中国城镇化的差异性思考时间： 2015-09-17信息来源：张佳丽 作者：wl_admin 责编：
【摘要】城镇化的快速发展已成为推动我国经济社会发展的主要动力，区域间城镇化的发展差异引人关注。从国外城镇化的历史经验出发，深刻认识到我国现阶段城镇化的差异性特征，提出城镇化的推动应着眼于不同区域的发展条件和动力，因地制宜地制定适宜区域特征的城镇化推进策略，构建区域化的经济和城镇体系，形成多元多样性的发展格局，发挥各地比较优势，提高城镇化发展质量。
【关键词】城镇化：差异性：因地制宜
2000年，美国经济学家诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨说过：影响21世纪人类社会进程两件最深刻的事情：一是以美国为首的新技术革命，二是中国的城市化。今天，城镇化已经成为一个国家迈向现代化的必由之路。中共十八大提出将推进城镇化作为我国发展方式转型的主要任务，这一战略举措对拉动内需，推动高质量的就业，实现全面协调可持续的科学发展具有重要意义。我国地域多元、文化多样、国土辽阔，决定了城镇化区域发展差异巨大，自身十分特殊的自然、地理和人口环境以及不同区域发展的不平衡问题对城镇化发展具有深刻影响。通过对我国城镇化差异性发展的认识和判断，分析不同区域城镇化发展的独特条件和策略，以期对我国如何走好特色城镇化发展之路提供借鉴。
1 城镇化推进过程中的差异性特征
1996年中国城镇化率达30.48%，中国城镇化开始加速发展。2011年中国城镇化“拐点”已现，城镇化率为51.27%，城镇人口首次超过农村人口，中国社会结构发生了一个历史性变化。快速城镇化发展中，地理条件、资源禀赋的差异以及历史发展基础的不同，导致了不同区域间客观上存在经济社会发展和城镇化发展的差异。
1.1 东、中、西部城镇化差异较大，路径模式各异
改革开放后，东部地区成为国内经济社会最发达地区，对外开放程度高，现代工业发展较快。中西部地区工业基础薄弱，生态环境脆弱，农村工业稀少，对外开放程度低。2010年东部地区城镇化率达到58.1%，而中、西部分别为42.7%、40.2%，东部地区城市水平和城市密度明显高于中西部。2012年，我国东部实际使用外资占全国总额的85.64%，中部为8.35%，西部为6.01%。全国百强县当中87%位于东部，中部、西部只占有5%、3%、城镇居民可支配收入以及农村居民纯收入均远高于中、西(图2)。东部地区人均GDP约为中西部地区的2倍(图3)。由此可见，经济发展确实要以城市作为载体，中西部地区经济发展和城镇化发展相当滞后。
东部地区是以出口导向为主的经济增长模式，工业化是推动城镇化的核心动力，企业之间高度分工合作，中小城市因企业群存在而具有城镇化动力，自下而上城镇化发展路径特征显著，以小城市、小城镇为发展主体的城镇化地区成长迅速。
中部地区是自上而下的城镇化路径模式，主要以本土资源初级加工为主，区域发展外向度较低，内生动力是中部地区城镇化的主要推动力，省会城市和地级市首位度都偏高，以区域中心城市为核心的城镇体系格局特征明显;随着沿海企业的迁入，工业化逐渐成为推动城镇化的主要动力，内生动力和外源动力成为中部地区城镇化发展的主要驱动力。
西部地区本土优势资源处于初级开发状态，外源动力对西部地区驱动力较弱，工业化动力也较弱，外向性经济不发达。因此，西部地区城镇发育较缓慢，服务功能和人居环境质量存在较大差距，城镇化进程相对滞后于东、中部地区。随着内陆开放政策的实施，西部地区也开始自下而上地逐步走向内生发展和外源驱动的发展路径格局。
1.2 大、中、小城市的城镇化目标差异较大
