快速增长时期中小城市空间扩展及规划应对时间： 2015-10-07信息来源：陈有川 陈朋 韩青 作者：wl_admin 责编：
【摘要】针对现有文献在城市空间扩展的合理性评价和规划控制方面较为薄弱，以及对中小城市关注不够的事实，本文以山东半岛地区中等城市——招远为例，首先分析快速增长时期招远城市空间扩展的过程，接着采用定性与定量相结合的方法评价了其空间扩展的合理性，最后探讨了促进城市空间合理扩展的规划对策，以期为中西部地区中小城市空间扩展提供借鉴。
【关键词】中小城市;空间扩展过程;空间扩展评价;规划应对
城市空间扩展是指在内外发展动力作用下城市空间的推进和演化，包括空间要素的增殖与城市空间结构的形成、转化，以及城市外在形态在平面和垂直方向上的伸展等内容[1]。深入探讨城市空间扩展问题，是科学谋划城市布局结构、合理组织城市土地使用的前提，因而成为城市规划研究的核心内容之一。国内学者早在20世纪90年代就对城市空间扩展现象展开了描述性研究，进入21世纪后研究重点转向了城市空间扩展过程分析与原因探究。近年来，乔林凰、王厚军、房国坤、赵晓丽、张宇等人分别以兰州、沈阳、芜湖、郑州、北京等大城市为研究对象，对城市空间扩展的特征、模式、过程和驱动因素等进行了深入讨论[2-6]。然而，现有研究文献在城市空间扩展的合理性评价和规划控制手段方面较为薄弱，对中小城市的关注也明显不够。本文以处于快速增长时期的山东半岛地区中等城市——招远为例，分析空间扩展过程、评价空间扩展的合理性、探讨空间扩展规划对策，以期为中西部地区中小城市的空间扩展提供指导。
1 研究对象与数据来源
1.1 研究对象
招远市又称“中国金都”，地处山东半岛西北部，东邻龙口、栖霞，西靠莱州，南接平度、莱西，北至莱州湾，隶属烟台市。2010年，全市国民生产总值为412.3亿元，在山东省147个区县中排名25位;市域面积1433km2，人口57万;城区面积29.6km2，人口20.5万。城区西侧是山清水秀的风景游憩区，以绿化、防护林带为主，不宜建设;南侧为刚刚改道的过境公路，近期不宜跨越文三线;北侧在罗山河与纪山之间，尚有约15km2平坦土地适合建设;东侧在龙青公路与龙青高速之间有大片低丘地带可以开发。改革开放以来，招远从一个建设松散的小城市，迅速发展成布局紧凑的中等城市，不论是其空间扩展过程还是过程中出现的问题都具有一定的代表性，因而其研究结论对中西部地区中小城市具有借鉴意义。
1.2 数据来源
本文所用数据，来自于1984年版的招远县总体规划和1995年、2010年版的招远市城市总体规划中的土地利用现状图，图纸比例统一、用地分类一致，通过3个时期用地状况的对比能够全面反映出快速增长时期招远城市空间扩展的实际情况。
2 招远城市空间扩展过程分析
2.1 城市用地整体扩展过程
2.1.1 1984-1995年招远城市用地整体扩展
1984年，招远县城人口1.6万，建成区面积2.7km2，城市用地多数分布在温泉路与罗峰路交叉口周边，少量分布在金泉河东侧和金城路北端，城市用地形态为“H”形。至1995年，招远城区人口增长到10.1万，建成区面积扩大到14.9km2，城市用地多数分布在金城路、河东路两侧，少量分布在天府路西侧和温泉路东端，城市用地形态变为带形。
在这一时段，招远城市用地扩展的各向异性明显，以沿金城路、河东路南北向扩展为主，沿温泉路、初山路东西向扩展为辅;城市用地大规模跨过了金泉河，但仍然集中在天府路以西发展，用地形态从较为分散的“H”形演变为相对紧凑的带状。
2.1.2 1995-2010年招远城市用地整体扩展
2010年，招远城区人口增长到20.8万，建成区面积扩大到29.6km2，城市用地多数分布在金城路、金晖路、玲珑路和文三线所围合的矩形及其外缘，少量分布在金城路、河东路北段，城市用地形态近似为方形。在这一时段内，招远城市用地扩展的各向异性更加突出，从南北向扩展为主演变为东西向扩展为主;城市用地大规模地越过了天府路，但尚未突破龙青路建设，用地形态从相对紧凑的带状演变为更为紧凑的方形。
2.2 城市居住用地扩展过程
