建立生态文明制度体系 推进绿色城镇化进程时间： 2015-09-17信息来源：李佐军 盛三化 作者：wl_admin 责编：
摘要：我国高速城镇化带来的环境问题日益严峻，主要表现为城镇、农村环境污染及生态环境破坏严重。应通过选择合理的城镇化模式、推进城镇化建设的相关制度改革和建立生态文明制度体系推进绿色城镇化建设，用制度保护环境。
关键词：城镇化;环境保护;绿色城镇化
2007～2011年，我国城镇人口由5.94亿增加到6.91亿，城镇化率由44.9%上升到51.3%，城镇化将进入快速推进的中后期。同时，城镇化日益成为我国扩大内需、调整产业结构、转变生产方式、推动经济社会发展的强劲动力，但高速城镇化难免会对环境产生影响，探索并解决我国城镇化进程中的环境保护问题，以制度改革推进绿色城镇化建设意义重大。
一、快速城镇化带来环境问题
(一)城镇环境污染加重
1.城镇的水污染加重。人口向城镇迅速集聚，城镇生活污水排放剧增。2000～2010年，我国城镇新增人口为22809万人，年均增长率为3.9%，新增人口生活污水累计排放量增加695.55亿吨(见表1)，占污水新增排放量的97，5%，[①]城镇人口与城镇生活污水排放量相关系数高达0.98。2001～2010年，城镇生活污水处理率平均值仅为42.2%。[②]环境保护部公布数据显示，我国90%的城市地下水不同程度地遭受有机和无机有毒、有害污染物的污染。2010年，国土资源部和水利部联合对全国182个城市开展地下水水质监测，结果显示在4110个水质监测点中，较差和极差级的监测点占57.2%。可见，我国城镇正面临严重的地下水污染危机。
2.城镇大气污染加重。随着城镇人口的迅速膨胀，非农产业迅速发展，城镇中工业与生活废气(包括二氧化硫、烟尘、粉尘等)排放量明显增加.导致大气污染加重。其中，工业废气排放是大气污染的主要原因，我国工业废气排放量占废气排放总量的85%以上，而城镇化带来的非农产业集聚与快速增长又是工业废气排放量增加的主要原因。根据1990～2009年的数据分析得出，在诸多影响因素中，城镇化对工业废气排放的影响最大，城镇化率每上升一个百分点，将导致工业废气排放量增加超过一个百分点。[1]
3.城镇固体废物污染加重。高速城镇化会使工业与生活的固体废物产生量剧增，2000～2010年我国工业固体废物产生量年均增长率为11.54%，且近几年呈加速上升趋势。2010年，工业固体废物产生量为24.1亿吨，环比增长高达18.1%，是2000年的近3倍。[③]以2000年为基准，截至2010年我国工业固体废物产生量累计增加量为68.5亿吨，其中城镇人口增加造成的增量占45.7%。[④]同时，城镇生活垃圾产生量也迅速增加，2001～2011年城镇垃圾产生量年平均增长率近10%。在垃圾生产量迅速增长的同时，80%以上的城镇垃圾仍采取填埋处理(2010年全国城镇生活垃圾累计填埋存量已超过70亿吨)，焚烧处理比重尚未超过20%，无害化处理率也一直很低(2008年全国城镇垃圾无害化处理率约为54%，其中城市为66%，县城及建制镇为16%)。我国60%以上的大、中城市已被垃圾包围，县城垃圾的处理问题日益突出。
(二)农村环境污染加剧
1.污染企业向农村转移。近年来，在高速城镇化进程中，城镇土地日益稀缺，价格迅速上涨，“生态门槛”不断提高，大量污染企业为降低生产成本选择向郊区和农村迁移。同时，由于郊区和农村的排污收费与处罚费用低、污染受害人司法维权难、地方保护主义多、农村环保不受重视等原因，污染企业迁移到农村后基本放弃治污设施购置，使排放的“三废”更胜以前。这大大增加了对农村水、土壤与大气环境的污染，致使很多受污染地区农村居民的饮水、食物、空气致癌物质不断增多。
2.污染物向农村转移与扩散。在高速城镇化进程中，我国很多城镇的生态系统不堪重负，为缓解生态压力，许多城镇选择把污染物直接向农村转移与扩散。一是大量未经处理或虽经处理但不达标的工业废水与生活污水排入江河(据估算，2000～2010年未经处理的污水累计排放量超过2000亿吨)，引起农业灌溉用水和农村居民饮用水质量恶化。二是90%以上的城市垃圾在郊外或农村堆放或填埋，截至2011年累计堆放或填埋量超过60亿吨，逐渐污染周围农村的水、土壤与大气环境。
(三)生态环境破坏加大
高速城镇化必然伴随大规模的交通、供排水、供热、供气、防洪、园林绿化等基础设施建设，而这些基础设施建设和使用很大程度上会加大对生态环境的破坏。