大城市目标是发展技术密集型和资本密集型产业，大力发展生产性服务业，强化技术创新和制度创新，是中国参与国际竞争的重要力量。为此，大城市主要承担国家发展的核心任务是参与国际竞争和区域竞争，提高效率是大城市城镇化的首要目标。如上海目标是具有国际经济、金融、贸易、航运中心基本功能，形成走在全国前列的高新技术产业和战略性新兴产业体系。
中等城市的目标是起到承上启下的核心作用。主要承担大城市制造业的配套工业发展任务，承接大城市的产业转移，承担对县域发展的辐射带动任务，辐射周边外围县市区，为城乡统筹发展提供有利的保障。因此，通过工业化和城镇化，以地级市为发展主体的中等城市既要提高效率也要兼顾公平。例如山东省潍坊市战略目标是要主动接受青岛的辐射，形成优势互补的发展局面。集中力量发展优势产业，强化城市在区域中的战略定位和特定职能，提高综合竞争力。
以县城为发展主体的小城市在强化市域政治、经济、文化中心职能的基础上，还要强化小城市对工农联动的核心作用，成为县域经济的集聚点和生长点。通过本土优势资源的深加工，促进农业现代化发展;通过工业化提供充足的就业岗位，吸纳农村人口。因此，以县城为发展主体的小城市核心目标是促进公平。例如湖北宜都的城镇化发展战略主要为提高城镇集聚效能;提高就业吸纳能力;促进农村资源、要素流转与增值，推进产业与居民点整合;建设地区中心城市，实现可持续发展。
小城镇是作为连接大中小城市与农村的主要节点和纽带，是承接本地人口城镇化的重要载体和平台，需要在完善公共服务与基础设施的基础上，分类引导，因地制宜，结合本地优势发展特色产业，促进小城镇的特色化发展，发挥小城镇在新型城镇化推进过程中的作用。例如山东省景芝镇的主要城镇职能为区域政治、经济、文化中心以及商贸中心，强化城镇的辐射功能，促进城镇经济的全面发展。
1.3 小结：城镇化差异性特征是客观存在的
城镇化差异性特征主要是发展阶段的不平衡性造成的。不平衡性则是因为自然禀赋的区位差异性决定的，这种区位差异是客观存在的。因此城镇化差异性也是客观存在的。
一是不能简单用城镇化率、GDP、工业化水平等指标来衡量一个地区的城镇化发展总体水平。城镇化质量指标才是衡量城镇化发展水平高低的充分条件和必要条件。
二是城镇化路径模式不能“一刀切”。我国地域广阔，文化差异大，推进工业化和农业现代化的条件也各异。因此，各地区城镇化动力机制和路径模式也会存在较大差异，要客观认知城镇化差异性特征，科学确定城镇化动力和路径。
三是城镇化目标的确定不能一味的经济增长“效率化”。不能把追求工业化、促进经济效率增长作为推进城镇化的核心动力，而是把实现城乡公共服务均等化、追求城镇化质量作为这些地区的城镇化目标。工业化、农业现代化的地域差异，决定中国城镇化是追求效率和兼顾公平两种路径并存的城镇化平衡过程。
2 国外推进城镇化差异发展的实践与启示
对于不同的国家而言，不同的历史地理环境、社会背景、政策方针等影响因素，都决定了每个国家的发展路径、模式以及城市化层次都存在差异。在客观认识中国城镇化差异性发展的基础上，有必要借鉴国外促进城镇化发展的实践，寻求有益于中国推进城镇化发展的经验和启示。
2.1 美国田纳西河流域：追求区域公平
美国田纳西河流域上、中、下游存在着不同的自然地理环境。1809年起，联邦政府就拨专款并转让联邦土地帮助田纳西河流域地区勘测和治理河道，修筑运河以发展航运，促进了本地的城镇化和工商业的发展。之后成立了田纳西河流域管理局(简称TVA)，开始了田纳西河流域本土资源的开发，带动了经济发展。TVA还鼓励农民使用它生产的低价化肥，帮助农民组织合作社，将电力输入农场，使土地生产力、农民收入水平得到了提高。全流域区内的农民都通过与TVA及其附设服务机构的合作，在提高单产、改良土地、提高生活质量方面得到好处。与此同时，TVA加强社区服务功能，促进流域区内环境卫生事业的发展，消灭了疟病。因此，美国田纳西州的扶贫路径下的城镇化是典型的追求区域发展公平的路径模式。
