新疆新型城镇化发展指标体系构建和评价分析时间： 2015-09-17信息来源：闫海龙 胡青江 作者：wl_admin 责编：
[摘要]新型城镇化是我国经济发展、社会转型的重要抓手，是经济社会发展 转型的必然要求和全面深刻的社会变革。当前，新疆面临跨越式发展和长治久安的两大历史重任，新型城镇化建设作为实现后发赶超的重要支撑和保证，在自治区整体发展战略中具有举足轻重的作用。文章在借鉴以往研究成果的基础上，以全疆15个地州市为研究对象，对城镇化发展情况进行评价研究，重点分析了新疆整体和三大区域城镇化发展水平。文章最后从全疆和各区域两个视角针对新疆城镇化水平的提升提出相应的对策建议。
[关键词]新型城镇化;指标体系;评价分析;对策建议
一、引言
城镇是人们从事社会、经济、政治、文化活动的主要载体，城镇化是人类发展必然要经历的阶段，是现代化的重要内容和标志。积极稳妥地推进城镇化，是全面建设小康社会，发展中国特色社会主义事业的主要战略之一。截至2012年底，我国人均GDP突破6000美元大关，城镇化水平达到52.57%，这表明，我国城镇化已进入加速发展阶段，城镇化在未来经济发展和结构调整中的角色将更加重要。
与此同时，伴随改革开放的推进，新疆在城镇化建设方面取得了可喜的成就，但是与东部地区相比，无论是城镇化的发展速度还是发展质量上，都存在巨大差距，并呈现出进一步扩大的趋势。相对滞后的城镇化发展水平已成为影响新疆经济社会持续健康发展的重要因素，不但严重制约了新疆区域经济的协调发展，也影响了新疆社会稳定和民族团结大局。
2010年5月召开的中央新疆工作会议指出：新疆的发展和稳定，事关全国改革发展稳定大局，事关国家统一和安全，事关中华民族的伟大复兴。中共中央、国务院在《关于推进新疆跨越式发展和长治久安的意见》(中发[2010]9号)中，提出一揽子新疆发展的重大政策举措，新疆包括兵团在内的城镇化建设得到了国家高度重视。自治区党委也在七届九次全委(扩大)会议上明确提出：“以现代文化为引领，以科技、教育为支撑，加速新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化进程;加快改革开放，打造中国西部区域经济的增长极和向西开放的桥头堡，建设繁荣富裕和谐稳定的美好新疆”的战略目标。新型城镇化建设正成为新疆未来发展战略的重要组成部分，是推动新疆实现跨越式发展和长治久安的重要助推器。
新疆具有特殊的战略地位和自身实际，这决定了新疆的新型城镇化建设有着更加特殊的背景和意义。基于此，本文以新疆及15个地州市为研究对象，构建新疆城镇化发展评价体系，综合测评城镇化发展水平，探讨不同区域、不同地州市城镇化发展的差异，并有针对性地为新疆“十二五”时期走新型城镇化道路、转变城镇化发展理念提出相应的政策建议，以期为促进新疆城镇化发展水平的提升服务。
二、新型城镇化发展评价指标体系的构建
本文采用综合指标法——熵值法来分析城镇化发展状况，并采用定性和定量相结合的方法对新疆的城镇化发展情况进行研究，以期为新疆的城镇化发展起到推动的作用。
(一)城镇化发展水平评价指标
根据对新型城镇化内涵的理解，本文涉及的城镇化发展水平评价体系由人口子系统、经济子系统、社会子系统、空间子系统、基础设施子系统、生态环境子系统和城乡一体化子系统7个子系统及26个具体指标构成。并以全疆和15个地州市的数据为样本，对城镇化发展进行评价分析。数据来自2009—2013年新疆统计年鉴、2009—2012年中国区域经济统计年鉴和2008—2012年新疆城市、县城建设统计年报。
(二)城镇化发展水平等级划分标准
