【关键词】城市;城镇化;政策选择;可持续发展

　　中国的城镇化进程已经过半，并且处于稳步较快发展的态势，有必要审视当前的城镇化政策，特别是在转变经济增长方式的新时代要求下尽快建立推动城镇化结构转型的政策，实现中国城镇化的健康、可持续发展。

　　1 我国城镇化的发展态势

　　1.1 城镇化增速推进，格局有所优化

　　《中国城市发展报告(2011)》显示，2011年，我国城镇化率已经达到51.27%，城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人。至2011年年末，中国共有657个设市城市，建制镇为19683个。全国共有30个城市常住人口超过800万人，其中13个城市人口超过1000万人。每年有1.5亿6个月以上跨省流动的农民工人口和已定居城市但仍持有农村户籍的人口等可能对该统计数据的准确性有影响，但是不能否认伴随着城市化进程的深入快速推进，我国已经逐步由一个农业文明古国进入以城市社会为主的新历史阶段。其中中西部城镇化增速明显加快，特别是在近年来西部大开发的政策推动下，西部地区城市基础支撑能力显著提高，经济发展较为活跃，在全国小城市发展表现中一枝独秀。

　　1.2 城镇结构优化服务于经济发展方式转型

　　当前，中部和西部的新城一个个拔地而起，东部城市的新区和旧城改造则如火如茶，城镇化的发展已经成为维持中国经济未来高速增长的重要因素。很多地方的城市规划和建设汲取了国内外的经验，但是也有一些地方在重复一些教训。这个时候必须认真思考城市化的结构转型的问题，所谓结构转型一是要考虑整个国土上如何布局城市，包括城市的规模和产业等，需要一个国家级的顶层城市化政策设计，现有城市的内部结构优化和未来城市的结构合理化。

　　研究城市结构，必然要研究城市产业的问题。因为城市结构的不断演变的物质基础是城市的产业的演变。当前，大家都在讨论新能源、绿色低碳等概念，意图以此来设计自己居住的城市，但是，在落实城市规划和设计的时候，又往往是以传统的理念和产业基础制订，或则干脆不考虑自身的发展基础，完全以一个未来或许根本不能实现的产业或产业园来规划设计城市。研究表明，新能源以及所谓其他的绿色低碳技术在短期内难以突破，更别说大规模商品化，而城市化则每年都在以一个百分点在发展，这一慢一快的矛盾就会出现一个问题，等我们需要产业技术经济合理化的时候，城市的规模和结构已经形成了，因此，必须尽快在现有的产业和未来的产业发展之间寻求一种合理的平衡的结构，包括居住、就业、交通，甚至包括居住和商业建筑的设计都要统筹考虑在内，如此才可以有一个健康的城市化。如此更为细致的城市化政策设计将引领中国未来一个美好的蓝图。

　　城镇结构转型的内容应当包括：

　　1.2.1 城镇化的空间体系结构转型

　　这涉及大力发展东部城市，还是鼓励发展中西部城市的问题，显然，我们需要借助经济转型向中西部倾斜。东部城市要努力向拥有更高全球竞争力方向努力，而中西部的城市则需要打破传统的简单承接东部产业转移的思维，大力推动开放型经济，建立资源约束和环境保护两道红线引进发展产业，在城市的内部交通、建筑、居住和就业等细节上下工夫，真正实现螺旋式上升，而不是简单重复的数量发展。

　　1.2.2 城市内部要素结构转型

　　不能再走环状摊大饼的城市建设道路，而要走组团式的城市建设形式，在每个组团按照“生产、生态和生活”的理念设计，避免设计为“白天无人，晚上灯火通明”的睡城，或一个“白天热闹，晚上一片漆黑”的产业城。而是应该在就业和生活之间找到合理的平衡，就低碳的城市化而言，避免无效的交通流本身相比采用所谓的低碳的交通技术更低碳。

　　1.2.3 城市产业人群结构转型

　　未来我们的产业人口不应再是数以亿计的流动民工支撑如此庞大的现代工业，我们需要把庞大的农民工尽快真正转向稳定的产业工人，依靠他们的智慧推动我们的产业升级，依靠他们积淀的财富挖掘城市内需，推动城市经济的发展，这就需要把他们一生以及后代稳定在城市，而不是把他们一生的十年留在城市。

