上海市公共租赁房建设与新型城镇化时间： 2015-09-19信息来源：包蕾萍 吴岩 作者：wl_admin 责编：
摘要：上海推进的公共租赁住房建设，是上海“十二五”期间住房保障体系的重要组成部分，符合深化住房制度改革和加快完善住房保障体系的总体要求，同时也与上海推进新型城镇化建设相呼应。新型城镇化的核心是“人的城镇化”，人的安居乐业是新型城镇化的关键所在。上海公租房政策对推动“人的城镇化”，具有极为重要的引导作用：强化了对非沪籍居民和中等收入阶层居住权的保障;有助于对工作者居住权利的保障;有助于带动整个区域的和谐、均衡发展。政府在推动公共租赁住房建设的过程中，还须适度扩大规模，改变产权式保障的传统思路;从严实行进出筛选机制，鼓励向上流动;坚持运作市场化、社区社会化、政策政府化;关注产业布局，突出其人才属性。
关键词：公共租赁房 新型城镇化 住房保障体系
2011年起，上海逐步推进公共租赁住房(简称公租房)的建设和运行，该新政是上海“十二五”期间住房保障体系的重要组成部分，符合深化住房制度改革和加快完善住房保障体系的总体要求，同时也与上海推进新型城镇化建设相呼应。以人为本，进一步扩大住房保障政策覆盖面、突破收入和户籍的限制，有助于实现新型城镇化对均衡、和谐和高质量发展的要求。
最近，上海社会科学院和杨浦区相关部门[①]进行了1200户问卷调查和入户访谈，对公租房这一住房保障新政的实施情况深入调研，并在此基础上就其在破解城镇化难题方面的作用进行了分析和思考。
一、公共租赁住房政策推动“人的城镇化”
新型城镇化是中国新一轮改革的重要领域，也被视为未来中国经济的重要驱动力量。与改革开放前30年相比，未来的城镇化道路将从求速度向求质量转型、从重发展向重均衡突破。国务院发展研究中心最新公布的数据显示：我国的城镇化率已从1990年的22%上升到2012年的52.57%，同期城镇人口从2.54亿人增加到7.1亿人;预计到2030年，我国将新增城镇人口3亿人。
2013年上海政府工作报告公布的城镇化水平为89.39，在全国各省市居首位，比最低的地区高4倍，超过部分发达国家和地区的水平;但在全国286座城市的比较中，上海的城镇化质量排在第3位，低于深圳和北京。这与上海城市容量有限、人口密度较高、尤其是外来常住人口数量迅速增长有关。目前，上海常住人口超过2300万，其中有960万外来人口。在巨大的需求刺激下，上海住房市场近年来一直保持活跃的态势，新建商品房均价超过2万元，租赁指数超过1400点，居住问题成为上海城镇化过程中不能忽视的重要议题之一。
新型城镇化的核心是“人的城镇化”，人的安居乐业是新型城镇化的关键所在。上海公租房政策对推动“人的城镇化”，具有极为重要的引导作用。
(一)强化了对非沪籍居民和中等收入阶层居住权的保障
以往的保障性住房政策所设置的收入线和户籍线，对沪籍弱势群体的住房权利给予了较充分的保障，而对“四个中心”建设中急需的外来劳动力和高端人才的保障不足，上海的人才优势有所弱化。而公租房政策的出台突破了这两方面的限制，将保障对象扩大到阶段性住房困难的“夹心层”(指中等收入阶层)和外来劳动力。调查显示，公租房社区居民具有下述特点：①外向性。新上海人和外来劳动力占50%以上，其中外地人占23.6%、新上海人(有上海户籍)占28.9%;上海本地人只占47.1%。②人才聚集效应明显。70%以上居民(主申请人)的学历为本科以上，其中主申请人学历在研究生以上的占32.3%、本科以上的占76.1%，是典型的“高学历”社区。③“夹心层”为主。公租房社区主申请人平均月收入为6893.7元，与2012年上海职工月平均工资4692元相比，总体处于中上水平。④年轻化。在公租房社区居民中，青年人占绝大多数。受调查的社区居民平均年龄为35岁，35岁以下的占71.3%，56岁以上的占9.0%。主申请人平均年龄为34岁，25岁及以下的占2.4%，26～40岁的占81.4%，41～55岁的占11.7%。
(二)有助于对工作者居住权利的保障