2.2.1 1984-1995年招远城市居住用地扩展
1984年，招远县城居住用地面积为112.hm2，以三类居住用地为主，相对集中地分布在温泉路与罗峰路交叉口周边，少量分散在金城路、河东路两侧，环绕招远老城发展。至1995年，招远城区居住用地增长到395.6hm2，分散建设了大量职工宿舍区，居住环境明显改善。在这一时段，居住用地一方面追随工业项目的建设而在金城路两侧、文三线北侧迅速发展，另一方面受城市向东跨越金泉河的影响而在河西路西侧、河东路东侧大规模出现，导致城市居住用地均匀地散布在玲珑路、天府路、文三线和西部山丘围合的矩形区域内。
2.2.2 1995-2010年招远城市居住用地扩展
2010年，招远城区居住用地增长到893.3hm2，出现了众多城市居住小区，居住环境发生质的飞跃。在这一时段，居住用地跨过天府路大规模向东扩展，建设了丽湖小区、龙新绿苑、金都花园、建筑新村等高档住区;同时，通过土地置换和城中村改造扩大了老城区居住用地比例、提升了老城区居住环境质量，建设了怡水花园、金泉世家等高档住区;从而造成城市居住用地较为均匀地分布在玲珑路、龙青公路、文三线和西部山丘围合的方形区域内，其中天府路以西的老城区居住用地分布相对集中，天府路以东的新城区居住用地分布相对分散。
2.3 城市工业用地扩展过程
2.3.1 1 984-1995年招远城市工业用地扩展
1984年，招远县城工业用地面积为39.6hm2，零散地分布于城区四周。至1995年，招远市区工业用地面积增长到360.22hm2，集中分布在金城路两侧和河东路北段。在这一时段，工业沿金城路发展，自北向南建设了招远市第二化工厂、包装材料厂、水泥厂、葡萄酒厂、针织厂、玲珑轮胎厂、罐头厂等企业，形成了城市工业发展主轴;在河东路北段建设了招远市食品厂、木材厂、化工原料厂、纺织厂等企业，形成了城市工业发展辅轴。工业发展主轴与辅轴的间距较近，工业用地在老城区南北两侧已经东西连通，使得工业用地呈紧凑的“井”字形分布。
2.3.2 1995-2010年招远城市工业用地扩展
2010年，招远城区工业用地增长到615.6hm2，在城市东北部的玲珑轮胎新厂南侧形成了工业区。在这一时段，天府路以西的老城区内工业用地因土地置换而大规模减少，老城区外围的金城路北段、河东路北段和文三线西段的3处工业用地有所增长，并形成了工业街坊;天府路以东的新城区工业用地集中分布在金晖路北段，成为城市制造业中心。
2.4 城市公共中心变迁过程
1984年，招远县城的行政办公、商业服务、金融机构、企事业办公等功能分别位于温泉路与罗峰路交叉口的4个方位，是沿街布置的综合中心。至1995年，城市中心一方面沿温泉路、罗峰路快速发展，建设了百货大楼，人民商场、金城广场、招远商城等设施;另一方面，在温泉路、魁星路、迎宾路和河西路围合的街坊内形成了商业区、建设了体育中心，城市中心功能更加完善[7]。到2010年，城市体育会展功能搬迁到温泉路与天府路交叉口的东南角，并与分布在温泉路与金晖路交叉口的招远珠宝城、招远皮革城、金晖家具市场等构成了城市次中心，于是城市由单中心变为双中心，温泉路作为城市服务主轴的地位也更加突出。
3 招远城市空间扩展的合理性评价
城市空间扩展存在哪些问题?其主要评判依据是城市空间扩展的合理性评价(表1)。合理的城市空间扩展须在体现时代理念、遵循政策法规、落实上位规划的前提下，至少做到运行经济、布局科学、特色突出、开发有序。为便于操作，从以下4方面，采用定性与定量相结合的方法评价招远空间扩展的合理性。
3.1 城市空间形态的经济性
城市空间形态的经济性，主要通过3项指标来衡量。(1)运用最小外接圆法计算空间形态的紧凑度，1984、1995和2010年招远城市空间形态的紧凑度分别为0.25，0.39和0.44：(2)利用城市人均建设用地指标的变化来反映土地集约利用水平的变化，1984、1995和2010年招远城市人均建设用地分别为168.5m2/人、147.5m2/人和142.2m2/人：(3)利用新增建设用地中已经开发建设且配齐基础设施用地的比例反映用地-设施的协调性,1984、1995和2010年招远城市用地-设施的协调性分别为52.5%、80.6%、61.2%。越来越紧凑的空间形态和越来越集约的土地使用，表明招远市空间形态越来越经济;但是波动较大的用地-设施协调性，说明招远市空间形态的经济性还颇具潜力。