2.2 日本东京都市圈：追求竞争效率
从日本发展情况看，东京都市圈内各城市有相对明确的产业分工，东京金融中心周边发展制造业、科技研发、物流、文化中心，实体经济的发展促进了东京金融中心的建设，东京金融中心凭借着在信息、技术、人才、资金方面的优势能为周边的产业提供更高效的金融服务，促进产业集群发展，提升了整体国家的效率和竞争力。目前，东京都市圈内形成了明显的区域职能分工体系与合作体系。日本政府颁布的多部法律和经济圈规划对首都圈的发展起了重大作用。同时，注重保护继承传统特色产业和现代化产业转型有机结合，很好地打造了都市圈内城市产业的差别性和多样性，也体现了城市发展对历史的尊重和继承。日本东京都市圈是典型的追求效率、参与世界竞争的城镇化路径模式。
2.3 欧盟城镇化：追求效率和公平的平衡
欧洲，城镇化历经两百多年的实践。1600年，整个欧洲只有1.6%的人口居住在城市。18世纪英国工业革命带来最早的城镇化浪潮，欧洲城镇数量和城镇人口呈爆炸式增长，到1950年，欧洲城市人口比例为50%，集中了全球40%的城市人口，占比居世界之首。欧洲城镇化独具特色，注重合理的空间布局，注重基本公共服务，注重城镇的多样性。
20世纪以前，多数欧洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和贫民聚居等社会问题。直到政府全面介入城市管理和公共服务，这些社会问题才得到明显缓解。这表明，城镇化意味着政府职能的扩大与转变，城市管理与公共服务成为政府日常行政的主要内容。
欧洲各国的城镇化模式是由特定的政治、经济、文化因素决定的，因而差异很大。在英国工业化过程中，政府对工业布局不加行政干预。这使得英国的城市发展更多地围绕工矿区展开，新兴工业城市一般有比较便捷的运河、港口、铁路等交通优势。相比之下，法国小农经济势力较强，工业化进展较慢，而且工厂主要集中在巴黎等传统政治中心城市周围。所以，法国的城镇化主要是通过这些城市的扩张实现的，小城镇直到二战之后才有所发展。德国是由38个各自为政的小邦国组成的。由于这些邦国都有各自的政治、经济中心城市，使德国的城镇化可以比较均匀地在全国铺开，布局较为合理。可见，任何国家的城镇化都不是在一张白纸上进行的，政府应该因势利导，综合考虑经济规律和其他因素的影响，推动城镇布局合理化。
2.4 借鉴与启示
通过对各国城镇化发展模式的借鉴，得到以下两点启示：
(1)尊重差异化。对有竞争力的战略地区，国家给予上业化方面的政策支持;对于没有工业化条件的扶贫地区，国家通过转移支付的手段支持扶贫地区的城镇公共服务设施建设、本土化生态旅游资源的开发。
(2)因地制宜制定城镇化发展方针和策略。美国城镇化是典型的追求区域发展公平的路径模式;日本东京都市圈是典型的追求效率、参与世界竞争的城镇化路径模式;欧洲城镇化是注重合理的空间布局，注重基本公共服务;注重城镇的多样性的路径模式;德国在制定了城镇化健康发展的公共政策;韩国推行“政府主导性发展战略”，实行有效的计划干预。因地制宜、发挥不同地区优势、注重环境应是区域可持续发展的核心。发达地区重点围绕追求效率、参与国际竞争来制定城镇化战略方针政策;不发达地区重点围绕缩小区域差距、推进区域公平、实现社会公平发展来制定城镇化战略方针政策。
3 对中国城镇化差异发展内涵的理解
对中国特色城镇化道路认识经历了从扩大内需到强调城镇化质量，再到强调人的城镇化。通过对城镇化推进过程中的差别化特征的认识，以及国外城镇化对差异性特征实践认识的经验借鉴，笔者认为，对中国特色城镇化认识在发展模式转变的基础上，还要更多的理解“新”的差异化内涵。
