一、我国城市开发边界设定与管理的现状

　　(一)技术手段与管理手段不匹配

　　对于城市开发边界，在2006年新版的《城市规划编制办法》明确提出，在城市总体规划纲要及中心城区规划中要“研究城市增长边界”，用以限制城市的发展规模和划定城市的建设范围。在实际方案中，目前缺乏政策限制手段。真正起到强制性作用的，是规划划定的“四线三区”(“四线”分别指“蓝线”——城市水系保护范围、“绿线”——绿地保护范围、“紫线”——历史文化的区保护范围、“黄线”——市政基础设施用地保护范围;“三区”指城市规划中的禁止建设区、限制建设区和适宜建设区)，用以限定建设用地的具体规模和范围。由于缺乏技术和管理上的弹性机制，实际中因为建设项目规模及选址的不确定性而调整规划地块边线的情形频频发生，导致规划权威性不够、刚性体现不足。

　　(二)界线控制的严肃性不足

　　城市总体规划编制周期长、审批程序复杂，往往在批准通过时往往就已失去时效性。规划编制受地方政府的长官意志主导，一届政府一个思路的规划模式，使得规划本应有的严肃性、延续性失位，甚而成为“纸上画画、墙上挂挂”的随意性规划。规划调整通常伴随着规划区范围线的调整，规划范围线的调整则没有起到限制城市无序蔓延的应有作用。

　　(三)新增建设增长快，低密度开发普遍

　　由于城市开发边界设定模糊，加之近年来工业园区大上快上的跨越式发展思路，城市贴边发展严重，新增建设用地呈现井喷式增长，且工矿用地占比较高。根据2006年～2012年《中国国土资源公报》，2006年～2010年全国批准建设用地228.98万公顷。其中，占用耕地110.93万公顷，已超出《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》下达的100万公顷新增建设占用耕地指标(2006-2010年)。2006年～2010年全国投放市场的增量、存量建设用地共167.8万公顷，其中，工矿用地68.5万公顷，占到建设用地供应总量的40%以上。实际上，这些工矿用地多位于地方政府设立的各类工业园区内，产业低端、厂房空置、低密度开发等现象普遍存在，城市规划区的范围边线形同虚设，生态开放空间破坏严重。

　　(四)边界类型多样，引导开发作用较弱

　　当前，大部分城市总体规划中可以体现城市开发边界限制作用的是“四线三区”，其本质是基于生态安全底线的防御性措施。限建区、禁建区多包含相对或绝对不可占用的基本农田、生态林带、自然保护区、水源地等区域，规划设定的蓝线、绿线、紫线实际具有城市开发边界的强制性功能。然而，城市开发边界的设定，应综合考虑城市未来空间增长的形态、人口与就业的发展趋势、基础设施的扩展格局来确定，应对城市合理规模的科学预测。仅仅依靠限制性的“四线三区”，不足以体现城市开发边界对城市范围内开发活动的精细谋划，也无从实现城市内部的紧凑式、集约式发展。

　　(五)规划体系多元，管理协调难度大

　　作为我国最重要的两个执行性的法定空间规划，土地利用总体规划与城市规划关于中心城区规划范同的定义不一致。增加了地方政府实施规划过程中的各项行政协调成本。受价值取向、部门利益、专业限制等因素影响，“两规”存在内容表述不一、内容交叉矛盾等问题，在“两规合一”尚未全面铺开的制度框架下，需要一个上位法规来协调和理顺规划编制执行过程中的各项管理问题。

　　(六)边界范围设定不一，设定规模偏大

　　截至2012年底，全国各地区市、县、乡级土地利用总体规划基本完成报批。本轮土地利用总体规划的编制办法要求，地市级土地利用总体规划应划定中心城区规划控制范围，即中心城区的蓝线范围。纳入中心城区规划控制范围的建设项目，需报原批准规划的一级人民政府审批;中心城区规划控制范围以外的建设项目，可由原批准规划部门的下一级人民政府审批。这在客观上将蓝线范围内的开发行为置于更高层级的监管体系之下，加强了上级政府对下级政府城市开发活动的限制和引导，但同时也增加了行政成本。根据国土资源部《市级土地利用总体规划编制技术规程》，中心城区规划控制范围以乡镇为单元划定，位于蓝线范围以外2000米以内的集中连片建设用地需纳入蓝线范围。对于大部分城市而言，由于城市周边的快速发展，最终导致蓝线范围远大于城市总体规划的中心城区规划范围。

