新时期江苏省城镇体系规划编制探索时间： 2015-09-23信息来源：　作者：wl_admin　责编：

    摘要本文以《江苏省城镇体系规划(2012—2030 年)》为例，分析了当前江苏城镇化进程中面临的挑战， 提出了新时期江苏城镇化发展应关注质量提升、注重模式差别、重视集约化建设、加强统筹城乡和统筹设施建设等规划对策。

　　关键词城镇体系规划;江苏

　　经国务院批准的《江苏省城镇体系规划(2001—2020年)》自实施以来，在江苏省推进城镇化和城镇发展的进程中发挥了重要作用。本次江苏省城镇体系规划修编确定的规划期至2030年，正值江苏城镇化从快速发展到逐渐稳定、城乡二元结构逐步消除的重要阶段，也是江苏转变经济发展方式、加快结构调整、实现两个率先发展的关键时期。本次规划修编，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，针对江苏的省情特点和发展要求，贯彻落实国家和省关于转型发展的若干重大发展战略，推进江苏城乡发展一体化，健全协调推进城镇化的支撑和保障体系，加强对全省各市、县(市)发展和规划建设的指导，为省经济社会率先发展、科学发展、和谐发展提供有力支持。

　　1 江苏省城镇化和城镇发展现状特征

　　江苏地处长江三角洲，拥江滨海，区位独特，历史悠久，城镇密集，以占全国1%的土地，承载了全国6%的人口，创造了全国10%的地区生产总值。近年来，江苏省在经济社会发展、城镇化战略实施、城乡建设和统筹协调发展等方面取得了巨大成就。在取得显著成绩的同时，江苏城乡发展也面临着一些严峻挑战。按照十八大精神，加强对今后一个时期我省新型城镇化和城乡发展一体化的规划引导和政策调控，对于应对和解决发展中的以下问题，具有十分重要的意义。

　　1.1 城镇化速度很快，但质量有待进一步提升

　　全省城镇化进程快速推进。2011 年江苏城镇化水平61.9%， 高于全国51.3%的平均城镇化水平;2000—2011 年年均增长1.78 个百分点。全省形成由8 个特大城市、9 个大城市、34 个中等城市、11 个小城市和799 个建制镇(不包含已纳入城市统计的镇)构成的城镇体系。

　　城镇人居环境明显改善。2011 年年底，全省城市自来水普及率达99.6%，燃气普及率达99.0%，污水处理率达89.9%，人均拥有道路面积达21.9m2， 人均公园绿地面积达13.3m2。截至2011 年，全省获联合国人居环境奖城市3 个，国家生态园林城市6 个，国家级园林城市22 个，国家卫生城市26 个，国家环境保护模范城市21 个。城市建设和人居环境质量在全国处于先进水平，区域供水、污水处理等基础设施的共建共享也已率先开展。

　　与此同时，转移农业人口的市民化问题已经成为当前江苏城镇化面临的挑战，全省省内外来人口548.76万人，省外外来人口943.41万人，其中80%在城镇，大量外来人口对城镇基础设施和公共服务设施的配套特别是社会保障等方面提出严峻挑战。另一方面，全省已经迈入老龄化社会，全省常住人口60岁以上人口比例达到16.53%，高于全国约3.3个百分点，比京沪鲁浙粤等沿海发达地区高2—6个百分点，城镇化中如何应对老龄化问题已成为不可回避的问题。此外，与发达国家比较，城镇化质量中的一些科技类指标、民生类指标还有较大差距。

　　1.2 城镇化面临的资源环境压力越来越大

　　土地资源成为江苏城镇发展的重要约束因素。江苏省建设用地近年增长较快，由2004年的18073km2，增加到2008年的19341km2，年均增加317km2，年均增长率为1.7%。目前全省耕地保有量占现状耕地总量的99.7%，依靠耕地提供建设用地增长的潜力极其有限，未来20年建设用地需求将远远超过土地利用总体规划的规模。从土地资源分布来看，江苏土地资源苏南缺口最大，苏北是粮食主产区，未来的土地增量空间主要集中在沿海。如何促进城镇的发展由外延式扩张转向以城市更新为主，成为新时期城镇化的关注重点。

　　从水资源来看，江苏省的用水效率还有待进一步提升。近年来，江苏省单位GDP 用水量、单位工业增加值用水量不断下降， 分别由2004年的332m3/万元、218m3/万元下降到2011年的114m3/万元、77m3/万元。但2010年单位GDP用水量高于广东和浙江，与发达国家先进水平相比差距明显。从区域水资源来看，沿海地区水资源需求缺口较大，苏南地区也存在水质型缺水。未来城镇化的集约型发展是重要的方向。

