的指导，正确引导中国生态城市的规划建设，努力实现城市的可持续发展。

　　【关键词】生态城市;发展框架;规划建设

　　引言

　　继中共十七大提出建设“生态文明”的目标后，中共十八大进一步明确要把“生态文明”建设摆在突出位置，这也对城市的生态、低碳发展提出了要求。截至2012年7月，全国97.6%地级(含)以上城市和80%的县级城市均提出建设生态型城市的目标①。全国生态城市的各种试验区、示范区明显增多，空间尺度跨越城镇群、城市、新城与社区等不同的空间层级，实践探索逐渐加强。

　　然而，需要注意的是，我国的生态城市仍处于初期发展阶段，在取得成绩的同时，也存在许多问题，有的城市甚至陷入了发展的误区，如：不切实际的城市功能定位;急功近利、形式化的城市规划建设;盲目地采用过高成本的技术;没有做到因地制宜;保障机制不健全;规划实施乏力等。出现这些问题的重要原因是：城市在开展生态规划和建设时，缺乏清晰明确的方向指引。因此，有必要构建中国生态城市的发展框架，以引导和推动中国生态城市的发展。

　　1 发展理念

　　1.1 概念与内涵

　　“生态城市”是建立在人类对人与自然关系深刻认识的基础上，以低能耗、低污染、低排放为特征，以和谐、高效、可持续为发展目标的人类聚居地，是实现经济社会、资源环境全面协调的全新城市发展模式。生态城市的内涵可概况为低碳、和谐、高效、协调和可持续。

　　1.2 实践原则

　　生态城市的建设和发展，是一个实现人与自然、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展的长期过程，其建设过程应当遵从以下原则：

　　(1)尊重自然，以资源承载力为约束。城市的规模、选址应充分考虑自然因素的制约，城市的发展不能突破资源承载力的限定。生态城市既要注重内部的更新、完善和有机组织，又要保持与郊区农田、自然生态环境的和谐关系。

　　(2)因地制宜，科学地推进生态城市建设。生态城市建设一定要结合本地的地理地质状况、气候条件、资源禀赋和区位特点科学合理地推进生态城市建设，切忌一刀切。

　　(3)减源增汇，贯彻节能减排理念。需要在明确减少碳源、增加碳汇目标的前提下，通过研究城市碳排放现状和中长期情景来量化减排目标，并编制低碳发展规划，在政府、企业和民众等多元主体的协同参与下全面推进和实施。

　　(4)多元参与，推动生态城市规划管理。通过科学、法治、理性、民主和公正的手段来处理城市规划问题，保障各种利益群体拥有充分的利益表达权，促进多元利益的协调和平衡。

　　1.3 类型与步骤

　　现阶段，我国的生态城市建设类型主要有新建的生态城市和既有城区改造的生态城市两种[1]。

　　各地在开展生态城市建设时，应本着因地制宜的原则，遵从诊断、规划、实施、运营、评估五大步骤推进城市的低碳生态建设。首先要对城市的生态和资源进行诊断，确定其生态制约条件和价值点;据此以及城市已有的相关规划制定符合城市自身特点的低碳生态规划;进而建立一套综合实施体系，确保规划的有效实施。对城市运营状态实施信息监控和动态管理，能够及时地验证、校准和调整城市规划;评估是检验城市建设及运营状况的重要手段，同时也是新一轮诊断的依据[2]。

　　2 重点领域

　　2.1 城市规划

　　(1)规划原则

　　坚持朴素原则。针对城市生态增量成本进行经济分析与测算，谨慎应对高投入、复杂化的规划方案，尽量采用本地化、低成本的技术。

　　坚持人文原则。要保护和传承历史文化，对具有历史文化和民族特色的建筑和街区进行整体性保护和合理利用;并且要注重城市规划与建设管理中的公众参与，发挥其规划和监督作用。

　　坚持紧凑原则。高效地配置空间资源，节约集约地用地，适度混合，实施TOD发展和职住平衡的模式。

　　坚持刚性与弹性结合的原则。城市规划既要突出对(生态)不可再生资源的保护，又要对城市的未来有足够的预见性，尤其是对城市的公共服务设施在规划中要留有余地以适应城市未来发展的需要。