新型城镇化的目标是发展产业、带动就业、提升城市公共服务水平。“十二五”期间，公租房将覆盖100万常住人口，重点针对的是新就业职工。上海本地的公租房申请实施细则里明确规定：与单位签订用工合同并连续缴纳社会保障金一年以上者，方可申请公租房。这是重视对在沪就业人员的住房权利保障。而且，主申请人可以根据工作所在地，选择申请相应的公租房项目。这些开放式的门槛对产业园区的职工及在上海短期发展的小业主具有特别的吸引力。调查显示：公共租赁住房社区80%以上的居民为单位职工，其中事业单位的占26.1%，合资或外资企业的占20.8%，国有企业的占17.2%，民营企业的占18.1%，属于机关的占2.7%，离退休和其他人员占7.1%。19.1%的居民是通过单位申请的，其中75.9%的居民同时也获得了单位的租金补贴。
(三)有助于带动整个区域的和谐、均衡发展
公租房项目能够有效地带动其周边的硬件配套，推动城市新区建设。“十二五”期间，上海拟通过新建、配建、改建、收购和转化等5种方式，开工建设和筹措公租房(含单位租赁房)1000万平方米、约20万套(间)，占“十二五”期间保障性住房计划总量100万套的20%。届时，加上已有的单位租赁房面积，上海公租房总量有望超过1500万平方米。这些项目所处的城郊结合地，普遍存在公建配套不足、商业设施稀少、交通不便等问题;但公租房作为政府项目，其对当地的经济、社会、文化建设具有促进作用。以尚景园居住区为例，居民入住一年不到，当地已开通公交线路，其店铺招商率达94%，小区入驻率达75%，这对带动新区建设起到了积极的促进作用。
二、公租房政策实施的效果
公租房作为一种非产权的住房保障形式，突破了以拉动消费为主的“雏生型”保障(以拉美地区为代表)和强调政府责任的“全面负责型”保障(以新加坡、瑞典、德国为代表)的窠臼，具有“社会型”保障的特点：①强调政府的“有限责任”。这种有限责任通过产权的形式表现。公租房的产权属于国家，租户只有租赁权，政府重在对进口和出口的管理。②强调的是多方力量的共同运作。政府在政策制定、准入资格审批上发挥作用，社区营运按市场机制进行运作，公共服务和社会管理注重依靠社会力量创新管理。这种住房保障形式最主要的优点在于政府投入成本低，产权属于国家，作为一种有限的保障能够有效地推动阶层向上流动，防止福利依赖;其缺点在于后续管理需要大量的人力、物力和财力，如管理机制不健全的话，容易从租赁变成变相长住，容易从社会责任变成政府责任，容易从民心工程变成“闹心”工程。
自2011年公租房工作全面开展以来，上海已经完成相关政策和实施办法的制定，启动两批市筹公租房。2011年启动的首批市级筹措公租房，包括新江湾尚景园和华泾馨宁公寓2个项目，总房源5100余套;2013年公布的第2批市筹公租房包括市地产集团投资建设的馨越公寓、馨逸公寓，市公积金中心投资收购的晶华坊3个项目，总房源7000余套。
课题组对1200份入户调查的结果表明，实施公租房政策有以下效果：
(一)居民总体满意度较高
公租房社区居民总体满意度较高，其中：“非常满意”的占2.6%，“比较满意”的占56.4%，“一般”的占36.8%，“不太满意”的占3.3%;5点评分均值为3.56。大部分居民不后悔入住，对社区管理的评价较高，具体为：“非常有序”的占4.5%，“较好”的占57.6%，“一般”的占32.6%，“不太好”的占4.5%，“没人管”的占O.8%。另外，“不后悔”住进公租房社区的居民占80.3%，“后悔”的占1.4%，“说不清”的占18.3%。居民对公租房社区管理的评价均值为3.60分。
(二)居住条件普遍改善
按白领小区标准建设的公租房社区环境优美，基本设施配备齐全。居民入住后，住房条件普遍改善，人均居住面积增加了10.o8平方米，提高到29.80平方米，达到上海平均居住水平。由于以中等收入阶层为主，且公租房统一装修，社区没有产生国外保障性住房最常见的贫民区现象。并且，社区保安力量强，管理有序，安全性较强。69.8%的居民为此有幸福感，83.2%的居民表示没有因为搬入公租房产生过低人一等的感受。
(三)新上海人群体的居住权利得到保障