1.水环境破坏加大。基础设施建设和使用的过程中会产生大量的生产废水和生活污水，从而增加污水排放量。同时，除园林绿化、环境卫生外的大部分基础设施建成后会导致城市硬化地面增加，减少暴露土壤量，使雨水向地下渗透量大幅减少，导致较严重后果：第一，降水形成的地表径流量增大，且容易被硬化地面上的垃圾等污染，增加污水排放增量，严重影响江河湖泊的水质和生态环境。第二，容易引起城镇内涝。2011年夏季，多个大城市在强降雨中出现严重内涝问题。路面过度硬化是近十年来城市内涝频发的重要原因之一。第三，造成地下水补充不足。当前，越来越多的城市地下水开采过度，出现地面下沉现象，这与大规模基础设施建设导致城市土壤过度硬化而无法积蓄降水有很大关系。
2.植被环境破坏加大。除园林绿化、环境卫生之外的基础设施建设会破坏原有植被，减少植被覆盖率。同时，基础设施建成后造成地面大面积硬化，减少雨水渗透，使植被的生长环境逐渐恶化。[2]
二、我国城镇化新阶段的环境压力
(一)我国城镇化的发展阶段
从国际经验看，城镇化大致呈“S”型曲线变化的三个阶段：[⑤]城镇化水平较低且发展缓慢的初始阶段、城镇化水平快速上升的加速阶段、城镇化增速趋缓至停滞的终极阶段(见图1)。根据对发达国家的经验分析，加速阶段的起点(U1)城镇化率在14.37%～18.62%之间;加速阶段中的后期放缓阶段起点(UM)在36.6%～44.05%之间;加速阶段的终点(U2)在53.63%～69.48%之间;加速阶段的持续时间为37～77年。其中，较晚完成城镇化的后发国家的城镇化加速阶段起点、放缓阶段起点和终点的城镇化率明显高些，其平均值分别为18.94%，44.82%和70.69%。[3]
若以城镇人口占总人口的比重衡量城镇化率，我国在1979年左右开始进入加速阶段，城镇化率为19.99%，2000年城镇化率为36.22%，增长率为4.14%。此后十年，我国城镇化水平上升速度依然比较快，但增速不断下降，表明我国城镇化进入加速阶段的中后期，但从2008年起城镇化速度开始有所提升，2010年城镇化增速更是达到历史最高水平6.63%，2011年城镇化增速也高达3.2%，城镇化率达51.27%。[⑥]可将2010年视为我国城镇化加速阶段中后期放缓阶段的起点，从2011年起我国开始进入城镇化加速阶段中增速相对放缓阶段，这与后发国家的经验比较符合。因此，预测我国进入城镇化率为70%左右的第三阶段还需要15～20年的时间。
(二)国外城镇化加速发展阶段的环境压力
英、美、日、巴西、阿根廷等国家在城镇化达到加速阶段时均出现“先污染、后治理”的情况。1960～1970年日本城镇化率年均提高约2.5%，同期日本钢铁、水泥等高污染产业迅速发展，城市大气与水质污染严重，至上世纪80年代才基本解决城市环境问题。如，为整治滋贺县的琵琶湖，日本历时25年并斥资185亿美元。[4]1955～1980年，巴西、阿根廷等拉美国家仅在25年间城镇化率从40%上升到60%(这一过程欧洲历时50年)，[5]过快的城镇化速度导致拉美城镇环保压力不断加大。1980年巴西城市有50%的住房没有下水道设施，24%的家庭没有自来水管道，至1991年巴西最大的城市之一圣保罗市仍有5%的居民面临生活严重缺水的困境。[6]由于清洁自来水供应不足，1991年1月拉美爆发大规模霍乱，致使130万人生病，1.2万人死亡。
(三)我国城镇化新阶段面临的环境压力
我国城镇人口基数巨大，城镇化水平每提高一个百分点，新增加的污水、固体废物排放量等均将带来巨大的环境压力。以2010年城镇人口数据为基准，城镇化水平每提高一个百分点，生活污水排放新增37980万吨(按城镇生活污水年排放量57.06吨/人估算);城镇生活垃圾产生量新增293万吨(按人均年产生量440公斤估算);城镇工业固体废物产生量新增2.41亿吨(按人均年产生量3.62吨估算)，同时导致生态环境质量综合指数下降约0.0073。[7]假定2011年起我国城镇化率年均增长1.857%，至2020年我国内地城镇人口将达到8亿左右，十年间累计新增污水排放量约为410亿吨、生活垃圾约为3.164亿吨、工业固体废物约为26.03亿吨。
三、对策建议
(一)选择合理的城镇化模式，推进绿色城镇化