(1)中国特色城镇化道路是强调区域差异性的路径模式，这是特色的差异性内涵。“新”的内涵是要尊重各地区城镇化的客观差异，这种客观差异是各地的发展特色，是比较优势，更是竞争力。
(2)中国特色城镇化道路是强调发展目标的差异性，对于发达地区要强调追求效率的发展责任，对于不发达地区要强调追求公平的社会责任。“新”的内涵是要尊重地区发展的不平衡性，通过发展来解决公平问题，实现效率和公平的城镇化平衡。
(3)中国特色城镇化道路是强调功能多元化、体系合理化，强调城镇化职能转化、不同规模等级之间的城镇协调发展。“新”的内涵是要尊重城镇等级的差异性，不同层级的城镇要根据其能力来承担不同的功能任务，使其发挥应有的功能作用。
4 我国城镇化差异发展的对策
当前和今后相当长一段时期，我国仍处于城镇化快速发展阶段，也处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期。为此，必须识别出不同类型的城镇化地区，制定差异化的城镇化发展政策，分类指导、有序推进，实现我国城镇化的健康和可持续发展。
4.1 促进沿海与内陆联动发展
面对中国东、中、西部的地区差异较大的客观现实，推进中国特色城镇化必须要有分区域的思路路径，不能全国“一刀切”。
4.1.1 东部地区，效率为先，逐步打造更具国际竞争力的城市群
东部发达地区要提升京津冀、长三角和珠三角城市群，率先转变经济发展方式，提升参与全球分工与竞争的层次，推动“巨型城市”职能提升和空间格局优化，强化上海、北京、广州等城市的国际化职能发展，提升其在世界城市体系中的地位，着重提高城镇化质量，在国家的发展中发挥区域中心的作用。
4.1.2 中部地区，发展为主，点轴带动培育壮大若干城镇群和都市区
中部地区要加快城镇化发展，壮大中心城市，增强对区域经济发展的组织、协调和引领作用，提高各级城镇综合承载能力，重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展，实现以线为主、点面结合，点轴带动发展模式。通过制定激励政策，鼓励人才、产业等向中部地区转移，实现中部崛起。
4.1.3 西部地区，扶持为主，培养重点城镇增长极，发挥好带动效应
西部是全国的生态屏障，分布着大量的山地、森林、草场、河滩、沙漠，有大量的生态保护区。西部地区要引导人口向发展条件好的城镇集中。加强对西部地区基础设施条件的投资，扩大这些城镇对外经济和社会交流的通道，以利于这些地区的城镇发展水平在较低的起点上，尽快形成增长极，以便更多地吸纳农村人口的转移，同时着力进行环境保护和生态恢复。
4.2 促进大、中、小城市协调发展
中国地域广阔，大、中、小城市分布不均衡，城市规模等级差异巨大。所以推进中国特色城镇化必须要有分类发展的思路，不同规模的城市在中国特色城镇化道路发展中所发挥的功能作用是不一样的，必须各司其责、各有所能。
4.2.1 大城市要提高竞争力，合理吸收人口
大城市要提高竞争力，推动城市职能升级，培育国家中心城市体系，发挥引领、门户作用。通过优化产业结构，使产业结构不断升级，提高产业竞争力;通过吸纳各种创新人才，加强对知识和技术的开发和利用，提高经济实力;通过发展文化创意产业，提高城市文化软实力竞争力，实施“面向区域，联动周边”的空间调整策略，推动职能疏解和空间布局优化，建立起既有机疏散而又紧密联系的城镇功能网络结构，有效增强城市——区域的综合承载能力。
农民工市民化是当前大城市面临的突出问题。农民工是推进城镇化发展的主体力量。在城镇化推进过程中，要尊重农民工意愿，切实维护农民权利，合理引导农民工就业，提供一个适应农民工就业培训的平台，使之有序、自愿、公平地变成城市市民。
