欠发达山区县域新型城镇化路径模式探讨——以湖北省为例时间： 2015-09-23信息来源：黄亚平 林小如 作者：wl_admin 责编：
【摘要】以湖北省24个欠发达山区县市为例，分析了欠发达山区县域城镇化滞后的城镇化率、明显的异地城镇化现象、三足鼎立的经济格局和低水平均衡的城镇空间格局等特征。构建了由宏观政策力、中观经济力和微观要素力组成的欠发达山区县域城镇化的动力模型，指出我国中西部欠发达山区县市应走出一条“工贸带动、特色促进，梯度推移、节点集聚型城镇化”的道路，并重点探讨其实现路径。
【关键词】欠发达;山区县;新型城镇化;路径模式
2010年，湖北省共有103个县级行政单元(县38个，自治县2个，县级市24个，市辖区38个，林区1个)，其中有24个县市为国家级贫困县，主要分布在省域东西边境地区的秦巴山、大别山、武陵山、幕阜山等大型山系(图略)。本文以这24个欠发达山区县市为研究对象(图2略)。
1 欠发达山区县域城镇化现状特征
1.1 滞后的城镇化率
受长期边缘的区位影响，欠发达山区县市大多是老少边穷地区，地广人稀①。24个县市占省域用地面积的36.5%，常住人口的23.7%，其中城镇人口为374.4亿人，仅占湖北省城镇人口的13.1%，农村人口比例高。
按照城建口城镇化水平统计计算方法②，2010年湖北省欠发达山区县市平均城镇化率为27.61%，全省城镇化率为46.73%，欠发达山区县市滞后省域城镇化水平约19个百分点，基本处于城镇化发展初期(图3略)。
1.2 明显的异地城镇化现象
据统计，24个欠发达山区县市2000-2010年户籍人口增长总数为31.80万人;五普与六普人口比较，10年间24个县市常住人口净减少151.90万人，净迁出特征明显。2010年24个县市外出务工人员总数达253万，占该区域劳动力总数的29 76%③，占户籍总人口的18.65%。平均每个县市有近10.54万人外出务工，大多在外省或大城市从事非农产业，异地城镇化现象明显(图4略)。
1.3 三足鼎立的经济格局
受产业梯度转移的影响，“十一五”期间，湖北省欠发达山区县经济增长较为强劲，GDP年均增长17.12%。5年间三次产业结构由33:28:39调整为29:34:37(表1)。由于农村地区缺少规模资本投资，地方资源配置权并不掌握在当地农民手中，资源经济收益多数被外来投资方获得。“守着煤山烧柴”的现象突出，拥有农业、矿产、旅游等特色资源禀赋却仍难逃 “资源诅咒”④厄运。山区县作为农业大县只是农业就业比重大县而非农业强县⑤(表2);矿产资源型工业产业链短，资源就地转化率低，大多停留在高污染高排放的原材料开采及初级产品加工阶段⑥，劳动力吸纳能力极弱;旅游业产业孵化能力不足，相关配套服务跟不上旅游发展需要，劳动生产率低下⑦。
1.4 低水平均衡的城镇空间格局
2010年，湖北省24个欠发达山区县市城区平均建设规模为12.2km2。而乡镇镇区平均建设规模仅为1.06km2，人口规模仅为0.73万人，低于全国1.1万人的平均水平。平均每个县有1.2个乡镇，只有2个乡镇的城镇人口大于1万人，建成区人口大于2万人的城镇屈指可数(图5)，普遍呈现低水平均衡的城镇空间格局。
2 欠发达山区县域城镇化发展路径的困惑
2.1 通过“乡村工业化”带动“农村城镇化”?
改革开放之初，苏南模式、温州模式通过发展集体、民营经济，发展乡镇工业，带动农村城镇化;珠三角地区借助外来投资，走的是一条土地资本化，乡村工业化带动城镇化的道路。沿海发达地区早期通过乡村工业化带动农村城镇化，在当时都取得了巨大的成功，那么，这种城镇化发展路径是否适合欠发达山区?
湖北省欠发达山区县市人少村多，每个乡镇平均有47个行政村，村均人口千人上下，存在大量400～700人的行政村。由于农村居民点规模小、分布散、劳动力外流严重、可建设用地少以及政府投资趋利惯性，因此依靠“乡村工业化”带动“农村城镇化”模式在欠发达山区并不合适。
2.2 本地资源诱导推动城镇化?