为了便于评价，在参考前人研究成果的基础上，依据各评价单元的评价值F、首位与未位评价单元的得分差U，建立了城镇化发展水平评价的等级划分标准(如表-2)。
三、评价体系结果分析
(一)新疆新型城镇化发展水平分析
依据熵值法计算的步骤，通过对2008—2012年新疆26项指标的130个原始数据进行标准化处理，计算出相应值并绘制图件，以分析新疆城镇化发展水平的演变过程。
对2008年以来新疆新型城镇化发展水平的得分进行统计分析可以发现，新疆城镇化的发展可分为2个阶段。第1阶段为2008—2009年，城镇化发展水平发展较缓慢，城镇化发展水平从2008年的0.6028提高到2009年的0.6113;第2阶段为2010—2012年，城镇化进程从2000年开始提速，城镇化发展水平从2010年的0.7285提高至2012年的0.9781(图-1)。第2阶段城镇化发展水平年均增长值明显快于第1阶段，这也表明2010年是新疆城镇化进程的一个重要的转折点。
从新疆新型城镇化发展水平综合得分来看，表明新疆新型城镇化发展水平在不断地提高，在涉及到的评价指标体系中，经济子系统和社会子系统所在比重较高，在一定程度上说明该项指标对城镇化发展水平影响较大，增加经济子系统和社会子系统所在比重有助于新疆新型城镇化发展水平的提升;人口子系统和基础设施系统所在比重较低，这并不表明二者对城镇化的不重要，只是就新疆目前的发展阶段而言，该项指标对城镇化发展水平影响较小，对于城镇化发展水平的提高作用有限。从城镇化发展评价等级划分来看，新疆长期处于第二层次，发展水平还有待于进一步的提高。
(二)新疆15个地州市城镇化发展水平分析
对于15个地州市的新型城镇化发展评价依旧延续熵值法，样本区间2008—2012年，在评价指标体系中，鉴于数据的可获得性，剔除了万元GDP能耗和城乡思格尔系数之比两个指标。
从15个地州市城镇化发展水平来看，整体发展水平较低，在这15个地州市中，乌鲁木齐、克拉玛依、石河子三市整体水平较高，位居前三甲;克州、喀什、和田三地州城镇化发展水平长期位于后三位(参见表-5)。其中，15个地州市中仅有乌鲁木齐、克拉玛依、石河子城镇化发展水平综合得分高于O.5，处于相对中等，位于第二层次;剩余的13个地州市城镇化发展水平综合得分低于0.5，处于相对偏低水平，位于第三层次。
把15个地州市按照北疆、东疆和南疆三大区域来划分，从三大区域城镇化发展水平情况来看，北疆地区城镇化发展水平整体相对较高;南疆和东疆地区城镇化发展水平较低。从城镇化发展差异上来看，北疆地区差异相对较小;东疆和南疆差异较大，这点在南疆三地州地区表现得尤为明显。从城镇化发展水平排名来看，前几位基本都在北疆地区，东疆地区城镇化发展水平整体处于中间区间，南疆地区城镇化发展水平整体偏低。
四、主要结论
本研究从区域发展的视角入手，把以人为本理念贯彻到城镇化发展的研究中，运用熵值法对全疆及15个地州市城镇化发展情况进行了分析，并得出了以下四点结论。
第一，新疆新型城镇化发展水平整体相对较低。进入21世纪以来，新疆城镇化建设取得了长足的发展，城镇化发展明显提高，但是就城镇化发展水平而言，还有待于进一步的提高。根据前文的城镇化发展水平得分及等级划分，新疆城镇化发展水平较低，且位于中高质量的地州市数量过少，而位于低质量的地州市则过多。这种状况表明，目前新疆及各地州市并没有走集约型高质量的城镇化道路。
第二，城镇化发展水平区域差距较大。近年来，尽管新疆城镇化发展水平区域差异有缩小趋势，但是区域间的差异依旧较大，区域发展不平衡问题还很突出，总体北疆地区城镇化发展水平最高、东疆次之、南疆最低。当前和今后一个时期内，三大区域差异是新疆城镇化发展中存在的突出问题，尤其表现在北疆与东、南疆的差异上，这在某种意义上为旨在缩小北疆与东、南疆城镇化发展差距的政策制订提供了一定依据。