　　1.2.4 城镇融资结构转型

　　伴随城市化的发展，未来与城镇建设相关的文化教育(包括影视、娱乐等)、卫生医疗、体育健康、社会保障、公共管理、旅游服务、环境保护、科研开发、房地产、物流经济、金融、现代商业服务等将成为投资的重点，这也意味着我国的经济发展模式将由投资、出口主导向国内消费主导模式转变。投资重点转向社会类基础设施将呈现更加多样化、细分化的趋势，就需要更加灵活的金融体系支持，让地方政府主导的融资机构向更加社会化的方向发展，吸引民间投资，真正盘活社会财富，使其流动起来，参与到社会发展和城市建设之中。

　　2 当前我国城镇化发展面临的挑战及未来转型方向

　　2011年，我国的城镇化水平已经超过50%，大城市的“城市病”已经开始凸显，中小城市和小城镇也出现了吸引力不足的现实。尽管过去一段时间我国的城镇化建设有了长足发展，但总体来看与发达国家通常城镇化率达到80%水平相比，我国城镇化水平依然滞后，未来发展还面临诸多挑战。

　　2.1 未来城镇化发展面临“八大挑战”

　　2.1.1 城镇化的统计口径与公共服务覆盖之间的缺口

　　截至2011年年底，全国农民工总量达到2.53亿人，同比增长4.4%;其中外出农民工达到1.59亿人。这些人由于在城镇居住半年以上而被统计为城镇人口。事实上，这些人并没有享受到真正的城镇的医疗、教育等户籍所附带的福利，需要建立更为现代化的公共服务体制，在财政能力可以实现的前提下，尽快覆盖更多的人。

　　2.1.2 土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度

　　由于担心外来民工转化为本地居民带来巨额的财政压力，地方政府一般会对外来民工转为市民持很强的排斥态度。而且，由于土地财政的体制性动因，地方政府有通过扩大城镇建成区面积来获取土地出让金、提高其财政能力的冲动。数据显示，21世纪国内城市的建成区面积扩张了50%，而城镇人口只增加了26%。这意味着，我国土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，而且基本快了一倍。这使得本已紧张的耕地更加快速地被城镇吞噬。未来，在发展先进制造业基础上，大力发展就业弹性高的服务业，将是推动城镇化发展的重要途径。

　　2.1.3 外出务工人员与家庭空间上分离、城镇生产的集中性与农村潜在消费市场的分散性的分离

　　抽样数据显示，2011年举家外出农民工3279万人，仅占总数的13.0%。大量农民只身外出长期务工，形成了中国独特的“留守儿童”、“留守老人”等现象，并由此诱发出越来越多的社会问题。而且，大量农村人口分散在路途遥远且规模过小的集聚点上，使得商品运输和集散成本过高，抑制了国内消费增长。每年春节过亿的探亲人员流动，不仅给有限的交通运输造成压力，而且，也挤占了旅游以及其他消费的资源。事实上，这种模式也使大量外出务工人员占有了农村和城镇两份土地资源，即农村宅基地和城镇建设用地。

　　2.1.4 资源和环境问题

　　改革开放以来的三十多年，是中国工业化和城镇化快速发展的三十多年。由于环境基础设施的落后，大量河流和土地被污染。未来城市生活用水、产业发展用水都受到了制约。

　　2.1.5 大中小城市和小城镇协调问题

　　很多大城市已经开始出现交通拥堵、贫困率和犯罪率上升等城市病。而很多中小城市和小城镇由于道路、垃圾处理、环境等综合承载力不足而缺乏吸引力。在中国城镇等级管理体制下，很多中小城市和小城镇发展受到财政资金有限、土地指标分解过少等硬制约。

　　2.1.6 城市群之间亟待强化协调

　　随着经济发展，城市规模扩大，发达地区城市之间、大中小城市和小城镇之间已经开始连片发展，并逐步成为城市群。这产生了很多跨区域的资源使用和环境保护、交通、公共基础设施建设和使用以及产业分工等问题。我们必须尽快建立跨区域协调机制。