3.2 城市空间布局的科学性
城市空间布局的科学性，主要通过4项指标来衡量。
(1)在城市功能分区方面，招远市1984年，“一心”为城市中心，“一区”为围绕城市中心的居住、工业混合区，“三团”为居住片区外侧的3个工业组团：1995年“一心”为城市中心，“两区”为两个居住片区，“两带”为两条工业带;2010年“双心”为老城中心和新城中心，“四区”为4个居住片区，“四团”为居住片区外侧的4个工业组团;不难发现，从1984年到1995年招远城市功能分区的清晰度显著增强，而从1995年到2010年城市功能分区的清晰度却逐步降低。
(2)在城市用地结构方面，1984年招远城市居住用地比例偏高，超出标准上限9.8个百分点;工业用地、绿地比例偏低，分别低于标准下限0.3、4.1个百分点。到1996年，招远城市居住用地比例快速降低，工业用地比例有所增长，均已达标;绿地比例下降，低于国标下限6.3个百分点;道路广场用地比例快速增长，超出国标上限6.7个百分点。到2010年，招远城市居住用地比例有所增长，工业用地比例有所减少，但都达标;绿地比例有所增长，但仍低于标准下限3.5个百分点;道路广场用地比例稍稍增长，超出国标上限8.8个百分点(表2)。尽管城市用地结构依旧不够协调，但不管是从不达标用地的数量还是从用地不达标的程度来看，招远城市用地结构的协调性在不断提高。
(3)在城市中心发展方面，首先招远市从1984年的沿街布置的综合性中心，发展到1996年的成街坊布置的中心区，再发展到2010年的功能各异的双中心，充分表明市级中心在不断分化;其次，随着居住区的快速建设，居住区中心已具雏形，城市中心体系趋于完善。
(4)在居住、工业的混杂方面，对于完全被居住用地包围的工业街坊或者大型工业项目而言，其混杂度可用工业用地面积与居住用地面积的比值来表示;对于同居住用地相连接的工业街坊或者大型工业项目而言，其混杂度可用二者重合的边缘线长度与居住用地边缘线长度的比值来表示。工业与居住混杂布局的情况越来越严重。
3.3 城市空间特色的地域性
城市空间特色的地域性，主要通过空间形态与地形地貌的契合程度和历史城区的保存率来体现。1984年，招远县城避开城西的山丘和城东的金泉河在山前河谷平地建设，空间组织与平原城市相差无几，城市空间特色的地域性严重不足。到1996年，招远城区建设向东跨越了金泉河，向西延伸到山麓下，城市空间特色的地域性初步呈现。到2010年，招远城区建设在适当向西延伸的同时,向东跨过天府路进入丘陵地区，山峦环绕、河流穿越、起伏跌宕的城市空间地域特色更为明显。
历史城区不仅是传承地方文化，激发城市活力的主要载体，而且是彰显城市空间地域性的重要元素。招远市在1984-1995年期间，以建设新城区为主，老城区变化不大;1995-2010年期间，采取建设新城区与改造老城区兼顾的方式，老城区改造力度加大，历史城区的保存率急剧降低。
随着城市空间快速扩展，招远新城空间特色的地域性不断增强，但老城区的文化底蕴和地域性在逐渐衰减。
3.4 城市空间增长的有序性
城市空间增长的有序性，可由空间增长的衔接性和可持续性来体现。城市空间增长的衔接性要求空间增长方向做到先后衔接、逻辑清晰，杜绝忽东忽西，忽南忽北;城市空间增长的可持续性要求城市布局留出继续增长的方向，避免因相互包围而出现圈层式布局。在1984-1995-2010年的两个时间段中，招远城市空间增长的衔接性不强，由向东发展为辅变为向东发展为主;城市空间增长的持续性有所减弱，尤其是城市东西向生活服务轴在温泉路东端被工业用地隔断，对于城市继续向东扩展极为不利。
在快速增长时期，招远城市空间扩展总体上是合理的，具体表现为城市空间形态越来越经济、新城空间地域特色越来越突出、城市中心体系越来越完备。但是，也存在功能分区日益模糊、工业-居住更加混杂、用地-设施仍然不协调、用地结构依旧不达标、空间增长逐渐失序等不容忽视的问题。