合理的城镇化模式包括：第一，人本的城镇化。即以人为本的城镇化，以推进农民市民化为核心的城镇化。以“人本城镇化”代替过去的“土地城镇化”，使城镇化走上健康发展轨道，才有可能实现在推进城镇化的同时达到节约资源、保护环境的效果。第二，市场的城镇化。即主要依靠市场和企业的力量推进城镇化。当然，政府仍要发挥规划和政策引导的作用，但不能“越位”、“缺位”、“错位”。在城镇化中要处理好政府与市场的关系。遵循市场规律，以市场为主导推进城镇化，避免过去以推进城镇化作为拉动GDP、建设“形象工程”的问题发生。第三，协调的城镇化。城镇化进程应与工业化、农业现代化和市场化相协调，更应与新农村建设相协调。只有通过工业化解决就业问题，城镇化才有发展的基础，才可避免出现大量的“空城”;只有通过农业现代化解决好粮食问题，方可解决进城人口的吃饭问题;只有通过市场化解决好商品和要素交易问题，方可实现高效率的城镇化建设。第四，特色品牌的城镇化。每个城市或城镇都应具有特色定位、特色产业和特色品牌。特色产生竞争力，竞争力带来可持续发展。避免重复建设、恶性竞争带来巨大的资源浪费。第五，集群的城镇化。通过推进城镇的集群化，促进城市之间的分工协作，提高整个城市体系的运行效率，达到优化配置资源、保护环境的效果。第六，智慧的城镇化。发展智慧城市，在城镇和城乡之间建设物联网、互联网。通过推进智慧城镇化建设降低交易成本和信息成本，提高城镇综合竞争力，推进绿色城镇化。
(二)建立生态文明制度体系，为绿色城镇化构建制度基础
推进绿色城镇化，必须建立一整套生态文明制度体系，以制度保护环境。生态文明制度体系可归纳为两类：一类是资源节约方面的制度。如，自然资源资产产权制度、自然资源用途管制制度、资源有偿使用制度、土地等重要资源的集约节约利用制度、林权管理制度、自然资源资产管理体制等。另一类是环境保护方面的制度。如，最严格的源头保护制度、最严格的损害赔偿制度、最严格的责任追究制度、生态修复制度、生态补偿制度、生态红线制度(相关的制度有主体功能区制度、国土空间开发保护制度、国家公园体制等)、污染排放许可证制度、污染排放总量控制制度、环保市场(节能量交易、碳排放权交易、污染排放权交易、水权交易)、环境保护管理制度、区域联防联控机制等。
(三)推进与城镇化建设配套的制度改革，为绿色城镇化消除障碍
以制度改革推进城镇化建设，一是推进户籍制度改革。按照中共十八届三中全会要求，加快放开中、小城市的户口限制，赋予农民自由迁徙权。二是推进土地制度改革。土地制度是城镇化建设中的核心问题，现有城乡二元土地制度是阻碍我国城镇化发展的重要因素。加快土地制度改革，使农民在农村的土地利益能够得到有效保障，农民进城无后顾之忧。三是加快财税和投融资制度改革。将农民市民化与财政转移支付挂钩，对城镇吸纳农民予以激励。允许地方政府发放债券，鼓励民间资本参与城镇建设，探索建立相应的金融机构。四是促进城乡福利制度改革。实现城镇基本公共服务全覆盖，保证进城农民与现有市民一样可以共同分享城镇各种福利保障待遇，包括保障性住房等。五是推进行政区划制度改革。允许有条件的县有序改成市，推进省直管县体制改革，对经济规模比较大、人口比较多的小城镇，适当下放部分县级管理权限。
参考文献：
[1]邵咪咪.中国城市化和工业化阶段的环境污染影响因素及其对策[D].南京：南京大学，2011.
[2]广州市区已无原生植被，城市化危害自然生态[EB/OL].http：//info.china.alibaba.com/news/detail/v0-d1009843034.html.
[3]王建军，吴志强.城镇化发展阶段划分[J].地理学报，2009(2)：177-187.
[4]日韩经验对加速湖南新型城市化进程的启示[EB/OL].http：//b.kaifa01.com/experience03/experience03090922001.htm.
[5]苏振兴，等.发展模式与社会冲突：拉美国家社会问题透视[M].邯郸：当代世界出版社，2000.
[①]根据下列方法估算：2000～2010年生活污水累计排放量3143亿吨，新增人口生活污水排放累计增加量为695.55亿吨。假设城镇人口自然增长率为零。人均生活污水年排放量均为2000年的220.9亿吨。那么到2010年累计排放量为2429.9亿吨，比实际累计排放量少713.1亿吨。因此。城镇化带来生活污水增加的比重=(695.55*100%)/713.1*100%=97.54%。
[②]根据2001～2010年《全国环境统计公报》公布的数据整理、计算。
[③]根据2001～2010年《全国环境统计公报》公布的数据整理、计算。
[④]假设城镇人口自然增长率为零。
[⑤]诺萨姆(Northam)于1979年提出城镇化“S”曲线发展理论，其后很多学者在此基础上使用Logisitic增长模型模拟世界各个国家城镇化过程，并得出了城镇化水平不同阶段临界点(U1，U2)与城镇化水平加速增长的拐点UM的众多不同的取值，并模拟出第二个阶段大致的时间。
[⑥] 《中国统计年鉴2011》和百度文库《中国城市化率(1949-2011年)》，http：//wenku.baidu
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立