新型城镇化与土地制度改革中的核心问题时间： 2015-09-17信息来源：王妍蕾 　作者：wl_admin　责编：

    内容提要 当前，推进新型城镇化已被提到了中国决策层各个层面的议事日程，新型城镇化战略将成为中国当前和今后一个时期最重大的系统工程，如何系统推进新型城镇化战略是当前决策层和学术界共同关注的问题。本文从城市经济学的角度入手，明确了“人”、“地”、“钱”是新型城镇化的三大核心要素，提出加快土地制度改革是当前中国推动新型城镇化发展战略的必然选择，并从法律的角度对中国农村集体土地流转的法律障碍及实现途径进行了系统分析并提出建议。

　　关键词 新型城镇化 土地制度改革 法律障碍

　　党的十八大明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。此后，李克强总理多次强调城镇化建设，提出“将城镇化视为解决制约经济持续健康发展问题的重点”。这标志新型城镇化已经成为中国当前和今后一段时期内重大的发展战略，需要系统性推进。

　　一、新型城镇化的核心要素分析

　　从城市经济学的角度来看，在经济增长的背景下产业转换与发展必然引起生产力地域空间布局的变化，并通过生产力要素在不同地理空间的转移与整合来实现，这种地理空间的转移主要是在农村与城市之间的转移，即城市化的过程，这也就意味着要素的流动是城市化动力机制系统框架中的直接动力。[1]城镇化是资本、土地、劳动力三大生产要素在一定制度下不断流动重组的结果。反思中国传统的城镇化模式，要素不能自由流动是中国城乡发展困境的根源。[2]推进新型城镇化的关键和核心就在于实现土地、人口和资金三大要素的自由流动。

　　(一)人是城镇化的主体性要素，新型城镇化建设要解决好人往哪里去的问题

　　马克思认为，人的全面自由发展，不仅是社会发展的必然要求，而且是社会发展的终极价值目标[3]。人是城镇化的主体，实现人的全面自由发展是城镇化的重要目标。城镇化的本质就是农业人口向城镇非农产业的转移和集中，归根结底还是人的问题。

　　城镇化是中国经济和社会发展的最大潜力之一，主要是指城镇化所蕴含的巨大内需潜力。这个潜力的释放主要在于人口城镇化，在于人口集聚效应带来的服务业等相关产业的发展。2012年，中国城镇化率为52.57%，实际的人口城镇化率仅为35%，远低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策与体制掣肘，每年就有可能提高1.5～2个百分点。人口城镇化能够有效释放消费潜力并引致相关的投资需求。特别是当前，中国经济发展正处于从高速增长阶段向中速增长阶段转换的关键时期，人口的城镇化将成为未来中国经济保持7%～8%中速增长，实现增长阶段平稳转换的重要支撑。以农民工为例，农民只进城务工，人均消费支出将提高171%;但如果农民进城务工并且成为市民，人均消费支出将提高214%。初步测算表明，1.3～1.5亿新增农业转移人口如果能顺利实现市民化，到2020年有望释放至少5万亿元的潜在消费需求[4]。

　　(二)地是城镇化的根本性要素，新型城镇化要解决好土地怎样流转的问题

　　土地是城镇化的物质载体，农村土地用途从农村、农业用地转变为城镇用地的过程就是城镇化。同时，城镇化的过程是对土地用途和权力利益的重新分配，在这一过程中，土地通过收购价和出让价之间形成的价格差即土地价差成为过去中国推动城镇化的一个重要的动力机制。当前，中国城市化正处于迅速发展阶段，伴随着工业化、城镇化的加快，对土地不断增长的社会需求与土地资源的有限性、土地利用的不可逆转性之间的矛盾日益显著，区域性人地矛盾不断加剧。中共十八大报告中提出“优化国土空间开发格局”、“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度”的要求。如何改变土地利用方式，在保证耕地面积不减少的情况下，对城镇建设用地进行集约利用、合理规划及理性开发，这就决定了新型城镇化不应该是简单的造城运动，要更加注重土地集约化使用，要通过土地制度改革推进土地在确权的基础上合理流转。