4 招远城市空间扩展的规划应对
招远市在空间布局的科学性和空间增长的有序性方面暴露出来的问题，表面上是城市用地，尤其是居住和工业的用地规模快速增长超过了规划预期，却没能及时为其发展提供空间引导而致使无序扩张或者在规划用地范围内为其扩大发展空间所引发的;实际上，是在规划编制上忽视城市远景规划的指导作用，在规划实施上缺乏有效的城市增长管理工具，在用地配置上无视城市不同发展阶段的用地结构差异性而造成的。因此，应从以上3方面对快速增长时期的城市空间扩展中暴露出的问题提出规划对策。
4.1 利用远景规划，谋求城市空间布局科学、空间特色突出
住房城乡建设部早在1991年颁布的《城市规划编制办法》中，就提出了编制城市远景规划的要求。城市远景规划的重点在于城市远景空间布置，它应指导城市总体规划或分区规划[8]。因此，城市总体规划编制中必须加强城市远景发展研究，以城市化进入稳定发展阶段为时限，从比远期规划更长的时间、更大的空间来审视城市发展的大方向、大结构和大设施。当城市建设超出规划用地边界却又难以及时修编总体规划时，城市远景空间布局、路网结构和设施布置能够对城市各项建设用地的继续扩展提供指导，有助于减少规划滞后时城市空间扩展因为失去指导而出现无序扩展。这一方面，避免“阶段合理而整体不合理”所引发的城市功能分区日益模糊和工业-居住更加混杂问题，增强了城市空间布局的科学性;另一方面，提供了在更大空间尺度上处理建成环境与自然环境关系的条件，有助于提高地形地貌契合度和历史城区保存率，突出城市空间特色的地域性。
4.2 引入增长边界，促进城市空间形态经济、空间增长有序
城市远景规划虽然能够促进城市空间合理扩展，但也容易造成城市用地集约度和形态紧凑度的降低。因此，在保证城市空间合理扩展的同时，还应对其加以约束。在现有的城市空间扩展约束中，规划区是城市、镇、村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要而必须控制的区域，由于所涉及范围过大而难以有效地控制城市用地增长：规划建设用地边界只是城市空间众多发展可能中的一个，快速增长时期城市建设用地规模频繁超过预期令其作用严重减弱。
美国控制城市蔓延最为成功的技术手段和政策工具——城市增长边界(Urban Growth Boundary)[9]，区分了需要开发利用的城市发展用地与需要保护的农耕地或空地的界限，并有效地将城市建设约束在界限之内，值得借鉴。为此，在城市规划区和规划建设用地边界之间增设城市增长边界，解决用规划区控制显得过于宽松而用规划建设用地边界控制又缺乏弹性的弊端。
可见，在利用规划建设用地边界控制城市空间扩展失效的情况下，城市增长边界较城市规划区边界而言，必然有助于提高城市空间形态的紧凑度和土地使用的集约度，也必然提高城市用地——设施的协调性。另外，城市增长边界的设置必须考虑城市建设突破规划建设用地边界后的进一步发展问题，从而提高了城市空间增长的持续性。
4.3 承认用地结构阶段差异性，不强求城市发展阶段完整性
快速增长时期，城市各类空间扩展通常是非均衡的，建设用地结构存在阶段性差异，表现为工业、居住，道路用地优先发展，占地比例远远超出《城市用地分类与规划建设用地标准》(GSJ137-90)。调查新一轮城市总体规划的土地使用现状，发现山东省27个县级市中有17个的居住用地比例和13个的工业用地比例高于标准[10]。招远因有较多企业分布在矿区，城区内工业用地比例虽未超标但也接近标准上限;另外，还存在绿地过少、道路过多的通病。因此，承认城市不同发展阶段的用地结构差异性，在快速增长时期灵活把握用地平衡，优先保证工业、居住、道路等用地需求，在发展中逐步完善、提高;同时，结合远景空间布置和现状用地布局形成有一定松散度的城市空间形态，留出公益性设施和公共空间的发展用地，不必强求城市发展的阶段完整性。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立