　　2.1.7 住房政策需要在推动经济和保障功能之间建立平衡

　　单纯追求经济增长和突显住房的保障功能都不适合当前中国经济发展的特征，需要在二者之间建立一种平衡，寻求公平和效率的平衡。中国处于城镇化发展的加速期，住房需求具有刚性。在现有财政体制和政绩评价体系下，地方政府具有推动地价和房价增高的动力。金融危机以来，实体经济获利预期低。大量投机性资金涌入房地产市场，助推了房地产市场的投机性和泡沫性，“地王”不断出现，房价陡升。过高且增长过快的房价不仅有形成泡沫经济的可能性，而且使城镇化门槛提高过快，吸纳就业弹性高的服务业发展成本过高，减缓了服务业发展速度和规模。大量应届毕业大学生和农民工等新增劳动力，在城市中形成了所谓“夹心层”，难以在高房价城市中生活和就业。因此，在户籍制度性门槛之外，财产性门槛又形成。这一门槛不破除，中国未来宏观经济的稳定性及城镇化的稳定快速增长将受到影响。

　　2.1.8 就地城市化和异地城市化的问题

　　中国的自然环境、耕地分布以及经济发展的空间不均衡性，导致了东部尤其是东南沿海成为未来城市人口聚集的地区，也成为大城市群尤其是世界级城市的孕育的地方。问题在于，中国幅员辽阔，东部的承载能力毕竟有满负荷的一天，而中西部的发展也开始加速，城市化的平衡还是向中西部倾斜，以往大跨度转移的人口，已经开始回流。其实，这需要回答的一个问题就是到底什么时候、什么方式能够实现就地就近城市化，以这样的方式才可以更好地满足经济的根植性和文化的传统性的问题，还有就是整个国土均衡发展的问题。

　　2.2 未来城镇化发展重点应实现“四个转向”

　　2.2.1 城镇化主体转向流动农民工

　　城镇化发展过程中，外来人口已成为充实其劳动力市场的重要力量。过去，我国很多地区的城镇化是通过城镇人口自然增长、行政区域调整以及外来流动农民工三个主体实现的。这样的局面在计划生育政策引发的人口增速放缓及耕地红线等硬约束下发生了转变，未来城镇化的主体将逐步转向流动农民工，这一点在东部沿海大城市尤其明显。如上海等城市已经开始呈现老龄化，外来人口成为主要建设者和发展力量。

　　2.2.2 城镇化由东部拉动转向以中部拉动为主

　　从本部大开发项目启动至今，工业已向中西部大量转移，这是一种大趋势而并非一种暂时的现象。2011年6月的各地区工业增加值数据显示，上海呈负值，北京8.3%，浙江6.3%，加工贸易大省广东的增加值也仅为7.5%，均低于全国平均水平9.5%。而同期安徽16.3%，江西13.8%，湖南15.7%。尤其是金融危机以来，国家在中西部的基础设施投资迅猛增长，达到40%以上。

　　与此同时，2011年数据也显示，中部地区务工的农民工数量同比增加8.1%，西部地区增长9.6%，分别占农民工总量的17.6%和16.7%，较2010年分别提高0.7和0.8个百分点。同时，在长三角和珠三角地区务工的农民工比重继续下降，分别仅微幅增长0.3%和0.1%，占全国农民工比重为23.1%和20.1%，较2010年双双下降，跨省外出的农民工数量也历史性的开始出现减少。这些都为中部城镇化快速发展奠定了物质基础，为中西部农村人口就地就近城镇化提供了条件。

　　2.2.3 以农村土地为载体的社会保障体系转向基本公共服务均等化

　　这是推动城镇化快速发展的关键，也是中国农业从以解决温饱为目标转向以发展现代大农业、品牌农业，并参与全球竞争的重要途径。金融危机以来，很多失业农民工返乡耕地，起到了社会“稳定器”的作用。但这毕竟不是长久之计。我们要尽快向完善基本公共服务均等化迈进，稳步推进农民工的市民化进程。

　　2.2.4 城镇化由外延式发展转向内涵式发展

　　土地红线以及城镇盲目蔓延所带来的环境和资源问题，使得通过卖地来推动地方发展的模式不可持续。城镇发展必须集约用地，提高单位土地产出，实现紧凑型发展。当前，一方面农民工在城镇无房可住，另一方面，农村有近30%的住宅空置率。实施农民工带地带房进城，进行宅基地异地置换试点，具备了一定的基础条件。