公租房的申请程序简洁、周期短，入住快，而且政府作为房东，稳定性相当高。这些特点对短期租赁者非常有吸引力，对解决新入职者和短期在上海工作人员的阶段性住房困难非常有帮助。调查显示：在公租房社区中，主申请人在上海平均工作约5年。表1是课题组对新江湾城尚景园居民选择该小区的调查结果。
公租房社区的“单位”属性对非沪籍居民的居住权保障也起到了积极作用。具体表现在：一是单位集体申请占一定比例;二是工作单位为特定人才提供一定的租金补贴。在居民中，租金由单位全额补贴的占1.2%，部分提供补贴的占20.4%，不提供补贴的占73.2%。由单位提供租金补贴是一种制度化保障，其更具有长效性。
(四)居住意愿较强，低收入本地居民退出最难
根据上海现行规定，市民在公租房最多可住6年。而居民目前希望在公租房居住更长的时间，具体为：“2年及以下”的占11.6%，“3～4年”的占13.4%，“5～6年”的占33.3%，“6年以上”的占41.8%(其中想永久居住的占12.8%)。交互分析发现，希望居住公租房时间在6年以上的居民主要是：个人月收入在4692元以下(47.9%)、年龄在41岁以上(53.5%)、上海本地(50.7%)、个人申请(44.1%)的居民。
在退出可能性上：新上海人居民最高，外地居民次之，本地人最难。具体为：希望永久居住的新上海人居民占8.1%，其中有购房打算的占90.9%;希望永久居住的外地居民占10.2%，其中有购房打算的占85.7%;希望永久居住的本地居民占17.0%，其中有购房打算的占82.0%。
(五)规则意识较强，愿意遵守相关法律法规
80%的居民认为有必要制定《文明公约》或《社区居住守则》来规范社区居民行为，具体为：“非常有必要”的占37.9%，“有点必要”的占44.1%，“一般”的占14.4%，“不太必要”的占2.6%。
此外，在利用法律手段执行社区守则、进行社区管理上，居民支持率也比较高。在调查中问及“香港或新加坡的公屋都非常严厉地执行社区守则，如果居民违反，甚至会被起诉，受到法庭相关惩处。您愿意接受这样的管理吗?”近70%的居民愿意依法管理，具体为：“非常愿意”的占25.1%，“比较愿意”的占44.3%，“一般”的占22.9%，“不太愿意”的占4.8%，“不愿意”的占2.9%。
(六)社区管理积极创新，社会力量发挥重要作用
公租房作为一种非产权的社区，在管理机制上有所创新。由于没有传统意义上的“业主”，公租房社区无法通过居委会、物业公司和业主委员会“三架马车”的形式进行社区管理。住房保障中心和运营公司主要负责对社区的准入、退出资格进行审核，对物业公司进行招标和管理;物业公司以市场化的方式对社区进行管理;街道负责社区文化社会活动;居委会通过社会化的方式招募社工为居民提供专业化服务。
从居民评价看，几方面的力量都得到居民的认可，5点评分普遍高于平均水平。其中，通过市场方式招募的物业管理机构在公租房社区得到普遍认可。居民对物业管理部门的评分均值为4.18，在所有社区管理组织中排序第1;对公租房运营公司的认可程度为3.75，排序第5。
从重要性比较看，居民直接接触的是公租房社区的基层组织，处在服务一线的物业管理部门、居委会对他们而言更为重要，而区、街道层面的住房保障部门、街道办事处等排序略靠后。
在社区参与意愿的比较上，外地人居民社区参与意愿最强(46.1%)，新上海人居民社区参与意愿最弱(37.5%)。由于居民的流动性较高，自组织力量和传统社区上相比较弱，社区各类活动需要进一步依靠专业化的社会力量进行组织。
(七)政策预期度高，居民希望扩大公租房
居民高度认同公租房的政府实事工程性质，对“公租房社区是一件造福民生的政府实事工程”的提法，22.7%的居民“非常赞同”，43.2%的“比较赞同”，25.8%的“一般”，5.3%的“不太赞同”，3.1%的“不赞同”。对公租房发展前景：84.8%的居民认为“应加大发展，为暂时买房困难者提供住房”;6.3%认为“限制发展，为暂时买房困难提供过渡性住房”;2.6%认为“不需要发展，采用其他保障性住房形式”;6.3%说不清。
值得注意的是，在保障形式上，居民最认同的仍然是经济适用房，公租房居其次。具体为：经济适用房占31.5%，公租房占28.0%，购房补贴占23.0%，租房补贴占10.8%，廉租房占6.7%。