　　坚持平衡原则。平衡社会资源在空间上的配置，协调各方利益、保护城市中的弱势群体、营造和谐的城市生活。

　　(2)城市总体规划层面

　　低碳生态规划纲要阶段，要进行资源本底分析和生态环境承载力分析，提出具有国际可比性的城市低碳生态发展关键指标，建构低碳生态发展评估系统。重点关注紧凑混合用地模式、可再生能源占比、绿色建筑、生物多样性以及绿色交通等领域，同时拒绝高耗能、高排放的工业项目。

　　总体规划土地利用与空间布局规划。选择集约化、紧凑型的空间开发模式，合理确定的城市开发强度分区。在市域范围内统筹安排产业布局，倡导“职住平衡”，尤其需要针对大城市近郊产业、公共设施等经济空间建设迟滞于居住等生活空间建设的现况，引导就业及人口的相对均衡分布，减少城市全社会通勤时间。

　　专题研究及专项规划。有针对性开展“区域能源规划”、“生物多样性规划”等某些前沿领域的专题研究。

　　(3)城市详细规划层面

　　聚焦于生态城市核心指标分解及与控规指标的衔接，低碳生态等增量成本分析(项目财务可行性分析)。针对生态城市核心指标在一级土地市场及二级土地市场开发中的实质落实，选择一定尺度的启动区提出空间管控图则。在传统的控规图则中加入生态控制指标及生态设计导引的要求，实现“三图合一”。

　　提出低碳规划建设技术导则与开发实施细则。包括：绿色建筑设计技术导则、绿地与景观生态营建技术导则、绿色基础设施与市政工程生态化建设技术导则、可再生能源与清洁能源利用技术导则、环境保护与水资源综合管理技术导则、垃圾分类与资源循环利用技术导则等。

　　2.2 低碳产业

　　(1)城市应根据规模选择低碳产业发展策略

　　大城市和超大城市可利用其人力资本优势，调整产业结构，大力发展服务业;并适当控制城市规模，优化城市布局、发展公共交通，以提高城市运行效率。中小城市要提高产业的技术含量和附加值，做好节能改造和技术升级，同时利用土地资源较为丰富的优势，大力发展碳汇林业。

　　(2)因地制宜发展低碳产业

　　如：在阳光充足的城市宜开发太阳能资源;在风能资源丰富的地方宜发展风力发电业;在天气寒冷需要长期供暖的地区，重点是优化建筑节能和供暖系统;资源型城市可以延伸和完善资源型相关产业链，提高资源行业废弃物的综合利用率;水资源和土地资源比较丰富的地区，可以通过发展农业和林业来增加碳汇。

　　2.3 水资源

　　(1)科学制定城市水系统发展规划

　　科学制定城市水系统发展规划，最低限度干扰地表和地下水系。坚持“节流优先，治污为本，多渠道开源”的基本原则和“维护水健康循环”的发展战略，合理利用水资源，确保城市水资源安全。

　　(2)构建科学完善的城市排水系统

　　以“低影响开发”(LID)为原则，发展城市雨水系统。加强城市排水管网建设，有效截留和输送水体污染物。减少排污总量，实现“源头治理”。因地制宜发展生态卫生(排水)系统。在适当区域发展生态卫生系统，分别收集不同水质污水，就近分散处理、回收和利用。

　　(3)推动非传统水资源的利用

　　大力提高工业用水重复利用率。在技术经济合理的情况下，因地制宜地发展城市规模或片区规模污水再生利用系统，推进水的再生循环利用。具有一定年降水量规模的城市，可就近分散利用和储存雨水。沿海和具有苦咸水资源的缺水城市应积极发展海、咸水利用。

　　(4)修复城市水生态系统

　　城市景观应结合防洪功能和绿地建设，修复和培育城市河湖自然湿地水生态系统，恢复或适度增加水生态系统的物质体量。

　　(5)促进城市水系统的低碳化

　　在规划、建设和运行城市水系统过程中充分节约能源，努力减少水系统间接产生的温室气体;对污水在收集、输送、贮存、处理和排放过程中产生的温室气体予以有效控制和回收利用。

