我国“强镇扩权”政策的理论渊源及嬗变历程时间： 2015-09-10信息来源： 作者：吴德刚 王德 责编：wl_admin
摘要：“强镇扩权”是近年来小城镇发展过程中社会各界关注的热点问题，诸多学者就该项改革的动因、途径、绩效等方面已经开展了广泛的研究。本文从分权思想的起源开始，由国外至国内以时间的脉络对世界的分权历程进行了较为全面的梳理，重点关注我国分权思想的提出直至“强镇扩权”改革的出现，可以看出，该项政策是随着世界性分权改革趋势产生的一种必然现象。通过较为准确地掌握其学理出处，为后续改革内容的深入能够建立更好的研究平台。
关键词：强镇扩权;分权;历程
2011年浙江省小城市培育成效呈现了“镇均固定资产投资62.2%的增长、GDP17.6%的增速、财政26%的增收、城镇化2.7个百分点的提升、非农产业从业人员3.6个百分点的提高”的超常发展态势(浙江省发改委网站，2012)，这项工作是对2010年底浙江省政府办公厅《关于开展小城市培育试点的通知》(浙政办发〔2010〕162号)文件的落实。在此之前浙江省中心镇培育工程从2005年底就已经开始逐步开展，而在诸多的扶持政策中，“强镇扩权”政策尤为抢眼，尽管在《浙江省强镇扩权改革指导意见》(浙发改城体〔2010〕1178号)文件中，扩权政策的内容更多是指扩大经济社会管理权限，但在具体各县市的文件实施细则中，扩权政策还涉及到了与事权息息相关的财权、人事权等。
如此活跃的社会现象引起了学术界广泛的关注，对“强镇扩权”的研究也迅速展开，涉及到扩权的动因、途径、绩效等方面，但是对其学理上的渊源却研究甚少，尽管一些学者也有提及“其实质是强县扩权的权力配置改革向乡镇政府的延伸”(吴兴智，2010)，却不能对其理论上的内涵再进行深入挖掘。因此本文希望从国外和国内两个层面的扩权演进历史对“强镇扩权”真正的渊源能够有个较为全面的了解，从而使其概念能够准确定位，能够更科学地对该现象进行分析和诠释。“扩权”总体来讲即是一种“权力下放”，两者仅是自下而上或自上而下的视角不同，这种思想来源于西方的分权理论。本文首先对西方分权理论进行梳理，其次对我国建国后政府权力下放的历程进行描述，最后通过对概念全面的整合明确“强镇扩权”较为准确的定位。
1 国外分权发展历程
1.1 分权理论发展历程
西方学术思想史上柏拉图(Plato)最早提出了社会分工的概念，但这种分工论显然与分权理论相差甚远，而真正描述分权概念的应该是承继柏拉图思想的亚里士多德(Aristotélēs)。亚里士多德把政体划分为六个类型①，并提出一切政体都存在三个要素作为其构成的基础，“一个优秀的立法家在创立政体时，必须对每一要素都要加以仔细考虑，清楚它们如何才能适合于他所建立的政体。如果三个要素(部分)都能良好地组织起来，整个政体就一定是一个完美的机构。各要素的组织方式如不相同，那么组合而成的政体也不一样。三者之中，其一是城邦一般公务的议事机能;其二为行政机能部分，即行政机能有什么样的职司，负责的是哪些事务，以及他们如何选任，这些问题都应该逐个论述：其三为审判(司法)机能”。
托马斯·霍布斯(Thomas Hobbes)是绝对主权理论的代表，他开创了现代系统的政治理论并将权力的概念引入到政治学话语中，是近代自然法学派的代表。
约翰·洛克(John Locke)在《政府论》的第二篇中着重阐述了国家、政府及政治社会的形成及运作过程，他提出国家的权力分为立法权(legislative power)、执行权(executive power)和对外权(federative power)，执行权和对外权尽管有区别，但是两种权力几乎总是连在一起的，权力统属于立法权，立法权又来源于人民的委托，因此人民这样的共同体始终保留着一种最高权力。洛克提出了早期的权力分立的思想，但可以看出这并不是现代意义上的三权分立，而是一种“两权分立论”(陈根发，2009)。
孟德斯鸠(Montesquieu)强调：“法就是根本理性和各种存在物之间的关系，同时也是存在物彼此之间的关系。”在阐述规定政治自由的法律和政制的关系中，他多次提到了“自由”的概念，他认为较好的政制直接目的就是政治自由，并称之“非常完善的”，他引用了英格兰的案例，提出国家的三种权力(立法权力、国际法事项行政权力、民政法规事项行政权力)应该相互分立，并相互作用，如果“立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手”或者“司法权不同立法权和行政权分立”，“自由便不复存在了”。