4.2.2 中、小城市要加快人口聚集，全面开放吸收人口
中小城市要强化内生发展，在城乡统筹发展过程中发挥核心作用。中小城市要积极引导城镇人口、农村人口向中小城市集中;要加强教育、医疗、住房等设施建设;鼓励外出人口回乡创业。区别发展条件，对于城镇群、都市区范围内的中小城市要推动与中心城市的统一规划，统筹管理，错位发展，实现资源要素与经济产业发展的统筹布局。范围之外的中小城市，要高度重视村庄空间保护和特色构建，以公共服务能力强化和特色产业培育为重点，采取政策扶持增强城镇化发展能力，推动城乡基本公共服务均等化。
小城镇处于农村之首、城市之尾，是服务于农民生活和农业生产的基本网络节点，要重点扶持，分类指导，促进小城镇特色化发展。有选择的支持一批重点镇加快发展，促进农业现代化和城镇化协调推进，支持小城镇发展。特别是发达沿海地区，要积极推动镇发展为镇级市，强化其公共设施配置，创新城镇化服务体系，促进自下而上的城镇化发展。
4.3 合理选择城镇化空间路径和发展模式
推进中国特色城镇化要处理好工业化、农业现代化和城镇化的关系，尤其是发展阶段之间的关系，因地制宜选择城镇化的空间政策。
4.3.1 以区域中心城市为主体的城市群地区是产城融合发展的重要载体
以区域中心城市为主体的城市群地区要重点处理好工业化和城镇化的融合，积极推进新型工业化进程，实施产城融合的发展路径，制定有利于产城融合的城镇化发展政策。
在城市产业选择上，要符合城市资源禀赋，彰显城市特色，合乎产业发展规律。因而旧城中心城市为主体的城市群地区一方面要把城市转型与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来;另一方面，就业转型与城市转型相结合，以满足国际化人口的生活需求，真正做到产城融合，高效集约，产业高端化、园区城市化、环境生态化。
4.3.2 发挥县城在城乡统筹过程中的核心作用
县城是县域社会经济发展的中心，也是我国解决三农问题的重要空间载体。县城发展工业、推进工业化的目的是通过本地资源的工业化过程促进本土化就业，解决就近农民市民化问题，以提高城镇化生活质量，缩小城乡差距。但由于我国山区、平原、沙漠、干旱等地区城镇体系格局各异，县城、镇(乡集镇)、村各自的功能作用差异也较大，且在新的发展环境变迁中城镇各层级的功能也在发生深刻变化。因此，县域城镇化也要因地制宜选择城镇化路径模式。
以县城为主体的中小城市、不发达地区要重点处理好城镇化和农业现代化的渗透协调，通过农业现代化和适度的工业化重点解决农民就业、增收问题，实现中小城市(县城)和农村的城乡统筹协调发展，构建工农联动、城乡联动的新型城乡关系。
(1)尊重农民意愿，构建新型城乡关系
双栖是未来农村长期存在的一种城镇化人口流动方式，生产在农村、居住在城镇将是未来农民居民的主要生活方式。避免一味的把农民赶上楼、赶到城镇，要更多地尊重农民意愿把新型农民能够留下来，构建新型的城乡关系。
(2)要分类引导县域城镇化发展
受机动化因素影响，镇级功能在削弱，因此平原地区，要构建县城—农村社区的城镇化中心等级体系格局是高效的，也是长远的;受山区道路交通条件的限制，镇级功能仍发挥核心服务作用，因此山区县要构建县城—镇区—农村社区的城镇化等级体系格局是尊重差异性的现实选择。
4.4 城市建设要保持城镇空间特色，传承地方文化脉络
在新区发展的同时，要注意把控旧城区场所、肌理、以及空间关系。由于这些要素是经历多年“自下而上”自然形成的，是构成居民认同感与归属感的心理外化的结果。规划要处理好新区和老区的关系，更好做到城市文脉的延续、场所精神维系以及空间肌理的保持。