欠发达山区县市林业生态资源、旅游文化资源相对丰富，可否利用山区特色资源，走出一条跨越工业化实现产业非农化的绿色城镇化道路7相关案例研究显示，答案是否定的：美加澳等国农业的产业化、规模化经营依托的是广阔的平原、极高的劳动生产率及资源就地转化率;欧盟农业三产化、生态化趋势，日韩等国山区农村“一村一品”等特色农业多靠政策扶持及政府高额财政补贴，这些并不适合当前我国欠发达山区。在现阶段急需“农业养民”的中国山区县市，受地理环境、技术条件所限，难以全面推广农业规模化，农业三产化水平也有限，难以支撑山区县域城镇化发展。
2.3 外来资本投资拉动城镇化?
改革开放后，珠三角地区依靠外资驱动的城镇化发展取得了良好的成效。在当前国际资本投资及沿海产业向中西部转移的背景下，欠发达山区县市能否依靠外来资本投资拉动城镇化发展?答案同样是否定的：首先，山区并不具备吸引大规模外来投资的用地及基础设施条件;其次，山区生态的高敏感性使其难以承接有大量污染的企业，即使只承接污染量少的加工制造业，其产业层次和能级仍处于产业分工的低端。随着新一轮国际劳动分工的深化，国际低端制造业已呈现从中国向其他发展中国家转移的“二次转移”趋势，欠发达山区也没有承接低端产业的优势。
2.4劳务经济驱动城镇化?
随着山区劳动力向沿海或中西部大城市流动，劳务经济⑧成为欠发达山区县域经济发展的重要手段，跨区域流动、进城就业解决了欠发达山区农村剩余劳动力的就业难题。湖北省24个欠发达山区县市外出务工人口每年创收对各县的经济贡献度达到GDP的20%左右，占农民纯收入的40%～70%，一定程度拉动了山区县市的经济发展。然而，长期大规模的外出劳务经济并未缓解欠发达山区县市严峻的城乡二元分割。近5年来其城乡人均收入比长期为3.3倍左右，而全省此比值已缩小到2.3倍。由此可见，劳务输出解决不了山区发展问题，难以成为山区县域城镇化可持续发展的动力。
3 欠发达山区县域城镇化发展动力研判
3.1 宏观政策力
由于欠发达山区县市区位偏、产业底子薄、基础设施配套弱、可建设用地少、乡镇企业成长难、外来企业进驻积极性不高……其发展比其他地区更依赖政策扶持。湖北省欠发达山区县市集中分布于秦巴山区、武陵山区与大别山区，这三个片区在国家主体功能区划中属禁建区和限建区，在全国生态功能区划中为水源涵养和生物多样性保护生态功能区，且均属于2011年国家确定的14个集中连片特殊困难地区⑨。因此，国家及上层政府各类扶持政策及战略将产生区域性叠加共振作用，带来相关政策红利，成为推动欠发达山区县市城镇化发展的重要动力。这种动力一是来源于直接财政扶持(财政转移支付、税收返还、生态补偿);二是来源于直接投资(民生工程、重大基础设施建设等)：三是政策支持(城镇土地供应指标等)。
3.2 中观经济力
城镇化的宗旨是让农民从根本上实现其身份转换后，作为一个城市人能“安居乐业”。在城镇土地和房产市场化的今天，唯有“乐业”方能“安居”。因此城镇化的前提是实现人口就业非农化，而就业非农化主要取决于县域经济结构及产业结构的调整与升级，由此可见，经济力是城镇化发展的主要内生动力。(1)由于山区农业为城镇直接提供农特产品，大量城镇工业的原料来自农业;且农业技术改进将释放出大量劳动力向城镇转移，因此农业对城镇化的推力不可忽视。(2)2006-2010年，湖北省24个欠发达山区县市二产在经济结构中的比重从28%提高到35%，就业人口比重提升到24%，而同期，湖北省制造业就业比重为29%，沿海地区为42%，可见，如何做大二产“蛋糕”使其成为城镇化主导动力至关重要。(3)第三产业能够容纳大量就业人口，湖北省欠发达山区县市2010年三产就业率约42%，三产劳动生产率只有1.56万元/人，可见山区特色服务业尚未被充分挖掘，存在巨大的提升空间。因此，大力发展山区特色商贸及旅游服务业将成为山区县域城镇化的跃迁式拉力。
3.3 微观要素力