　　(三)钱是城镇化的基础性要素，新型城镇化要解决好钱从哪里来的问题

　　新型城镇化是一项高成本的改革，需要解决“钱从哪儿来”的问题。中国传统的城镇发展依赖于低价征用土地，政府利用土地出让金收益作为城市基础设施建设资金。“土地财政”曾一度成为中国地方政府推进城市建设资金的主要来源。城镇基础设施建设资金缺口大部分要通过外部融资来解决，这些融资方式还本付息主要是依赖地方政府的财政补贴和土地出让收入。2013年审计署发布的第24号公告《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截至2012年末，18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。而2011年审计署对全国政府性债务的全面审计结果显示，2012年和2013年进入偿债高峰期，偿还的债务额分别占17.17%和11.37%。伴随着建设用地面积的减少导致土地价格不断走高，再加上征地越来越困难，土地出让金比例将下降，“土地财政”将难以支撑城市建设。

　　当前，中国城镇化率刚超过50%，远低于发达国家近80%的平均水平。而按照国际经验，城镇化率每提升1个百分点，对应的是数以万亿元计的投资和消费，按此计算，城镇化带来的将是30万亿元左右的地方政府公共投资规模。与此同时，中国城镇基础设施投资仍以政府为主，多元化投资机制还没有形成。同时，新型城镇化更加注重质的提高，更加注重城市基础设施建设和公共服务的投入，这必然会造成资金需求迅猛增加。过去城镇化的欠账和未来城镇化的资金需求是地方政府面临的最大难题，需要找到一条平衡、健康、可持续的融资之路。

　　二、加快土地制度改革是新型城镇化的必然选择

　　中国现行的土地制度形成于20世纪70年代末80年代初，其基本特征是城乡分割的土地制度，即城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。虽然中国土地制度从确立之初到现在经历了多次修订和完善，但都是在使用权或经营权范围内的变更，城乡分割的土地制度的本质没有改变。农民没有权利按照市场规则买卖土地。只有当建设需要的时候，由政府部门先行征地，进行一级开发后再通过招拍挂制度出售给开发商。

　　土地制度的改革及相应配套措施的完善是新型城镇化建设的核心内容之一，要以土地制度改革为突破l5推动中国城镇化战略转型。土地作为关键要素，能否通过市场实现有效配置直接关系到新型城镇化的成功与否。

　　(一)新型城镇化的关键在于农民工市民化，现行的土地制度是中国城镇化中出现“半城镇化”现象的根本原因

　　以新型城镇化为主要载体扩大内需，充分释放城镇化的需求潜力，是中国走向公平可持续发展的立足点和战略重点。这一战略重点的关键就在于实现农民工市民化的转变。一般认为，财税制度、户籍制度和土地制度是支配城镇化要素流动的三大制度，而中国现行的土地制度和户籍制度成为制约中国城镇化进程的两大掣肘。但是回顾中国城镇化发展的基本历程不难发现，户籍制度其实并未阻止农村剩余劳动力向城镇流动，土地制度才是造成农民工在城乡之间流动“半城镇化”的根本原因。对广大农民而言，土地才是左右他们城乡之间来回流动、进而影响城镇化进程的真正牵引力。如果农民在农村的土地不能顺利流转、土地权益不能得到充分保障的话，城镇化是很难顺利推进的。只有解决这个问题，农民进城才没有后顾之忧，否则，农民可能变成“两栖公民”，一会儿在农村，一会儿在城市[6]。

　　(二)现行的土地制度侵犯了农民的权益造成了社会的矛盾纠纷

　　通过土地换项目的方式推进的城镇化只能是外延式、粗放型的，依靠“土地红利”推进的城镇化模式难以为继。当前，社会高度关注征地问题及其弊端，其原因就是这一制度导致农民土地权益被侵害。由于现行的土地所有权都归国家和集体所有，农民对自己使用的土地缺乏有效的话语权和定价权，在土地被征用时无法获得应有的土地转让收益，农民应有的土地增值收益被剥夺，致使大量的土地溢价流入地方政府与开发商的腰包。在国家征收农村集体土地的过程中，给予集体所有者的补偿相对较低，与政府出让土地的价格相比差距很大。“在某些地方，甚至可以达到1:48的比例，即如果补偿1元，那么土地出让价格高达48元，而政府在其中所做的工作也就是征收后进行‘四通一平’(通水、通路、通电、通信和平整土地)等”。而按照“初次分配基于产权”的原则，集体建设用地流转后，其所有者就将主要享受增值后的收益。这就导致了在城镇化的过程中，由于征地拆迁引发的社会矛盾日益尖锐。中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》就曾指出，近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起，其中征地拆迁引发的群体性事件占一半左右。