　　3 转变经济增长方式背景下的城镇化政策选择

　　简单来说，转变经济发展方式背景下的城镇化推进的关键在于首先转变城镇化发展的方式。一是城镇管理的体制机制创新。真正打造几个像改革开放初期深圳一样的能够突破现有体制机制的城市，能够让真正地创新人才使用、产业发展以及城市管理的模式;二是推进城市群内的经济社会一体化。打通城市群内部城市之间的交通、公共服务等障碍，建立更具有权威的、能够落实的城市产业发展规划和实施规划;三是尽快扶持推动更加具有全球竞争力的城市。如果一个国家没有几个在全球产业价值链条上高端切割的城市，这个国家的产业结构就难以真正的调整，就只能依赖于低廉劳动力价格的优势，盲目上马没有自主知识产权技术的设备和产能。一个没有全球产业制造业的城市，就会容易在中低收入陷阱中徘徊，一个国家没有几个这样的城市，尤其是能够实现产业演替的城市体系，那么也难以实现真正的短时间内转变经济发展方式。

　　3.1 大力发展以特大城市和大城市为核心，中小城市和卫星城镇均衡分布的城市群

　　长三角、珠三角等已经明显成为快速发展的城市群。与发达国家相比，我国城市群发展有巨大潜力。城市群实现了大城市“高”就业机会和中小城市“低”生活成本优势互补。发达国家经验显示，没有全球竞争力的城市，就没有全球竞争力的国家经济，同时，没有相当规模和质量的城市群作为腹地依托，也难以形成像纽约、东京和伦敦等一样的国际性大城市。我国长三角、珠三角等十大城市群土地面积、人口和GDP已分别占全国的11%、1/3和2/3，与美国和日本等国家城市群容纳全国50%以上人口和创造70%以上GDP相比，我国城市群发展有巨大潜力。下一步需尽快构建城市群内部基础设施建设、产业发展协调和公共服务衔接等体系，促进城市群内部区域经济一体化。

　　3.2 中小城市和小城镇协调发展的模式

　　中小城市和小城镇成为“折返式”城镇化的主要载体。城市群并不是发达经济体城镇化的唯一选择，60%以上的德国人居住在小城镇和乡村。截至2010年年底，我国中小城市及其直接影响和辐射的区域，行政区面积达927万平方千米，占国土面积的96.57%;总人口达10.07亿，占全国总人口的75.1%，中小城市和小城镇是吸纳城镇人口主要载体。调研显示，相当数量农民工采取“折返式”进城的路子，他们在大城市积累一定资金和技术后，会选择进入门槛更低的中小城市和小城镇就业和创业，并逐步实现定居，这一趋势将因东部地区产业加速向中西部省份转移而得到强化。需尽快制定财税政策，扶持中小城市和小城镇公共服务能力，提高城镇综合承载力，假设每个中小城市年均增容纳0.5万人，每个小城镇年均增容纳0.1万人，将会吸纳近2000万人进城，对于稳步推进我国城镇化进城有重要意义。

　　3.3 就地城镇化是新时期推进城镇化的积极补充形式

　　对浙江湖州、江苏武进和昆山、北京密云蔡家洼村等地的调研显示，统计上为农村，实际上这里的水电路等基础设施、学校和医院等公共服务方面已经基本城镇化了。这种就地就近的城镇化模式很好地将当地的人力、土地和特色农产品加工等结合起来，并有效化解了异地城镇化所带来的“留守儿童”和“留守老人”等社会问题。但是，由于这些地区在统计上不是城镇，在基础设施建设、社会管理和公共服务覆盖等方面还缺乏政策支持。