　　二、新型城镇化下城市开发边界的设定与管理导向

　　(一)促外延式扩张向理性增长转变

　　外延式城市扩张的突出表现在于3个方面;一是注重增量，城市规模无序蔓延;二是效率低下，土地价值体现不足;三是重复建设，区域产业结构趋同。新型城镇化导向下的城市理性增长，要“精于算计”，充分利用好每一寸城市土地。变增量扩张为增量控制，设定城市开发边界，以限制规模无序蔓延;变低效利用为集约高效，优化存量土地资产，加强基础设施建设投入，提升土地价值;变结构单一为科学规划，精细利用城市土地及地上地下空间，充分发挥城市功能。

　　(二)促破坏性开发向保护性建设转变

　　快速城镇化进程中，部分城市贪大求全，“国际化”、“区域中心”等口号纵贯城市建设各个领域，引致全国城市“千城一面”、特色不彰。大拆大建的城市开发活动，破坏了生态空间，降低了生态质量，打断了部分城市历史文脉。新型城镇化导向下，城市开发建设的核心目的是形成良好的生产、生活、生态空间结构，提升人居环境质量。因此，要严守生态红线、延续城市历史文脉。城市开发建设活动必须有刚性底线，开发建设以坚守各类红线为基，以提升综合质量为本。理性的开发建设与生态空间、历史文化保护不应是矛盾的，而应是相辅相成的，不断改善和提高城市环境和全方位水平。

　　(三)促城乡一样化向城乡一体化转变

　　在统筹城乡发展的探索中，部分城市片面理解，以最大限度挤压建设用地指标为目的，开展大规模农村搬迁，促使农民上楼。这在一定程度上确实推进了城市建设效率，但也引起了不可忽视的社会矛盾和负面影响。新型城镇化中城乡发展统筹考虑的思路，其内涵不是城乡建设趋同，应是破除流转壁垒，给予和发挥农民、农地应有的权利与价值。城市开发边界是对城市空间的有效控制和引导，不应对居民身份、土地权属进行管制。因此，城市开发边界的设定，应警惕“农民”与“市民”的符号化、极化;相反地，应在有效限制和引导城市空间增长前提下，弱化居民身份管制、消除边界内外土地的流转和置换壁垒。

　　三、科学设定城市开发边界的若干思考与建议

　　(一)科学区分城市特点，合理确定城市发展模式

　　城市空间增长的合理规模及形态，受城市所处区位、地形、产业布局、人口结构影响，并非所有的城市开发边界均适用一种统一标准，“不是每个城市都要成长为巨人”。平原城市的自然增长过程必然产生摊大饼式的贴边发展，需要严格设定城市开发边界，形成生态空间阻隔带。山地城市受地形影响，空间形态多呈单向发展或跳跃式发展，需要在严控生态红线基础上，突出城市开发边界的空间引导作用。已形成或基本形成一体化格局的城市群或城市带，如珠三角、长三角城市群，开发边界的设定需要考虑城际经济产业联络方向，在区域一体化的培育和优化过程中也要防止城际空间的低效填充。特大型城市由于增量空间极为有限，城市开发边界设定思路应以严控增量、盘活存量、提升质量为主，在极限规模边界基础上，按设定条件进行微调，对城市内部空间进行优化调整，对城市开发效率进行精细化管控。中小城镇的开发边界设定，应以科学精准预测城市规模为前提，分阶段设定开发边界，合理安排发展时序，以稳定的节奏提升增量空间开发质量。