　　2.4 能源

　　(1)推进可再生能源的发展与综合利用

　　因地制宜地建立一定特色的可再生能源示范区。在具备大规模沼气利用条件的地区，建设城市沼气管网供应生活燃气;在太阳能及地热能资源优良地区，建设可再生能源采暖示范工程;利用电力系统低谷时段的可再生能源富余发电量开展电采暖示范;综合采用太阳能、生物质能等，建设新能源城市或示范区。推进可再生资源综合利用产业化。充分应用建筑节能技术、热泵回收余热、热电冷三联供、路面太阳能收集等技术，实现对可再生能源的综合利用。

　　(2)促进可再生能源与建筑的一体化应用

　　在保障建筑能源供需平衡的基础上，对建筑的电力、热力、燃气等能源供应系统及可再生能源资源利用系统综合规划，将能源系统与建筑一体化设计建造相结合，积极推广地源热泵热水(空调)系统、太阳能与建筑一体化热水系统、太阳能光伏发电系统。充分利用建筑周边的可再生能源资源，以及利用建筑屋顶、立面和场地等部位实现可再生能源建筑应用系统与单体工程一体化、规模化的应用。

　　(3)促进低碳技术和节能产品的推广应用

　　完善能源价格机制，落实能源税收政策，采取税收、补贴、生态返点等经济措施，促进低碳技术和节能产品的推广应用。

　　2.5 固体废物

　　(1)固体废物的处置应实现减量化、资源化和无害化

　　要减少垃圾产生量，减少有毒有害物质，在技术经济可行的前提下对固体废物进行回收再利用，对有机垃圾和厨余垃圾收集后进行生物降解处理，实现资源循环利用。

　　(2)固体废物管理注重六个环节

　　固体废物规划：因地制宜地制订适合本地区的固体废物管理规划和设施建设规划，从全局出发，制订固体废物减量、回收、分类和综合管理的长远战略。固体废物减量：利用政策与经济工具，配合文化倡导、荣誉激励，限制一次性用品的使用，限制过度包装与浪费行为。条件适宜的城市应推行“生产者责任延伸”，要求生产厂家负责产品消费后的处理。固体废物回收：应培育二手交易市场，建立完整的先进的废旧商品回收体系，提高社会物质多层次循环使用率。固体废物分类：政府应发挥主导作用，充分发动公众的参与，实现源头分类，并重点发展餐厨垃圾的分类和处理。固体废物清运：中转站应合理规划、专业设计、保质建设、优化管理，减少废弃物清运的距离，减少中转过程中产生的污染。应重点提高清运过程的密封性，避免清运过程中废物撒漏和渗滤液滴洒。固体废物末端处理：在减量和回收后，对不可避免的废弃物需要实施末端无害化处理。

　　(3)推行固体废弃物微降解，倡导城市建设微更生

　　在现有城市集中处理设施基础上，采用分散式的循环降解，发展符合生态文明时代城市发展的共生式废弃物处理系统。要强化工程建设项目中建筑固体废物妥善管理和处理，工程废料应循环再利用。

　　(4)加强固体危险废物安全管理

　　构建危险废物安全管理体系，严格控制危险固体废物处理各个阶段引发的不同程度生态环境污染和温室气体排放，尤其重视医疗废物和放射性废物的收集、储存、运输和处置。重视动物的生态通道建设，在生态保护区内禁止建设污染性废弃物处理场所。对使用期满后固体废物填埋场进行生态恢复和土地再利用。

　　2.6 生态安全

　　(1)构建综合生态安全格局，划定生态安全控制线

　　生态安全格局构建需要通过生态基底分析与生态问题诊断、生态保护目标确定、生态过程分析、生态安全格局判别、规划方案制定和生态控制线划定等步骤来完成。生态安全控制线划定后，除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园绿地以外，禁止在生态安全控制线范围内进行其他任何建设活动。同时要制定完善的组织管理(机构设置、职能分工)、政策措施(财政、土地、行政、金融等)、监督管理(监管主体、检查制度、监测平台)等保障措施，落实生态安全空间管制。