城市建设避免大而全，千篇一律，要有特色空间塑造，要挖掘城市特色，塑造有灵魂和个性的城市，城市的规划建设也必须根植于地方文脉，继承与发扬地方文脉精华。不能把大城市的设计方法延伸到小城市，要区别对待。中、小城市要通过人性、有特色的“微空间”设计，形成对大城市的比较优势，营造“慢生活”而不是“都市生活”，构建的是“特色空间”而不是“地标空间”，使城市更宜居。
5 制定差异性的城镇化政策，积极推进城乡要素的合理配置和流动
根据上述“中国特色城镇化道路”的差异性内涵的理解，在制定具体的城镇化政策过程中，中央政府和各地方政府也需要实事求是、因地制宜，不能简单把城镇化政策行政化、主观化。
(1)农民工市民化要以就近城镇化政策制定为主
建立农民进城后承包地和宅基地等农村土地自愿有偿退出的机制;尽快设立中小城市和小城镇专项基金;改革完善现有征地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场;跨区域流动性农民工鼓励回家乡创业，从项目服务、用地政策、税费减免、奖励扶持、资金帮扶、户籍准入、子女入学、住房保障等方面形成完整和操作性强的农民工回乡创业政策支持体系。
(2)农村土地市场化要以客观的级差地租为基础，合理建立城乡土地统一要素市场
根据土地的级差地租理论，距离城市越近农村土地价值就越高，反之就越低。根据机动化的时间距离计算，笔者认为，城市50km内的土地可推行城乡统一市场，土地出让金纳入地方政府土地财政;城市50km外的土地可以将宅基地和现成建设用地置换，积极引导远离城市的农民进城居住，对于这一地区的农村土地不宜实行城乡统一土地市场，需要政府的转移支付实现农民工市民化。
(3)以地级市为单位实施城乡户籍一元化登记制度，适时推进省会城市、副省级城市、直辖市的户籍门槛制度改革
按照建立城乡统一的新型户籍管理制度要求，全面推行一元化户籍管理制度，逐步取消农业和非农业户口性质的划分，建议统称为“居民户口”，按实际居住地登记户口;要逐步剥离附加在户籍上的不公平福利，在中小城市特别是地市级城市以下全面放开户籍限制，大城市逐步放开，确保大城市的外来人口在居住地的待遇得到改善、享受到当地的社会服务。另外，要适时推进省会城市、副省级城市、直辖市的户籍门槛制度改革，对于通过技能培训、具有高级文化水平的外来人口要优先考虑落户。
(4)建立公平的、不损害农民利益的农业资本投资准入制度，积极推进城镇化健康公平发展
积极推进农业土地制度的改革，构建科学的农业补贴框架和实施规则，建立和完善农业投资风险分散和转移的保险机制和规避工具，完善农业生产要素市场，促进农业用地的规模化和集约化经营和农村劳动力的有效流动和有序转移，进而提高农业生产率，改善农民的生活水平和社会地位，避免贫困的代际传递，从制度上彻底消除累积性的农业投资制度性风险，积极推进城镇化健康公平发展。
6 结语
城镇化是推动我国经济社会持续健康发展的重大战略。实施城镇化，是继1982年家庭联产承包责任制、1992年社会主义市场经济体制之后的又一次制度创新。在这种特殊时代背景下，我国城镇化的发展必须进行战略思想和发展模式的积极转变。面对各区域资源禀赋和历史文化环境的不同、历史机遇的差异;各地的城镇化建设也面临着不同的情况，推进城镇化，关键是要因地制宜，尊重差异，制定差别化的城镇化目标和战略，要求适合自身特点的城镇化路径，发挥政策的积极引导作用，鼓励分类型探索，积极推进不同区域、不同规模城镇的城镇化进程，要形成特色群的城镇化之路。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立