　　从能源保障来看，江苏是经济大省，也是能源消费大省，所用一次性能源主要是煤炭和石油。2011年能源消耗总量达25589万吨标准煤，全省的常规能源消耗仍然以煤炭为主。从能源消耗强度上分析，全省的单位GDP能耗指标逐年下降，由2005年的0.92吨标准煤下降到2011年的0.6吨标准煤，优于全国的平均水平(2011年全国平均水平为0.793吨标准煤)。同国外发达国家相比(0.2—0.4 吨标准煤/万元)，能耗指标差距仍然很大。

　　1.3 城镇化进程中经济发展方式面临挑战

　　江苏省国民经济持续快速增长。2011 年GDP 总量达到49110.27 亿元，2000 年至2011 年年均增长率为17.22%;人均GDP 达62290 元，高于同期全国平均水平(35083 元)。经济发展也面临着结构优化的压力。

　　传统经济发展方式面临挑战。制造业向产业链高端攀升压力大，从工业增加值占工业总产值的比重来看，2000 年以来整体上处于下降的趋势，2011 年为20.7%，低于发达国家40%左右的水平。服务业在2011 年占GDP 的比重只有42.4%，低于全国平均水平0.7 个百分点，与发达国家60%—70%的水平差距较大，生产性服务业占比相对较低。当前消费对经济发展的贡献仍然偏低。自主创新能力有待提高。全省研发经费支出占GDP 的比重呈增加态势，由2000 年的0.85%提升到2011 年的2.2%，但与发达国家比较(如2006 年以色列高达4.53%)，仍存在差距。高新技术产业附加值水平较低，在25%左右徘徊，与国际50%左右的平均水平有较大差距。

　　自主创新主要在传统产业或者产业链的低端环节。其中工业专利的70%左右集中在传统产业，高新技术产业专利的80%左右又集中在产业链的中低端。为促进自主创新能力的提升，在加快引进和培养高层次人才的同时，促进产学研的紧密结合及创新载体平台的建设尤为关键。

　　1.4 区域、城乡发展尚需加大统筹力度

　　全省居民生活质量不断提高，城乡居民家庭恩格尔系数持续降低;2000 年至2011 年城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入年均增长率分别为13.1%、10.52%。全省城乡收入比为2.52，优于全国平均水平3.23。与2000 年相比，苏南、苏中、苏北的区域经济发展差距明显缩小。苏南、苏中、苏北的人均GDP 比为1∶0.6∶0.37。苏南地区处于工业化后期阶段、城镇化转型发展期，其余地区基本处于工业化中期、城镇化加速发展阶段。由于城镇化、工业化发展阶段的差异，导致区域城镇空间差异大，表现出明显的苏南地区发展水平较高、用地效率高，但是与此同时也存在土地资源的大量消耗，生态环境的巨大压力，尤其是水环境污染情况较为严峻，刚性的生态空间保护迫在眉睫。而江苏其余地区的发展相对滞后，从近十年经济数据分析，人均GDP 的区域差距有一定缩小(2000年为1∶0.42∶0.28)，但是区域人均收入的差距在持续扩大(表2)，加快经济发展的压力很大，低成本经济发展模式将带来土地粗放型使用、环境污染危机等问题，如何运用政府和市场两只手推动区域协调发展，是目前省级政府政策关注的重点。

　　2 江苏省城镇体系规划技术思路

　　2.1 规划理念

　　差别发展，指根据江苏不同区域发展条件差异，以差别化的城镇化和经济发展模式，实现全省整体和长远利益优化。

　　集约发展，指空间资源的集中集聚开发使用，形成江苏“紧凑型城市、开敞型区域”的整体空间格局。

　　和谐发展，指以人和自然和谐、人的发展机会均等、地区发展方式因地制宜、扬长避短为原则，实现全省要素流动市场化和区域基本公共服务均等化。

　　创新发展，指实施分类管理的空间政策，实行各有侧重的绩效评价，形成推进新型城镇化体制机制。

　　2.2 规划技术路线

　　《江苏省城镇体系规划(2012—2030 年)》延续和发展了十年前上版省域规划思路，本轮规划目标确定为引领城乡转型发展和促进基本实现现代化，规划内涵由关注全面小康转向关注基本现代化，由关注加快发展转向注重转型发展，由圈轴构建转向差别发展、带轴提升，由关注规模和结构转向关注质量、民生、特色、水平、低碳生态、集约节约。

　　规划主线是差别发展，按照扬长避短、效益优先的原则，统筹考虑各地区位、资源等特征，全省规划形成城市(镇)带(轴)和点状发展地区两类空间，建设与区域功能定位相适应的空间布局、产业体系、基础设施和公共服务网络，以差别化模式实现发展水平的共同提升。