上述学者尽管在不同的时间对分权思想进行了各自的研究，但分权的思想却一脉相承地深入和充实起来，他们经典的言论也成为了分权理论的重要奠基。
1.2 分权实践案例
按照孟德斯鸠所说“事物必然的运动逼使它们(三种权力)前进，因此它们就不能不协调地前进了”。这之后在美国争取民主革命胜利的斗争中，又涌现了一批倡导民主、分权的政治家，其中以杰斐逊(Jefferson)、汉密尔顿(Hamilton)、潘恩(Paine)等为代表，他们在美国独立以后，着重探讨了国家政体的建立，在洛克和孟德斯鸠分权学说的基础上，美国政治思想家完善了分权学说中对各种利益集团之间关系的处理，批判了立宪君主制的不足，提出了“双重三权分立”的思想，使西方分权理论实现了其自身的完满化(张治平，2000)
英国的君主立宪制尽管也体现分权的原则，但是与美国分权模式不一样的地方在于其立法权和行政权的融合，即内阁成员均是议会下院多数党的领导人物，因此，如果内阁失去下议院的信任，就必须辞职或是提请国家元首解散下议院，这看似“两败俱伤”的制衡却反映了英国政体的分权特点，这也体现在了英国中央政府和地方政府之间的关系上尽管实行地方自治，却只是极为有限和狭窄的分权(陈根发，2009)。
法国的分权模式，具有一定的创新和启发性，是美英模式的一个嫁接和混合(陈根发，2009)，尽管法国也实行内阁制政体，但国民议会处于较高的政治地位，内阁解散议会比较困难，可政府和议会又负有连带责任，这点和英国模式类似。此外，法国自1982年开始进行了地方分权改革，这次分权伴随着行政权力、行政职责的下移，地方政府机构改革和财政资源的转移，也是迎合了当时较好的经济形势，并且具有不可逆转的趋势。虽然法国的分权改革在过程中也出现过停滞，可由于历任总理的坚持，使其改革能够一直延续下来，并通过2003年的宪法修正案予以巩固和保证，因此与英国的地方分权不同，法国在地方分权的道路上走得更加持久，更为坚定。
直至当代，仍有不少西方学者就分权思想进行着不断研究，但分权研究的侧重点更加侧重于财政分权，著名经济学家斯蒂格勒(Stider)在其1957年发表的《地方政府功能的适当范围》一文中，认为地方政府存在的理由首先是地方政府比中央政府更加了解所管辖民众的需求和效用;其次，地方政府是一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务进行不同选择的机制。美国经济学家奥茨(Oates)也于20世纪60年代提出：“公共服务职责应尽可能下放到能够使成本与利益内部化的最小地理辖区内”，该定理为强调政府间分权的财政联邦制提供了坚实的理论基础。而最早在这方面研究的蒂波特(Tiebout)，更加希望通过一系列假定来证明彻底的分权可以使地区之间的竞争实现帕累托最优②。
2 国内分权发展历程
对于分权思想在中国的实践，学者们一般都认为从近代严复、康有为等人向民众传播分权理念开始，摒弃了以前的君主专制制度，而真正提出则是以孙中山的“五权分立学说”为代表(张治平，2000;陈根发，2009)。从本研究的针对性来说，笔者更加侧重于对新中国成立以后在同一并区别于以往的政体下进行的分权改革历程阐述。
2.1 中央政府分权发展历程
我国的政体性质决定了国家不可能采取分权的执政方式，但我国在政党执政过程中同样也采取过权力下放——回收——下放的不断调整过程，其宗旨都是为了能够更好地提高地方建设积极性，发挥地方治理优势，促进地方经济社会事务管理。
以新中国建立为时间节点，我国最早的权力下放以1958年6月国务院发布《关于改进税收管理体制的规定》为标志，首次确定扩大地方税收管理权限，规定七种税收在划为地方固定收入的同时，把税收管理权也交给省、自治区、直辖市。这次由财权为最关键因素的初次下放也伴随了其他事权(计划管理权、企业管理权)的下放，此次权力下放源于 “一五”期间过度集中体制暴露的问题，也反映了国家领导人对苏联式体制中官僚问题的克服方式。遗憾的是由于对权力过度下放的弊端预见不足，权力下放倒成为了1958年大跃进的开场锣(王绍光，1997)。
此后我国又经历了1961年收权、1966年再放权、文革期间明放实收的过程，国家整体经济社会发展的状况不断起伏，成了放权、集权影响的显著案例。