　　(二)刚性弹性有机结合，保持规划效力连续

　　城市开发边界一经设定，应具有强制性效力，不得随意修改，这体现规划的刚性。但实际上，根据当前情形、使用当前的思路方法对未来10年甚至20年的发展状况进行预测，由于信息不可能完备而精确，其结果总会存在不确定性。过于刚性管理机制一旦出现对经济社会发展的不适应性，将带来规划方案的频繁调整，反而破坏了规划连续性。因此，城市开发边界的设定应充分识别不同的管理目的和类型，需要严控的部分应适用严格刚性的办法;存在模糊边界或不可预期的部分，应设定弹性的解决方案。目前，可结合城市规划中“四线三区”的限制性办法和土地利用总体规划中“有条件建设区”的办法，设定城市开发的刚性边界与弹性边界。即需要严格保护的自然生态空间，可作为城市开发的刚性边界;同时，根据多元化的预测结果设定弹性边界，并为弹性边界附加各种情形的变更条件。土地利用总体规划的“有条件建设区”本质上是建设用地指标的空间位移，弹性边界可借鉴类似思路，在满足一系列变更条件时可以调整。这些条件可以是时间驱动，如每满5年可进行边界的评估调整;可以是事件驱动，如满足一定要求的独立选址项目或基础设施项目需要调整弹性边界的;可以是条件驱动，如在城市开发边界内用地总规模不变的前提下，某一方向弹性边界的扩张需对应另一方向弹性边界的收缩。

　　(三)理顺空间规划关系，统筹区域发展格局

　　出于城市自身发展的考虑，地方政府在城市开发建设过程中往往只重视本城市的发展，结果是城市功能重复、园区遍地开花、产业集聚偏弱。理顺空间规划关系，包括部门间规划的横向关联关系、上下位规划的纵向指导关系。部门规划的横向衔接，体现在主体功能区划的开发导向、城镇体系规划的城市定位与功能分解、土地利用总体规划的城市用地规模三者之间应互相匹配;上下位规划的纵向指导，体现在下级城镇政府在设定城市开发边界时应服从上位规划的要求和安排，同时也对上位规划提出了统筹区域发展格局、设定区域内各级城镇空间开发方向的管理要求。这也顺应了城镇化工作会议提出的“建立空间规划体系，推进规划体制改革”任务。

　　(四)构建政策保障体系，切实加大执行力度

　　2006年颁布的《城市规划编制办法》提出“研究城市增长边界”，但并未将其列入强制性内容。新型城镇化导向下，应落实城市开发边界的划定任务，使之向实现空间增长管理的政策功能转变。一方面，要有相对完备的顶层设计，保障有效制度供应;另一方面，要创新一系列配套政策工具，有效释放城市开发边界的限制和引导效应。

　　1.研究城市开发边界设定管理的立法工作。选择有条件的城市或区域，试点推出地方法规、管理条例，使之具备法律层级的强制性效力，统领各项规划、开发、建设活动。

　　2.创新税收调节手段。如调节城市开发边界内外税率，加大边界外部的开发成本，以经济手段限制边界外部的城市开发、农地占用，将高效的开发活动引导至边界内部。

　　3.创新城市市政基础设施投资运营市场化模式。通过特许经营等手段，在具有竞争性的城市公用事业引入市场化机制，扩大市政基础设施覆盖面、提高服务质量，改善城市环境，提升边界内土地价值。

　　4.强化开发权管理。通过开发权的购买、转移，控制特定地区内土地的开发时序，或是引导城市开发建设活动从被保护地区转移至适建地区，以权利流转实现对自然生态空间的保护、对城市土地价值的最大化利用。

　　5.将城市开发边界落实工作纳入地方考核体系。多年来实施的以经济增速为导向的考核机制，使得地方政府倾向于将城市开发边界向外围扩张。因此，要基于边界内外土地的差异性，考察地方在注重核心区域城市发展的同时是否对边界外的限制空间保护得力，从而促使地方政府对城市开发边界的有效落实。

 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立