第三，城镇化发展水平呈现从北向南逐渐递减。就空间角度而言，北疆、东疆地区的城镇化发展水平相对较高，而南疆地区城镇化发展水平普遍偏低。这个布局与新疆区域经济发展差异的布局类似，由此可以看到，就某种程度上而言，区域经济与城镇化发展存在着某种关联关系，即合理科学的城镇化道路，将会促进区域经济的发展。
第四，区域内部发展差异明显。北疆、东疆地区城镇化水平及质量较高，但是仍然不能忽视其内部差异，若任其自然，内部城镇化质量差异的格局势必难以改观，就有必要选择合适的政策措施，以缩小区域间的差距，为经济快速发展提供良好的载体环境。
从上述的分析中，我们也可以发现，伴随经济社会发展，各地城镇化发展水平有了提高，部分地州市偏重追求城镇化率而忽视了城镇化过程的人口、经济、社会、空间、基础设施、生态环境和城乡协调发展。这种不合理的城镇化道路，造成了新疆部分地区城镇化的畸形发展，最后导致了城镇化发展水平的低下。实际上，城镇化进程应当是经济、社会、环境之间协调发展的一个过程，只有在这种和谐发展的城镇化道路上，城镇化才能实现其真正价值。
五、提升新疆城镇化发展水平的对策建议
(一)提高全疆城镇化发展水平的政策建议
1.加强顶层设计，科学制定符合新疆实际的城镇化发展规划。城镇化是一个动态渐进、永无止境的发展过程，高水平、高效益的城镇化，必须要规划先行，做到规划引领，有章可循。推进新疆新型城镇化建设，首先，必须根据新疆跨越式发展和长治久安的实际需要，从推进新型城镇化发展的战略高度出发，进一步研究确定城镇布局和城镇化发展的战略目标、途径与措施，明确定位各城市(县城)的职能分工和发展规模;协调国家及各省市援疆规划，制定城镇化分期发展目标和发展重点，为各地城乡规划编制和援疆项目实施提供科学指导;其次，适时对区域基础设施建设时序进行调整，并根据发展需要完善区域基础设施项目，统筹协调区域发展。
2.坚持以人为本，推进农业转移人口市民化。目前，新疆城镇化率为44%，就城镇户籍人口占总人口的比例还远低于这个水平，随着城镇化建设的推进，势必会造成大量的留守老人、妇女、儿童及失地农民，这不仅会增加巨大社会成本，也带来许多社会矛盾和隐患，影响社会和谐稳定。当前，推进新型城镇化建设要求以人为本，关键是农民市民化，根本目的是富裕农民、造福人民，有序推进农业转移人口市民化就成了提升城镇化发展水平的关键所在。因此，要加快向“以人为本”的新型城镇化转型，加快户籍制度和社会管理体制改革，完善土地管理制度，实现农民在城镇化中的角色转换，要在户籍、思想观念、生活习惯和行为方式等方面与城市接轨。
(二)提高各区域城镇化发展水平的政策建议
考虑到新疆地域辽阔，各个区域所处地理位置、自然条件及资源禀赋等因素的不同，城镇化发展进程不一，城镇化发展水平也存有很大的差异。基于此，我们把新疆15个地州市划分为三大区域，针对各个大区域城镇化发展存在的突出问题，有针对性地提出几点对策建议，以期有助于各个区域城镇化发展水平的提高。
1.北疆地区。(1)推进机制创新，深化体制改革。北疆地区属于新疆经济社会最为发达区域，在三大区域中，城镇化发展水平相对较高，但这与自治区跨越式发展和长治久安的战略部署的要求相比，还有一定的差距。北疆作为优先开发区域，在今后的一个时期内，势必将继续发挥其领头羊的作用，这就要求其在积极稳妥推进新型城镇化建设的进程中，要深化重点领域和关键环节改革，处理好重点突破和综合配套的关系，突破利益制约，使改革过程平稳向前推进，加快建立与科学发展相适应的体制机制。(2)积极推进土地制度和户籍制度改革。土地制度和户籍制度改革是困扰新型城镇化建设的两项重大制度，应积极推进土地制度和户籍制度改革。土地制度改革应打破目前单一的城市建设用地征用模式，深入研究推进征地制度改革，探索集体建设用地入市的方式和途径，实现同地同权同价;完善各类用地标准，提高土地利用效率。户籍制度改革应建立以身份证管理为核心的人口流动制度，实现人口自由迁徙居住和安居乐业。