　　(2)倡导微冲击开发理念

　　推行微冲击开发理念与技术，保护湿地、低洼地、河流、湖泊、滨水缓冲区等有雨洪调蓄功能的区域，科学合理划定河流生态廊道，严格控制河流两岸土地利用。城市广场、道路尽可能使用可透水性铺装以减小地表径流。在建筑、小区、街区、城市各个层面规划建设一系列下凹绿地、屋顶花园、雨水消纳和去污设施，采用入渗、过滤、蒸发、蓄滞等多种方式减少地表径流量，控制水体污染，补充地下水。

　　(3)构建城市微绿地系统

　　设计合理的小型公园绿地，使5000平方米以上的免费公园绿地500米服务半径覆盖率达到95%，发挥削减热岛效应，防灾避难的功能，同时增加城市绿量、固碳、美观的效果。

　　(4)建设近自然生态系统。选用乡土物种，避免选用入侵性植物种类，防止对当地生态系统的破坏。不得在城市绿地中移植大树、古树。

　　2.7 绿色交通

　　(1)构建低碳生态的绿色交通战略框架

　　首先，要建立绿色交通体系。其次，要合理规划生态道路网络。再次，要打造绿色出行环境。最后，要科学化、智能化交通管理与运行发展。提高交通服务一体化，提高交通资源的使用效率。高度重视交通安全、以人为本，追求交通运行“零死亡”的终极目标。

　　(2)建立公交优先的客运交通体系

　　绿色公交规划应以客流预测为基础，以线网规划、枢纽场站规划、车辆配置规划为核心，线网规划布设根据客流需求进行“线路分级，服务分区”。公共交通枢纽强化综合开发、一体化设计理念。公交站点应采用港湾式公交车站设计，公共交通车辆宜采用节能环保车辆。

　　(3)打造以人为本的慢行交通系统

　　慢行交通系统应从城市层面、组团层面、片区层面进行规划设计。步行道应考虑采取无障碍设计，方便残疾人、老年人和其他行动不方便者的使用。慢性路网有明确合理的标识系统。同时在公共交通枢纽、商业中心、公交车站与重要景点等人流密集区域的道路上，应根据需要就近设置自行车停车设施和公共自行车服务点，以鼓励自行车与公共交通的换乘。

　　(4)完善科学合理的生态停车系统

　　生态停车系统规划设计要针对不同地区、根据不同的土地使用性质和开发强度，实行分区规划和管理，并根据城市交通发展战略，确定不同区域的停车供给规模和管控措施。城区建立停车综合管理系统，包括停车信息服务和停车资源智能化配置、完善的分级停车诱导系统。

　　2.8 低碳社区

　　(1)实施综合平衡的低碳社区选址

　　低碳社区选址应落实生态、安全、节地、职住均衡、公交先导的城市发展原则。要保证社区建设与既有生态系统协调，不应在生态敏感区域选址建设，并且不占基本农田。要节约利用土地，鼓励利用城市废弃地，对建成区土地挖潜填充。社区建设应与地区特色文脉、特色城市肌理相适应。

　　(2)强调紧凑的社区发展模式

　　社区的开发强度要综合考虑公交可达性和交通承载力，合理规划地下空间，提高土地综合利用效率。设置复合用地模式，增强社区功能多样化和混合性。提供步行可达的公共服务，最大限度地满足居民生活的各项需求，并保障幼儿、老年人、残疾人的需求。

　　(3)综合利用各类资源

　　合理确定节约用水定额和用水分配方案。鼓励采用被动式设计减少建筑能源消耗，推广分布式能源供应方式。引导绿色消费生活方式，遵循生活固体废弃物减量化原则，合理布置分类收集、回收再利用设施。

　　(4)营造良好的生态环境

　　社区用地设计应与原有地形、地貌相适应。合理规划社区公共绿地、广场等开放空间系统，鼓励引入生产性功能植物。应结合具体情况设计屋顶绿化、下凹式绿地、雨水花园、植草沟、收集池等雨水入渗和集蓄设施，减少开发后场地雨水的外排总量。社区空间布局和建筑形体应营造良好的风环境，减少气流对区域微环境的不利影响。营造有活力的街道，可采取开设建筑出入口、在人流密集区增设底层商业零售功能、控制公共建筑贴线率等措施。