　　2.3 规划主要技术方法

　　本轮省域城镇体系规划强化了公共政策属性，既突出强调战略性，同时又注重了对具体开发建设活动的协调、引导。规划改变了传统的以城镇规模为核心的思路，重点研究今后一个时期江苏新型城镇化的模式、路径、政策，以差别化空间为载体研究了差别化目标和差别化政策，并进行了差别化的设施落地。规划区分点状发展地区和城市带、城镇轴地区，制定符合当地发展目标和路径的综合配套政策，确保公平的发展权。

　　规划强调了定量分析，提高了规划的科学性。应用RS与GIS 技术，首次建立了多源、多尺度的区域性城乡规划空间信息数据库，构建了支持规划分析、成果表达的信息系统;加强定量分析、模型分析，进行了规划方案的碳排放审核和资源压力分析，提出了差别化发展的空间思路;量化区域客货流流量预测，指导了区域过江通道、轨道交通布局等区域交通设施布局等。

　　规划重视综合性，促进了城乡规划一体化。规划编制过程中，依据江苏省“十二五”规划，与土地利用总体规划进行了充分衔接。规划纲要和成果形成过程中多次征求了省级部门和各地市意见并与环境保护规划、交通运输规划等部门规划进行了协调。规划成果以空间统筹了区域性基础设施的规划布局。

　　3 江苏省城镇体系规划主要内容

　　3.1 规划提出新型城镇化道路，促进城镇化质量提升

　　《规划》提出江苏要走“协调推进城市化、区域发展差别化、建设模式集约化、城乡发展一体化”的新型城镇化道路。将新型城镇化作为全省率先发展、科学发展、和谐发展的重要驱动力，按照率先基本实现现代化先行区的目标要求，努力将江苏建设成为经济高效、空间集约、环境优美、具有较强国际竞争力的长三角城市群重要地区。

　　协调推进城市化，指积极推进城市群，促进以城市带(轴)、都市圈为主要形态的城市群发展，提升城市和城镇集聚产业、扩大就业能力，加快推进农村富余劳动力进城进镇安家落户。

　　区域发展差别化，指统筹考虑各地区位、资源等特征，建设与区域功能定位相适应的空间布局、产业体系、基础设施和公共服务网络，因地制宜地科学选择具体发展方式、目标和策略，促进区域协调。

　　建设模式集约化，是指推动城乡建设发展方式创新，提高资源利用效率，促进节能减排，努力实现由粗放发展向集约发展转变、由资源依赖向创新驱动转变，形成低碳生态的城乡规划建设模式。

　　城乡发展一体化，是指以城乡规划为龙头统筹城乡空间布局、产业发展、基础设施建设和生态环境保护，按照城乡居民生产、生活的需要和综合效益最优的原则，积极促进城乡发展互动，合理缩小城乡发展差距，加快推进城乡基本公共服务均等化。把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，促进城乡互动繁荣。

　　3.2 规划提出差别发展模式，引导全省转型发展

　　《规划》按照“区域统筹、集聚集约、因地制宜、低碳生态”的原则，构建了“紧凑城市、开敞区域”的差别空间格局。通过差别化交通和基础设施发展策略与设施供给，积极引导不同区域的空间转型发展，以空间转型引导产业转型、环境优化和文化提升。规划形成“一带两轴，三圈一极”的“紧凑型”城镇空间结构，引导人口、资金、技术等生产要素向该区域集中;规划形成苏北水乡湿和苏南丘陵山地两片城镇点状发展的“开敞型”区域，引导该区成为区域环境优美、空间特色鲜明、城镇点状发展、人民生活安康富裕的城镇化地区。

　　“一带两轴、三圈一极”指沿江城市带、沿海城镇轴、沿东陇海城镇轴和南京都市圈、徐州都市圈、苏锡常都市圈、淮安增长极。规划沿江城市带将建设成为以特大、大城市为主体，以产业提升和现代服务业发展为重点，空间集约高效利用的都市连绵地区;沿海城镇轴和沿东陇海城镇轴将建设成为以中心城市为主体，以推动新型工业化为重点，实现快速发展的新兴城镇化地区;南京都市圈、徐州都市圈和苏锡常都市圈是城市带(轴)内主要的城镇集聚空间;淮安是引导和带动苏北水乡湿地点状发展地区创新发展、特色发展的增长极。

　　点状发展空间指苏北水乡湿地和苏南丘陵山地两片城镇据点发展区域，该类地区在经济发展、基本现代化目标与其他地区相同的前提下，强调“城镇优先、效率优先、生态优先、一三产业优先”的发展路径，注重区域景观特色的培育、优先发展一三产业、积极推进异地城镇化。通过差别化交通和基础设施发展策略和设施供给，调控不同区域的交通方式结构，积极引导区域空间布局。