　　(三)新型城镇化是集约高效的城镇化。现行的土地制度造成了土地的浪费

　　实现土地的集约化使用是新型城镇化的内在要求。但是，受中国现有土地制度的影响，中国城镇发展是建立在低成本获得城镇建设用地、廉价使用劳动力、环境承载严重超负荷的基础之上的，城镇化的加速并没有带来土地使用集约化程度的提升，反而造成土地使用粗放程度不断恶化。统计资料显示，中国城市建成区面积从2000年的22439平方公里提高到2010年的40058平方公里，增长了78.5%，而同期城镇常住人口仅增加了28.7%。[7]城市化占用耕地多达242万公顷，而且都是质量比较好的土地，全国人均城镇工矿用地从130平米提高到142平米，城市建成区人口密度下降，从每平方公里7700人下降到7000人。与此同时，大量的农民进入城市的同时，农村建设用地的数量反而增加，因此导致大量农村居民点的闲置用地。估计目前闲置规模达到185～285万公顷，相当于现有城镇用地的四分之一到三分之一[8]。

　　三、新型城镇化过程中农村集体土地流转的法律问题

　　土地权利的流转是指土地产权在主体之间的变更，包括土地权利在不同所有者之间、不同组织(团体)之间和个人之间的变更[9]。城镇化要让农民享受到红利，关键就在于让土地流转起来。

　　(一)中国农村集体土地流转过程中法律障碍分析

　　1.中国农村土地集体所有制问题的核心在于征用权大于所有权的制度安排

　　土地所有权是土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利，土地所有权内容包括对土地的占有、使用、收益和处分四项权能。土地征用权是一项具体的行政征用权，是一种社会公共权力，用以垄断公共强制力资源，以抑制因个体任性而阻碍社会公共利益的实现。

　　《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。由于城市土地本身就属于国有土地，不存在征用的问题，所以国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。这一规定瓦解了农村土地集体所有权的定然产权结构。

　　2.对“公共利益的需要”缺乏明确界定一定程度上造成了土地征用的随意性

　　《宪法》第十条规定关于“公共利益”可征用农村集体土地。《土地管理法》第2条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《城市房地产管理法》第9条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。这些规定都强调了征用的前提必须是为“公共利益的需要”。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握，对“公共利益的需要”解释成为职能部门和主要领导自由裁定的权利。

　　3.对土地征用的补偿有失公允成为中国“土地城镇化”和农民权益受侵的重要法律依据

　　《土地管理法》第47条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”。这一规定使得农村集体土地所有权处于一种无权自主定价的状况，导致农民对征地的不满;政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以被农民所接受。

　　4.关于农村集体土地流转程序的法律规定阻碍了土地的有序流转

　　土地流转程序是关系到土地流转双方当事人权益的重要环节，也是关系土地流转能否顺利进行的关键所在。但现有法律中的某些规定却阻碍了土地流转的顺利进行。例如，《土地承包法》第41条规定，采取转让方式流转土地承包经营权的，应当经发包方同意，这一规定从程序上限制了农地承包经营权人的经营权利，与土地承包权的物权性质不符，也成了物权法规定的具有用益物权性质的土地承包经营权的物权化的障碍，更不符合物权法中土地承包经营权为用益物权的定位，为发包人侵害承包人的利益提供了可能。

　　5.政策导向与法律规定之间的矛盾导致土地流转处于尴尬境地

　　一方面，在政策层面上，土地流转是得到支持的。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》虽未提及“土地流转”，但明确规定：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”另一方面，在法律层面上，土地流转受到限制。《土地管理法》规定单位和个人进行建设需要使用土地的，必须申请使用国有土地，不得使用集体建设用地。单位和个人进行建设需要使用集体土地的，必须经过国家征收这一程序。