经济发展与城镇化进程需要依托特定的要素去完成。要素是载体、媒介和硬件。笔者通过SPSS对城镇化发展影响因子进行欠发达山区县市城镇化水平偏相关性检测显示，微观要素力主要体现在生态环境本底、硬件基础设施及城镇空间格局三方面。(1)区域环境容量的有限性和生态脆弱性成为推进山区县市快速工业化和城镇化的一大瓶颈，特殊的生态环境决定了山区县市应依托生态本底，走低碳生态的绿色城镇化道路。(2)交通条件的改善对山区城镇化水平提高的促进作用极为明显，湖北省欠发达山区近年来作为国家及地区多项政策的叠加共振区，对外交通建设的全面提速将给山区县域城镇化提供良好的机遇。(3)县城、建制镇是城镇化推进的主要载体，良好的城镇空间组织是其发展的前提。湖北省欠发达山区县域低水平均衡的城镇空间分布格局导致长期“小马拉大车”的尴尬局面。因此，县域城镇体系空间结构的优化将对城镇体系多重地域空间良性共生发展起到关键性的助推作用。
4 欠发达山区县域城镇化路径模式
通过对湖北省24个欠发达山区县市城镇化发展基础及动力条件分析，笔者认为，我国中部欠发达山区县市应当走出一条“工贸带动、特色促进、梯度推移、节点集聚型的绿色城镇化”道路。其内涵要旨如下。
4.1 进出有序、梯度推移——人口梯度转移型城镇化
4.1.1 输入输出，有序引导
由于建设用地紧缺、产业基础薄弱，就业容量有限，具有庞大农村人口基数的欠发达山区县市劳务外流现象短期难以逆转。大量劳动力输出带回相对可观的劳务收入是阶段性的发展选择。为此，地方政府应积极开展劳动力就业培训，分批输出，提高山区劳务输出的综合质量，打造输出地的劳务品牌。近期，粗放的资源型工业亟待转型，延伸产业链，应发展部分劳动密集型产业;中期应主动创新，引入技术人才，增强旅游业的孵化能力，引入清洁能源企业，扩大就业容量;远期应通过增强向心力，吸引劳务回流(图7)。
4.1.2 梯度推移，循序渐进
(1)县域中心城区，以城转农。做大县域中心城，带动产业落地，提高该区域的就业容量。中心城外围农村居民点接受辐射，以农村人口向城区人口转变为主，就地城镇化。(2)工贸重镇，以业聚农。在山区沟域重点镇，人口以迁入式城镇化为主，通过产业园区化引导农民向工贸重镇转移。(3)一般乡镇，以游富农、以林促农。保证基本公共服务，集约用地，稳步推进生态移民，人口以就近城镇化为主，通过“迁村并点，下山脱贫”，实现农民向镇区和农村社区集中，形成特色镇、特色社区与生态农业景观交融的格局(图8)。
4.2 工贸带动、特色促进——产业融合型城镇化
经济发展是城镇化推进的核心动力，而健康的城镇化又能反过来促进经济发展。对于欠发达山区县市，“工贸带动、特色促进。产业融合”将是实现其产业结构升级的关键。
4.2.1 工贸带动，特色促进
与其他地区相比，生态脆弱的山区县市城乡差异大，工业化和农业现代化水平低，产业拉力不足，人口推力较大，故加快劳动密集型产业发展，扩大就业是当前山区县域城镇化发展的关键。因此，应构建以地方特色资源为基础的绿色创新型支柱产业集群，增强特色产业中的非农产业对农村劳动力的吸纳能力;其次，特色旅游及商贸物流业是山区城镇化重要的促进因素，应整体谋划，鼓励区域联动，发展生态文化旅游和特色商贸物流业，培育新的经济增长点，拓展就业空间。
4.2.2 产业融合，协同发展
注重产业融合将使山区产业的劳动力承载力得到有效提升。首先，产业内部横向融合，山区可利用农林牧复合生产方式实现有机生产，创建地区品牌;亦可将文化、生态、民俗体验等旅游主题有机融合，提高山区旅游产业综合竞争力。其次，产业纵向延伸融合，强调产业链条延伸，弱化三次产业间界限划分，通过产业间的互补延伸，实现融合发展。农业和工业向第三产业延伸渗透，打造特色农业游、工业游，形成山区融合型的产业体系。
4.3 中心极化、节点集聚——空间非均衡差异型城镇化
由于山区县市多由一条或多条河谷沟域组成，有典型的沟域经济特征，故通过规划引导与空间管制，构建“县城——重点/特色镇(沟域中心)——一般镇(沟域节点)——中心村(沟域次节点)”层级清晰的城镇体系，打破低水平均衡的空间格局。加大县城土地开发的纵深度，提高中心城区空间发展集约度与辐射能力;建立以重点镇为中心的山区沟域经济单元，强化沟域重点镇与上下级地域空间联系度;通过基础设施及公共服务设施的配套建设提升沟域重点镇服务能力和吸引力，带动非农产业发展。实现“县域中心高度极化、沟域节点集聚、山区有机分散”的非均衡式城镇化空间组织模式(图9)。