　　(5)实施低碳生态的施工建造和运营管理

　　采用对环境低影响的施工组织方案，提高建筑的部品化率。绝大部分建筑选材应来自施工现场500千米以内，鼓励使用可再利用的建筑材料。

　　2.9 绿色建筑

　　(1)加快绿色建筑的发展规划工作

　　编制新建建筑绿色建筑发展规划、既有建筑绿色改造规划。绿色建筑标准应在某些功能建筑中强制执行(如政府办公楼、银行保险大厦及其他公共建筑)。

　　(2)完善绿色建筑发展的配套政策

　　每个城市都应制定适合自身发展的绿色建筑政策(包括强制性、鼓励性及限制性政策)，如全面推行绿色建筑“以奖代补”的经济激励政策，减少绿色建筑物业税，加强对绿色重点小城镇的补助，设立乡土绿色建筑创新奖等。

　　(3)发展适合本地特色的绿色建筑技术

　　鼓励采用适宜技术和常规产品(不排斥有经济实力的业主适当采用前沿技术和产品)，科学客观地计算成本增量(控制在8%范围内)。具体的绿色建筑技术包括：节地与室外环境，节能与能源资源利用，节水与水资源利用，节材与材料资源利用，室内环境质量，运营管理。

　　(4)积极推行绿色建筑的住宅产业化和建筑工业化

　　依托低碳生态城示范项目、可再生能源建筑应用项目与示范城市、保障性住房建设等项积极推行住宅产业化，鼓励通过建筑工业化的途径全面推行绿色建筑的发展。加大绿色建筑推广交流和宣传力度。

　　(5)构建建筑能耗监管体系

　　加强对供热企业及房产开发企业执行热计量强制政策的监管力度，建立大型公共建筑耗能监测平台，对大型公共建筑和市级机关办公建筑实行在线监测。

　　2.10 保障体系

　　生态城市实施保障体系主要包括数字城市、融资模式、政策法规和管理机制四个方面。

　　(1)数字城市

　　建立生态城市统一的“数字城市”公共平台。构建城市环境质量信息基础数据库，如各类建筑能耗、工业能耗、建材生产及运输能耗、交通流量、车辆排放系数、空气质量信息、水质信息等数据，辅助城市决策者制定出碳排放和环境质量量化指标体系。积极实施生态城市安全、环境等方面数字监测管理系统的研究与应用。开发生态城市便民的公共服务系统，如数字医疗卫生、数字校园服务、市民“一卡通”、智能化交通、便民服务基础设施等系统的研究与应用。

　　(2)融资模式

　　创新基础建设投融资机制。建立健全以政府引导、企业为主体、多元化、多渠道、多层次的基础设施建设投融资平台。拓展低碳金融业务新模式，努力开展低碳金融衍生品的金融创新。要适时推出“绿色信贷”、“绿色保险”、“绿色证券”三项绿色环保政策，构建“绿色金融”的制度框架。

　　(3)政策法规

　　完善城市规划管理政策体系。建立一套完整、成熟的环境经济政策体系。建立健全适应于本地区实际的财政支持政策，并对促进循环经济的国际交流与合作提供资金支持。加大监督保障力度，制定和落实生态城市建设奖惩措施。

　　(4)管理机制

　　构建多层次、多手段的权利制衡与监督机制。建立事权集中、管理统一的组织领导机制。适当拓宽生态城市的经济与社会管理权限，支持生态城在管辖的区域内自主进行改革创新。强化土地利用评价，建立生态城市产业用地门槛制度。因地制宜地构建生态城市的指标体系，并以此为基础建立生态城市的规划建设管理体制。

　　3 小结

　　中国生态城市建设任重而道远，必须要认清生态城市的内涵，把握城市的特点，因地制宜地从城市规划、低碳产业、水资源、能源、固体废物、绿色交通、生态安全等多方面构建生态城市规划建设框架，做好生态城市规划建设管理的顶层设计，统筹兼顾地促进生态城市建设，实现城市的可持续发展。

　　【注释】

　　①数据来源：中国城市科学研究会。

　　【参考文献】

　　[1] 李迅，刘琰.机遇与挑战并存希望与压力同在——中国生态城市发展现状、问题与对策[N].中国建设报.2011-5-31(建设科技版).

　　[2]中国城市科学研究会.中国低碳生态城市发展报告2011[M].北京：中国建筑工业出版社，2011：71-72.




 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立