　　(二)基于法律视角对中国以土地制度改革推进新型城镇化建设的几点建议

　　按照新制度主义的观点，合理的制度安排是一种能够使各方合理利益得到帕累托改进的制度安排，唯其如此，才能实现制度均衡[10]。因此，要从制度层面推进土地制度改革，消除土地利用上“囚徒困境博弈”的利益诱因，实现产权保护和用途管制之间的平衡，才能从根本上解决中国土地管理中存在的主要矛盾和问题。

　　1.以农村集体土地流转为核心推动中国土地制度改革

　　推进新一轮的土地制度改革，要按照“管制是前提、确权是基础、流转是核心、配套是保障”的思路，总体推进。管制是前提。土地作为一种稀缺资源，它的使用必须符合整个国家和民族的长远利益。土地的所有者使用者都没有绝对的权利，必须服务用途管制、服从规划。确权是基础。要打破土地产权不能流转的理念，重点需要改革土地产权制度。如果土地产权问题不解决，就很有可能导致新一轮的铺摊子、摊大饼，演变为大拆大建的造城运动。要进一步明晰农民同土地之间的权利关系，确立农民的土地产权主体地位，使农地产权由虚变实。流转是核心。据有关方面测算，蕴藏在农村的集体建设用地有2.82亿亩，是城市建设用地总量的5倍。但由于受国家法律的限制，集体建设用地不能实现有效的流转，这成为制约新型城镇化的重要障碍。要充分释放集体建设用地的利用潜力，就应当围绕新型城镇化的用地需求，建立城乡统一的建设用地市场，明确土地流转的范围、方式、程序，规范流转行为，规范集体建设用地流转市场，完善服务管理配套体系。配套是保障。改革土地收益分配制度，建立公平统一的土地收益分配机制，实现同地同权、同地同价。综合考虑包括农民和政府在内的征地主体在征地过程中的权利、义务、责任和其所发挥的作用，协调分配增值收益。让农民在土地增值收益分配中占有合理份额，能够拥有更多的财产性收入，能够在城市顺利生活下来，并逐步实现市民化。

　　2.在国家层面处理好土地流转政策导向与法律约束的关系

　　当法律与政策不一致时，“必须权衡政策与法律谁更能全面、准确、及时地集中和体现人民意志。如果政策比现行法律更能全面、准确、及时地集中和体现人民意志，政策就要突破现行法律的内容和框架，并指导法律随之应进行改变[11]。可以参考发达国家关于土地制度的相关法律，政府可以向民间征购土地，但须经规划许可且出于公众利益，并进行地价评估并给予合理补偿。在法律许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。土地权利受法律保护且可以自由交易，但土地所有者并不能随意对土地进行开发，任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，必须申请规划许可。

　　此外，土地流转程序是土地流转制度的核心问题之一。从某种意义上说，土地流转主要解决的就是一个程序问题，要研究制定相应的制度规范流转程序，规定统一的农地流转流程，强化评估机构的专业性、评估标准的权威性、流转协议的书面性和完整性，对农村土地流转实行登记备案制度，以便政府有关部门实行有效监管。

 

　　参考文献：

　　[1]汪冬梅.中国城镇化问题研究[D].泰安：山东农业大学，2003.

　　[2]仇保兴.笃行借鉴与变革[M].中国建筑工业出版社，2012：87.

　　[3]马克思：资本论(第1卷).北京：人民出版社，1975.

　　[4]迟福林.推进规模城镇化向人口城镇化转型[N].经济参考报，2013-05-03.

　　[5]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化[M].中国发展出版社，2011.

　　[6]李佐军.通过改革推进中国城镇化[N].中国经济时报，2012-09-28.

　　[7]国家统计局：中国统计年鉴2011[M].中国统计出版社，2011.

　　[8]白重恩，蔡洪滨等.土地制度改革与新型城镇化[N].第一财经日报，2013-05-27.

　　[9]王宇.论农村集体土地流转的法律障碍及解决途径[J].齐齐哈尔大学学报，2011(1).

　　[10]方世荣等.关于政策与法律关系的再思考一从集中和反映人民的意志的视角[J].湖北社会科学，2006(5).

　　[11]Noah，Douglass Cecil. Institutions，Institutional Change and Economic Performance. Cambridge[M].New York：Cambridge University Press，1990.




 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立