4.4 动脉带动、城乡保畅——交通辐射式城镇化
交通条件的优劣可以使一个省际边缘山区县市成为一个工贸发达的省际门户县，也可以使其沦为老少边穷县。因此，交通是盘活欠发达山区县市重要的硬件支撑。欠发达山区县市应依托区域交通条件，对接周边省市干线，推动区域资源要素流动。其次要构筑县域放射状干线网络，通过缩短各层级空间的时空距离，吸引产业和人口向中心城区、沟域重点镇集聚。再次，要开辟特色旅游通道，一体化统筹县域旅游资源，扩大旅游服务业规模，拉动乡村人口就业转移。
4.5 资源集约、生态保育——绿色保障型城镇化
资源集约、生态保育是欠发达山区县市实现绿色城镇化的前提。首先，根据各个县域的自然生态格局，制定县域生态保护框架(图10)，落实全域生态区划。其次，对散布于山区的村庄合理迁并，结合生态移民集约发展。再次，培育山区特色生态农林业，作为保护县域城镇化发展的生态屏障，提高农业劳动生产率和生态农产品加工值，促进区域可持续发展。
5 结语
欠发达山区县市是中西部地区城镇化的发展短板，其近20个百分点的城镇化水平发展落差背后，有特殊的自然环境、历史、社会、经济和制度等原因，要推进其发展，应采用可持续的新型城镇化模式，因地制宜地制定其实施路径。
(作者：黄亚平 博士，华中科技大学建筑与城市规划学院副院长;林小如，华中科技大学建筑与城市规划学院博士研究生)
注释(Notes)
①24个县市域土地幅员6.78万km2，2010年人口总量为1356万人;湖北省省域总面积18.59万km2，2010年人口总量为5724万人 。
②城建口的城镇化水平统计口径，按照《城镇体系规划编制审批办法》的规定，“市域城镇体系规划涉及的城镇应包括建制镇和独立工矿区。县域城镇体系规划涉及的城镇应包括建制镇、独立工矿区和集镇”。即县、市域城镇实际居住人口分别由建制镇、独立工矿区和集镇或者建制镇和独立工矿区的非农业人口、无地农民和居住半年以上的暂住人口组成(含农村进城镇的学校寄宿生)。
③24个欠发达山区县市适龄劳动力(16-60岁)总数约为850万人。
④资源诅咒是一个经济学的理论，多指与矿业资源相关的经济社会问题。丰富的自然资源可能是经济发展的诅咒而不是祝福，大多数自然资源丰富的地区比资源稀缺的地区经济增长得更慢，主要由于对某种相对丰富的资源的过分依赖所导致。
⑤20104湖北省24个欠发达山区县市县均农业增加值为16.41亿元，占GDP的29%，仅相当于湖北省所有区县市平均水平的61.95%，然而农业劳动力就业比重达34%。
⑥占湖北省省域面积近40%的欠发达山区县市，用高于全省平均值21.5%污染排放量的代价，创造出仅相当于全省县均水平1/3的工业增加值。
⑦旅游资源丰富的欠发达山区县市，其第三产业劳动生产率5年来只从0.91万元/人增长到1.56万元/人，增长缓慢，与湖北省省均水平有5倍之差。
⑧劳务经济是劳务输出地的一种新型经济形态，它是劳动者通过异地提供劳务而获得经济收入的一种生产方式，这实际上也是欠发达山区一个特色产业。
⑨《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》确定：全国扶贫开发集中连片特困地区共14个，包括西藏、四省藏区、新疆南疆三地州、六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇黔桂石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区。
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9 黄亚平，林小如.欠发达山区县域城镇化动力机制探讨[J].城市规划学刊，2012(4)：44-50.
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立