2.南疆地区。(1)建立健全基本公共政策。近年来，全疆的公共财政体系建设获得了可喜的成就，公共产品和服务供给实现了跨越式增长，但南疆地区由于历史欠账过多，基本公共服务的规模和质量仍难以适应城镇化的需求。尤其是长期将公共服务、社会福利供给与户籍挂钩，导致基本公共服务城乡分割，造成进城农民难以融入城镇社会，公共服务体系建设亟待加强。所以，应加快完善以人为本的劳动就业、教育、医疗卫生、社会保障和保障性住房五项公共政策。推动城乡劳动者同工同酬，构建城乡统一的劳动力市场。实现教育政策的城乡统一，促进教育机会均等。加快推进医疗卫生政策及医疗保障政策的城乡统一。推进基本养老等社会保障政策城乡统筹，尽快提高社保基金的统筹层次，改进转移接续制度。(2)发挥产业支撑对城镇化的促进作用。南疆地区要突出其是南疆三地州区域，是全疆经济社会最为落后的片区，同时是国家扶贫开发的重点区域，对于该区域的城镇化建设要突出其独特的特征。长期以来，对于该区域的而言，所在地居民多以游牧民族为主，地方经济的发展缺乏相应的产业支撑，发展后劲不足。因此，要提高区域内城镇化发展水平，要注重城镇化与产业发育相协调，以产业集约为支撑。同时，积极培育发展大喀什城市群建设，发挥大城市的集聚效应，强化区域性中心城市功能，走点轴开发的集中型城镇化道路，促进工业集群与城市群有机结合，带动区域城镇化发展，这也是城镇化的发展趋势。
3.东疆地区。(1)明确不同地州城镇化发展定位。通过上文的分析可知，在该区域内城镇化发展水平与其它区域相比差异较大，在推进本区域城镇化建设过程中要积极明确不同地州的城镇化发展定位问题，这样有助于区域城镇化整体发展水平的提升。具体而言：对于吐鲁番地区，一方面要强化吐鲁番地区在乌鲁木齐都市圈南片区的“中心地位”，要依托乌昌，发展自己;另一方面，明确吐鲁番在“地区中心城市发展指引”中的“准确定位”，比如全国历史文化名城、中国葡萄干果集散中心等等。对于哈密地区，要想在已有基础上，进一步提升城镇化发展水平，这就需要坚持统筹城乡、合理布局、突出特色、集约发展的要求，以发展优势产业、培育新的经济增长点为抓手，不断增强中心城镇集聚辐射功能，积极发展各具特色的小城镇，使城镇功能日趋完善，提高城市承载和增加就业的能力，加快推进新型城镇化进程。(2)加强基础设施建设，提升城镇化发展水平。东疆区域位于全疆“东联西出、西来东去、南通北拓”的交通枢纽，在推进城镇化建设中，可以在基础设施建设方面多下工夫，进一步强化交通基础设施建设，完善交通网络体系。具体而言：两地州要积极力促兰新铁路第二双线通车;积极配合国家、自治区在地区境内实施的高速公路建设，为推进新型城镇化发展提供可靠的交通保障。同时也要加快陆路能源大通道建设，围绕“疆电东送”基地建设，加快构建横贯东西、连接南北、布局合理、供电质量可靠、广覆盖的输变电工程网络，积极协调并有效增加资源产地油气供给规模，为推进新型城镇化建设提供能源保障。
注释：
①2010年进行了第六次人口普查，致使新疆统计年鉴在涉及人口方面的统计中，没有具体的细分城镇人口及非农业人口，致使本年度数据不全，故予以剔除。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立