　　其中有三个问题特别重要：一是土地红利的分享要有持续性。将一次性补偿转化为财产性和工资性的持续收入。在我们看来，让农村土地最终留在农民手中，或留在集体手中，进行统筹开发建设，是让农民分享城镇化土地升值所带来红利的最好的办法。这样就保证了简单拆迁所带来的“三无”(无地、无业、无保障)的失地农民问题。这样的一种方式，将简单拆迁进城，不以一次性的支付补偿的方式，而是以一种转化为产业资金的方式，实现持续的财产性和工资性收入。二是产业、资金和技术进村，而不是仅仅土地进城。简单通过拆迁，将土地指标进入城市范畴，大量的农民只能进城，但是却无法出城。一个单向的，而不是双向的流动往往会激化矛盾，并可能因为经济波动，失业农民失去一个可以缓冲的地带。通过让大的企业或资本租赁农村土地，将土地、产业、资源和劳动力结合起来。租赁土地是一种很好的方式，不仅仅可以让农民获得土地收入、还可以有工资等其他比较稳定的收入。三是有地的叫农民，还是从事农业的叫农民。对这个问题的探讨对于如何判定中国的城镇化评价体系相当重要。事实上，在中国的南方，很多农民事实上已经享受了与城市一样的水电路等基础设施，也享受了很高的社会保障，但是他们依然是农民。很多农民进城了，没有房子，没有稳定职业，也没有太好的保障，但是他们实际上已经是城里人。这说明，统计体系出问题了。我们不能以是否拥有土地为农民，而是应该以其实质意义上的内涵来界定农民。

　　就地城镇化将成为一种趋势性模式。长期以来，大规模的异地流动性的农民工成为推动我国城镇化的新主力，但是，显然由于制度变迁的渐进性和长期性，使得农民真正转变为市民尚需时日。而且，这种大规模的西方式的城镇化模式，使得传统文化被所谓现代意义上的消费文化所取代，农民的社会关系、资产都难以持续地维持和延续。而这种农民就地就近的城镇化模式，在中国经济社会发展到今天的水平下，城市技术、资金等有向农村延伸的需求，一旦城乡的资源自由、双向流动真正实现，就可以实现另一种新兴的城镇化模式。

　　3.4以立足城乡统筹促进农民工举家进城为突破点

　　在人口增速放缓、老龄化趋势加快以及土地红线等硬约束下，我国城镇化的主体将逐步转向农民工。但是，受户籍制度、子女教育难以及城市生活成本高等因素的影响，目前我国流动就业的2.5亿左右农民工当中，只有10%不到的农民工是举家进城务工和生活的。但是应该注意到，农民工举家进城对于减少农民工群体相关社会问题、促进城乡土地统筹以及扩大农民工在城镇的消费具有决定性的作用。因此，在未来一段时期内，以促进农民工举家进城为重点的配套政策有助于我国城镇化建设向更为实质性的方向推进。

　　在现阶段推进农民工举家进城恰逢时代性的机遇，我国农村劳动力向城市转移从20世纪80年代开始至今已有三十多年历史，除了转移规模在不断扩大以外，当前农民工内部也开始出现代际更替，80后的所谓“新生代农民工”已逐渐成为外出务工主体并在整个社会经济和城市建设中发挥着越来越大的影响。有调查显示，与上一代外出务工人员相比，新生代农民工整体文化素质更高，大多数不再“亦工亦农”，而是纯粹从事二三产业;并且，他们具有更强烈的离开土地、融入城市的意愿，举家外迁和在外消费比例更高;此外，新生代农民工多集中在制造行业，并且仍然保留了上一代吃苦耐劳品质，希望能够定居城市。上述需求和特点，都是新时期我国的城镇建设和转型过程中需要考虑到的。应该通过户籍制度、社会保障制度等方面的政策创新，使得这一部分城市新增人口在工作环境、收入、教育、住房、社会保障等方面享有更平等的待遇，真正帮助他们实现向“市民”的转化，这对于解决当前日益突出大城市“城市病”和中小城市发展动力不足的城市化进程中的矛盾，实现区域协调发展将发挥重要作用。

　　促进农民工及其家庭进城是一项涉及经济社会各方面政策制定的系统工程。既要在提高农村“推力”上做文章，使其永久性脱离农村，还要在培育城镇“拉力”上下工夫，更要建立城乡资源转换平台，使其得以顺利在城镇安居乐业。

　　3.4.1 支持进入城镇与鼓励退出农村的政策并举

　　要坚持“进”与“退”相统筹的原则，在城乡建设用地、公共服务等方面，实现城乡统筹。逐步将那些在工作和居住符合条件的农民工纳入城镇户籍的同时，要制定政策鼓励其退出农村的宅基地和耕地。在条件成熟的地区，加大推动农村建设用地与城镇建设用地挂钩试点;推动城乡建设用地“同地同权同价”，通过实行宅基地用益物权货币化和抵押贷款试点，将土地红利合理分配给农民，推动其跨越进城的财富积累的门槛。