至1978年十一届三中全会后，邓小平提出“放权让利、分灶吃饭”的体制改革，而此次放权与以往不同之处在于，它是统制经济过渡到市场经济的必由之路，也是国家脆弱的财政再无法支撑统收统支的唯一出路，因此这样的放权顺应了历史发展的要求，也促进了社会经济的恢复和发展。
1979年，邓小平在《关于经济工作的几点意见》中提出“财政体制，总的来说，我们是比较集中的。有些需要下放的，需要给地方上一些，使地方财权多一点，活动余地大一点，总的方针应该是这样”。可以看出中央当时提出的分权，更多地是考虑避免官僚主义，同时也考虑到了地方经济社会的发展。
1986年9月，在听取中央财经领导小组汇报时，邓小平再次强调政治体制改革对于经济体制改革的重要性，并且重申了政治体制改革的目的是调动群众积极性，提高效率，克服官僚主义。对于政治体制改革的内容，邓小平明确了一是党政分开，二是权力下放，三是精简机构，在权力下放中也突出了地方各级政府也都有一个权力下放的问题，而精简机构也是与权力下放有关的。这是1986年9月至11月期间邓小平关于政治体制改革问题四次谈话中反复提及和强调的内容，也反映了我国对领导权力乃至政治体制方面的改革措施都是不断延续深入开展的。
邓小平的谈话在十三大以后开始付诸实施，我国的重心更加转向经济建设，而政治体制改革也始终围绕经济建设而开展。十三大提出围绕政治体制改革目标的七大任务中更加明确了进一步下放权力的要求。此后十四大、十五大直至十七大，我国在不断总结过去经济社会发展的经验的同时，不断深化和完善政治体制改革，不断积极稳妥地推进各项事业的顺利前进。
在中央权力下放的过程中，我国也经历了不断调整、完善的过程，为了赋予地方相应的立法权以及得到下放的权力能够稳定化，我国在1982年宪法和新修改的《中华人民共和国地方各级人大和地方各级人民政府组织法》中对地方政府职权范围做出了法律上的规定。与此同时在下放过程中为了使中央和地方政府之间承担的职责能有较为合理的财政支持，我国在财税体制上也不断地做出相应调整：1950年统征——1958年统放——1961年适当收回——1973年继续下放——1977年明确权限，直至1994年的分税制(基本框架的法规性文件仍是1977年制定的《关于税收管理体制的规定》)。
2.2 地方政府分权发展历程
在中央放权政策的层层影响下，地方行政体制也发生着相应的变化。从1958年推进入民公社化、政社合一开始到小县并大县再到扩大地区一级财政权力，实行市领导县体制的范围和效应也在不断扩大，当时认为市管县是城乡发展的好形式，该体制可以起到城带乡、市支持县的作用(李晓玉，2008)。
1982年底，中共中央〔1982〕51号文件发出了《关于改革地区体制，实行市管县的通知》，并批准了江苏全省实行市管县体制。1983年3月，江苏省率先撤销原来的7个地区，全面推行市管县体制。1999年，为了贯彻落实中共中央、国务院发出的《关于地方政府机构改革的意见》(中发〔1999〕2号文件)的指示精神，民政部于当年11月22日发布了《关于调整地区建制有关问题的通知》，适当调整了原有的地改市标准于是，在2000年形成了仅次于1983年的又一次市管县体制的高潮，一年撤销地区21个，领导县的市、市领导的县分别增加23个和156个，浙江、安徽、江西、山东、河南5省全面推行市管县体制显然市管县体制已发展成为我国主导性的地级行政建制。
市管县体制在当时的制度背景下初步整合了行政区和经济区之间存在的矛盾，促进了中心城市作用的发挥，促进了城乡协调发展，提高了行政效率，推动了城市化的发展(李晓玉，2008)，也拉动城乡区域市场构建，催生城市经济集聚效应形成(康少中，2006)。尽管市管县体制在一定时期内起到了不可替代的作用，但随着市场经济的发展，市管县固有的弊端也逐步呈现出来，部分地区市县实力的不匹配导致了对县级社会经济发展的约束，而体制上的设定使市县之间的竞争、管辖、效能等都产生了一些无法调和的问题。
在这样的背景下，实行省直管县成为了体制改革的根本出路，而推行省管县，“强县扩权”则是调整治理层级手段的重要实现路径之一。以先试者浙江省为例，从1992年开始，连续四轮扩权政策的实施，使得县域资源得到较为合理配置，迅速带动经济快速发展，形成各具特色的县域经济实体，在国家统计局公布的“全国百强县”排行榜上，2000年开始浙江省就上榜二十余席，并且逐年增加，2011年百强县中前二十强中浙江占有8个③。
2.3 强镇扩权改革出台