　　3.3 规划关注资源集约和低碳生态，推进生态文明建设

　　《规划》突出生态文明建设，坚持节约优先、保护优先、自然恢复的原则。采用IPCC《国家温室气体清单指南》的方法，构建了碳审核模型，对空间布局方案进行碳排放总量比选，优化城乡空间格局。提出城乡空间布局低碳化，建设低碳生态城市、镇和乡村;强调以城市功能转型引导产业转型，推进传统产业优化升级，发展“高效、低耗、清洁、智慧”的新型产业;有效落实国家节能降耗和污染减排的约束性指标，明确了分区的节能减排目标。《规划》注重建设模式集约化。

　　《规划》将绿色发展、循环发展、低碳发展的理念融入城乡规划建设各方面和全过程，通过优化城乡建设发展模式，提升江苏人居环境质量。规划统筹了区域重大基础设施空间布局，协调布局集约与运行集约的关系、设施集约化与公共服务均等化的关系。《规划》倡导公交优先发展，通过优先发展节能、环保的交通方式，交通和土地利用的高效衔接，促进交通结构的优化;构建了高效的土地资源、水资源和能源的利用方式，以地均产出效率促进提升土地综合利用效益，以水土资源承载能力和环境容量引导有序开发，大力开发利用可再生能源和清洁能源。

　　3.4 规划注重统筹城乡发展，推进城乡发展一体化

　　规划按照省委省政府城乡发展一体化战略部署，综合考虑城乡空间布局、产业发展、资源配置、基础设施建设、公共服务、劳动就业、社会保障和管理体制计八个统筹城乡发展的重要方面。《规划》提出了“协调推进城市化，基本公共服务均等化，城乡特色差异化和村庄发展多样化”的统筹城乡发展原则。《规划》关注农业转移人口基本公共服务均等化问题，重视以农村基础设施、公共设施建设为主体的城乡基本公共服务均等化，按功能和需求统筹配置城乡公共服务设施，加快教育、医疗、文化等公共服务向农村延伸、拓展，逐步缩小城乡社会事业发展差距。

　　《规划》提出了全省镇村的规划建设思路，要以城乡规划为引导推进江苏城乡发展一体化。规划提出建制镇作为农村地域的基本公共服务中心和镇域非农产业集聚中心，应走特色化、集约化、现代化的发展道路，全省应分类培育特色镇、重点中心镇。乡村要提升乡村产业、保持乡村特色，村庄要分类建设。此外，规划也提出了构建城乡生产要素平等交换机制、城乡公共资源均衡配置机制、农民进城落户配套政策等城乡统筹关键政策建议，着力推进江苏城乡社会经济发展一体化。

　　3.5 规划注重统筹设施建设，推进城乡规划一体化

　　规划重视了经济社会发展、城乡规划、土地利用规划、环保规划等多规合一，在多次与省有关部门专业规划衔接的基础上，系统提出了与城乡空间格局相适应的基础设施和公共设施体系配置。

　　交通方面按照“区域轨道优先，引导城镇空间集聚;设施差别供给，引导区域特色发展;方式结构优化，促进交通节能减排;交通空间集约，促进交通走廊布局和城镇用地空间协调”的原则，统筹协调交通设施建设与城乡空间利用，促进节能减排和集约用地。规划提出了交通、旅游、城镇、乡村综合协调的思路，提出了建设区域风景路、旅游交通专用道，重视协调区域交通和城市交通。

　　对于供水、污水、能源、信息、环卫等，规划提出“引导、节约、安全、差别化、现代化”的原则。积极发挥区域基础设施对城镇布局的引导作用，创造集聚条件，引导人口、产业向城市带(轴)地区集聚。根据各地发展条件和需求特点，因地制宜、体现特色和差异性，构建适合区域特点的基础设施体系。对于公共设施，按照“设施水平基本现代化、设施体系差别化、设施供给市场化”统筹布局。加快区域性大型公共设施和城乡基本公共服务设施建设，保证公共设施的配置与经济发展水平、居民需求和现代化发展目标相适应。引导城市群地区区域性公共设施城际共享，促进城乡之间基本公共服务均等化。

　　4 结语

　　本规划于2009 年启动[苏政发〔2009〕75 号]，在修编领导小组的深入领导和技术部门的扎实工作下， 已经于2012 年3 月顺利通过了国家住房和城乡建设部组织的成果论证，2012 年11 月提交了江苏省人大常委会审议。规划在编制过程中为江苏省委省政府《关于以城乡发展一体化为引领全面提升城乡建设水平的意见》[苏发〔2011〕28号]、《全省美好城乡建设行动实施方案》[苏办发〔2011〕55号]等文件的出台和环太湖风景路的规划建设发挥了一定的决策参考作用。与其他省的城镇体系规划相比较，本规划在编制过程的政府参与、成果的公共政策性和技术的信息化运用等方面都做了有益的探索。





 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立