　　3.4.2 培育以城市群为主体的城镇综合承载力提升体系

　　没有城镇综合承载力，尤其是就业机会的增加，农民进城即贫民化将不可避免。提高城镇综合承载力不是单纯提高单个城镇的承载力，而是多个城镇之间优势互补，提升总体的承载力。大城市就业机会多，但是门槛高，中小城市和小城镇就业机会少，但是生活和居住成本低。推动制订城市群内部的大中小城市和小城镇在产业发展、公共服务等方面规划，引导规范农民工流动和定居，实现人口合理布局。

　　3.4.3 用农村建设用地解决农民工进城住房问题

　　由于政府财政有限，廉租房等保障性住房政策短期内难以惠及刚刚进城的农民工。经济发达地区在“政府规划、农民自建”的原则下，在农村建设用地上鼓励农民修建租赁房，租借给外来农民工，在周边建设相配套的幼儿园、学校等，这些做法可以给予鼓励和规范。

　　3.4.4 盘活城市郊区闲置公共服务资源

　　在北京、上海等发达地区，很多远郊小城镇的当地居民开始向条件更好的中心镇和城区搬迁、就学就医，当地的学校、医疗等设施出现了局部公共服务资源闲置和过剩的现象;另外，进城农民工及子女数量增加，恰好化解了这一矛盾。建议制定相关政策，鼓励地方将这些相对过剩的公共服务资源向定居于此地的外来农民工及其子女等开放，促进其稳定在城镇。

　　3.4.5 引导举家进城的农民工在城镇“大杂居，小聚居”

　　快速城镇化必然伴随城镇低收入群体的规模日益庞大，在制订针对农民工家庭保障性住房的规划时，要吸取发达国家大城市发展中的教训，避免出现城市贫困圈(带)的现象。从2005年巴黎郊区爆发社会骚乱事件可以得到应对现代社会大规模动乱公共安全事件的有益启示之一是，一定要改善郊区贫困人群集中区的住房条件，城市规划部门要加强廉租住宅区项目审批，避免大量低收入人口集中居住。可借鉴的模式有，美国住房与城市发展部(HUD)的发展策略和发展不同收入阶层混合居住模式;法国政府以“贫富混居”为主要解决方案的“城市更新计划”等。

　　3.4.6 尽快建立社会心理公共干预机制

　　农民工举家进城后，由于短时间内面临生产和生活方式的变化，以及与当地居民的融合等问题，可能会产生大量的社会心理问题，应尽快建立在失业、贫困等压力下的心理疏导和干预机制，对于减少犯罪和化解社会矛盾有重要意义。

　　4 结论

　　城市有自身的经济发展规律，每个国家的城市化道路也与自身的历史条件、自然资源禀赋、文化等有很重要的联系，比如日本、韩国等国土面积比较小的国家，大量的人口集中在首都及其周边，而美国等国家的人口则更多在一个城市连绵带上，德国的人口则60%在小城市中，所以，不能将城市化道路简单化为城市规模问题，另外，在讨论城市规划和建设的时候也需要注意城市结构的问题，比如是现在的摊大饼，还是组团式或卫星城等，也就是在宏观的城市化道路和微观的城市建设之间，加强中观层面的研究，比如城市内部结构、形态等。因此，需要研究和设计政策引导中国的城市健康发展，但是当前，很多政策，尤其是一些城市政府为了自身的利益而制定的政策在一定程度上干扰了正常的城市发展规律，比如有的城市今天吸引高端人才，明天限制低端产业，都是在干扰城市自身的发展，要么是拔苗助长，要么是在饮鸩止渴。很多时候，城市发展“无为”就是最好的。当然，这个“无为”是尊重规律、尊重自身城市比较优势和特色的“无为”。

 

　　参考文献：

　　[1]马庆斌，刘诚.中国城镇化融资的现状与政策创新[J].中国市场，2012(16):34-40.

　　[2]马庆斌.中国的城镇化进程面临结构大转型[J]中国经贸导刊，2012(1):30-31.

　　[3]马庆斌.就地城镇化值得研究与推广[J].宏观经济管理，201 1(11).


 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立