三、对政府责任的思考
公租房政策要在推动新型城镇化方面充分发挥作用，还须从以下方面明确政府的责任。
(一)适度扩大规模，改变产权式保障的传统思路
“十二五”期间，上海供应的公租房计划占保障性住房总量的20%，覆盖5%的上海人口。与全国其他城市相比，这一规模不算大。北京对保障性住房中公租房建设和配售提出两个60%的目标;厦门对商品房建设、旧区改造和开发区生活用地建设分别提出10%、5%和30%的公租房建设目标。虽然受到土地资源和建设成本的约束，但上海的公租房建设与其他城市相比，还是存在较大的滞后性;同时，在推进力度上，也低于本市经济适用房建设。
随着市政配套、硬件环境的进一步改善，公租房的社会接受度正在不断提高，尤其是新上海人和来沪务工人群直接受益于公租房这样的政府实事工程。坚持保障性住房中有一定规模的非产权保障，对于树立正确的福利观、降低社会的保障预期，有着积极的意义。
(二)从严实行进出筛选机制，鼓励向上流动
公租与廉租并轨已开始运行，但这种并轨最多只能是管理的并轨，租、售并举不宜扩大。管理并轨可以减少运营成本，实现两类保障性住房共同管理，但公租房转化为廉租住房容易混淆两类住房的不同属性，形成福利依赖的思想。在准入资格和退出机制上应坚持公租房与廉租房的不同属性。公租房面向的是“夹心层”，待阶段性住房困难解决后，鼓励其按规定退出;廉租房面向的是低收入群体，政府提供补贴，不强行要求其退出，但提供的是居住权的基本保障，居民不能享受商品房的高品质物业服务。
正如英国公共住房供应中“筛选理论”(filtering theory)所强调的，公共住房供应重点应该是技术工人，解决这部分群体的居所问题，底层工人的住房问题自然会迎刃而解。因为前者是可退出的群体，他们的生活条件改善后搬离能够为后者提供新的房源。上海公租房政策应该坚持面向在职职工，坚持最长不超过6年的租赁期限，建立向上流动的推进机制。只有坚持公租房的“夹心层”特点，区分其与廉租房的覆盖人群，才能保障阶段性住房困难的各类急需人才的住房权利，为他们在上海发展提供机会，从而进一步带动上海社会经济的发展。
(三)坚持运作市场化、社区社会化、政策政府化
非产权式保障和产权式保障相比，最大的挑战在于后期管理问题。这也是影响公租房政策后评估和长效机制建设的关键问题。但是，公租房作为一种保障性住房，在提供基本服务的同时也要强调有序管理和可持续发展，因此从运营成本来说，要坚持市场化的原则，不能落入福利陷阱，走1980年代初单位房的老路;从社区管理角度说，要重视对社会力量的运用，发挥居委会和专业社工力量的作用;从申请退出资格等政策引导的角度说，要发挥政府的宏观调控作用，把好进出口关。总之，在保障性住房管理中，上海是“有限政府模式”，其特点是：转移部分政府职能，尊重市场规律，发挥社会属性。这样，才能实现公租房目标与城市建设目标的进一步协同发展。
(四)关注产业布局，突出其人才属性
公租房由于是政府实事工程，各方面的硬件配套和公共服务能力更容易引起社会的关注，得到各方面的支持。因此，要充分发挥公租房的实事工程带动作用，在外来务工人员集中的开发区和工业园区，市区统筹，组织公租房的新建、配建、改建、收购和转化，除机关事业单位外，有针对性地面向园区单位，面向上海“四个中心”和自由贸易区建设急需的各类人才和劳动力，才能更有效地发挥公租房推动产业布局的作用。
“人的城镇化”是新型城镇化的核心问题。根据联合国的估测，世界发达国家的城市化率在2050年将达到85%，而上海的城镇化水平已超过这一预期值。但城镇化的高速发展，也带来了人的生存空间日益局促、不同身份群体之间发展不平衡等各种弊端。城镇化要提高质量，从硬件回到软件、从物到人的转化非常必要，宜居工程中公租房的建设和管理，也是新型城镇化进程中极为重要的环节。
[①]本文部分数据引自《公共租赁住房社区管理新模式探索：以新江湾城尚景园为例》，2013年7月。该课题组成员有：于洋、吴岩、卢汉龙、包蕾萍、江静雯、蒋晓波等人。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立