县级地方权限的扩大使得地方政府管理改革感受到了真正的实惠，也促使乡镇管理体制改革提上了日程。为解决镇级经济社会发展与镇政府管理权限不相适应的矛盾，2007年5月，浙江省下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(浙政发〔2007〕13号)，首批选定141个省级中心镇，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面，这前后其他一些省份也纷纷出台了类似政策，这项改革，简称为“强镇扩权”。
其实早在1995年浙江省就开展了小城镇综合改革试点工作，选取了112个镇进行现代化小城镇培育，这项工作得到了国务院体改办的大力支持和帮助，成为小城镇改革工作的铺垫。2004年8月25日，国家发改委办公厅颁布关于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知，明确了政府职能转变、管理体制改革、发展小城镇经济社会环境的目标，浙江省有11个镇入围。为了深化国家发改委政策，2005年浙江省也开始试点“中心镇培育工程”。
可以看出，试点工作的开展为强镇扩权改革的开展奠定了一定的实践基础，而之前的强县扩权更为该项改革的深入创造了案例条件，同时，在国家政策指引下，浙江省还相继出台了一系列的意见和通知来保障强镇扩权改革工作的顺利开展，从而成就了目前浙江轰轰烈烈的乡镇体制改革创新。
2.4 强镇扩权概念定位
目前大多数学者对分权的概念及分类主要依据世界银行(World Bank)分权专题小组(decentralization thematic team)中Jennie Litvack的定义，他认为分权包含了在不同国家的多样化概念不同类型的分权形式也由于自身特点政策实施条件等不同需要区别开来。分权是个复杂的多方面概念，主要指中央政府公共服务职能的权力和责任转移至下属或半独立的政府机构，或是私营部门。
从类型上讲，分权主要包括政治分权(political decentralization)、行政分权(administrative decentralization)、财政分权(fiscal decentralization)，其中行政分权又包括权力分散(deconcentration)、权力委托(delegation)、权力下放(devolution)(表1)。从具体包含内容来讲，“强镇扩权”应属于权力下放，通过明确其概念的理论定位，从而能够更加全面地对其特征和趋势以及涉及到的其他相关内容有较为准确的了解和分析的着眼点。
3 结语
20世纪70年代以来，分权化改革逐渐发展成为一种普及欧美等西方发达国家和广大发展中国家的国际性政府改革思潮(曾维和，2009)。“强镇扩权”改革从一出现各方学者就赋予了极大的关注.许经勇(2007)认为我国现行的“市管县”体制越来越束缚着县域经济的发展，遵循我国渐进式改革的运行轨迹，客观上要求走扩权强县、扩权强镇的道路。姚莉(2008)认为浙江进行的“强镇扩权”改革看到了提升乡镇政府社会治理能力的可选路径，等等。但是，从分权思路发展的历史脉络可以看出，“强镇扩权”改革是随着世界性分权改革趋势产生的一种必然现象。在较为准确掌握其学理出处的基础上，结合我国乡镇社会经济发展的实际情况，才能为后续改革内容的深入，例如扩权的底限、扩权的弊端、扩权与制衡等问题提供更好的研究平台。
注释：
①亚里士多德把政体划分成六个类型，主要采纳了两个标淮：一是人数，按一人之冶(君主制、僭主制)，少数人的统治(贵族制、寡头制)，多数人的统治(共和制、民主制)的原则将政体分为六类：二是按照统治的目的是为个人私利还是公共利益的原则将政体分为变态和正宗两大类。为个人私利的属变态政体，包括僭主制、寡头制、民主制：为公共利益的则属正宗政体，包括君主制、贵族制、共和制。
②帕累托最优(Pareto Optimality)，是指资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。换句话说，就是不可能再改善某些人的境况，而不使任何其他人受损。
③2011年百强县前二十强中，浙江省有慈溪市、绍兴县、余姚市、义乌市、诸暨市、温岭市、乐清市、瑞安市。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立