新型城镇化下基本公共服务均等化探讨时间： 2016-04-11信息来源：张明珠　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：基本公共服务为社会民众生存和发展所必需，是新型城镇化的现实基础。由于长期形成的城乡二元结构，我国广大农业转移人口难以享受到和城镇居民相同的公共服务。对此，应从财权、事权相匹配的原则出发，合理分担公共服务成本，进一步扩大公共服务范围，提高公共服务标准和质量，推进城乡一体化公共服务。
        关键词：新型城镇化 基本公共服务 城乡一体化

        我国的城镇化从改革开放至今已有30多年，2014年我国常住人口城镇化率达54.77%，户籍人口城镇化率为36%左右。城镇化不仅推动了经济的快速成长，而且促进了社会和谐发展和全面进步，成为国家现代化的重要标志。在城镇化过程中，城市吸纳了大量农村劳动力。据测算，城镇化每提高1个百分点，将有1000多万农民进入城镇。据统计，目前，在城镇人口中的农业转移人口共有2.6亿，约占城镇人口的1/3。造成这一问题的根源是农业转移人口市民化进程落后和公共服务的步伐明显滞后于城镇化的步伐。

        城镇化进程的推进要求城镇基本公共服务相应发展提高。这意味着整个城镇化模式即将发生重大调整，由此前的“半城镇化”模式转变为农民工市民化的完全城镇化。同时，也意味着人口和资源的重新配置以及基本公共服务供给的重大革新。

        一、基本公共服务均等化是新型城镇化的现实基础

        基本公共服务是一个社会必须由政府有效提供的基本福利水准。基本公共服务均等化是人人都享有大体相同的基本公共服务水平。城镇公共服务的均等化也意味着公共服务的共享。共享公共服务是稳定城市中社会关系的重要载体，也是保证人口自由流动的有效手段和市场机制成熟的标志。总之，公共服务事关社会要素流动，事关城市化水平和现代化进程。

        由于城乡间对公共服务需求的不同以及发展水平、地理状况等方面存在差异，要实现公共服务完全的平等或共享是很难的。要想让农民工成为城里人，就必须扩展城镇的公共服务资源，使其有条件和城镇居民享受到相同的公共服务。在此基础上，逐步放开户籍准入，实现完整的农民工进城过程。可见，农民工成为真正的城里人获得城镇身份的前提是城镇里有充足的公共服务。
 
        城镇化中的基本公共服务可大致分为以下几类：一是具有非排他性和竞争性的公共服务。主要包括交通、园林绿化、社会治安、以及供水、供电、垃圾处理、图书馆、体育馆等基础设施。这部分公共服务可以通过“搭便车”实现，但随着农民工总数的扩大，也需要相应增加。二是主要依靠制度改进提供的公共服务。包括社会保险、就业、权益保护等行政服务。政府需要做的是制度安排和职能部门加强管理，包括加强社保强制性、完善跨区接续等，政府在财力可承受时可考虑适当补贴，但只是作为辅助手段。三是主要是通过财政出钱提供的公共服务，包括子女教育、儿童免疫、社会救济、职业技能培训等，其中占大头的是随迁子女教育，其他方面的数额相对要小。四是具有一定公共服务性质，但主要是私人属性的产品，如住房。住房作为生活必需品，对社会稳定具有重要影响，具有一定公共品的属性，很多国家对城镇居民住房给予一定程度的辅助和保障，如廉租房、经济适用房建设等。政府可以根据财力情况，采取辅助性的辅助和保障措施。

        二、城镇化中公共服务供给的突出矛盾

        农业转移人口规模大、市民化程度低是我国城镇化的最大特点。大量外来人口常年在城镇生产生活甚至成为产业工人的主体部分，但社会身份却依然是农民，不被城镇所承认和接纳。这些常住在城镇的农业转移人口虽然被统计为城镇人口，但由于户籍制度等的限制，在就业、工资福利、子女就学、社会保障等方面仍难以享受城镇居民同等待遇，市民化程度很低。此外，近年来各城市郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量农民，市民化程度也很低，很难享受到城镇的基本公共服务。
总体上看，当前我国基本公共服务提供不仅存在“供给不足”的问题，而且存在“享受不均”的问题，更面临着一系列制度和体制的障碍。

        （一）公共服务供给不足

        从本质上看，进城的农民都是作为劳动力进入， 是城镇建设的正能量，不会给城镇造成负担。但是，随着城市人口增加，尤其是非本地户籍人口增加，大大增加了当地政府公共服务的压力。而地方公共服务在一定区域内被看作是当地的一种福利和私利时，有限的公共资源是不能与非城市系统内的外来人口所共享的。在一些地区农民工进城并没有直接使得当地税收增长，反而使城市的治安、环保等增加负荷，因此，多数地方政府缺乏为非户籍人口提供公共服务的动力，甚至还设置种种障碍。

        （二）公共服务享受不均

        评价城乡基本公共服务均等化主要指标是服务内容和水平的均等化以及服务设施、条件及资源占有的均等化。由于城乡之间公共服务在现有物质、技术、及资源条件上的不同，大量优质资源集中在城市，倾向于城市人口。进城务工人员虽然生活在城市中，但由于“身份问题”导致其享有的公共服务无论是水平还是质量都与城市人口存在较大差异。如，城乡居民社会保障不仅覆盖面较低，而且城乡差距大，城乡接轨和跨区域转移接续存在一定困难。以最低生活保障为例，虽然近年农村低保平均标准和水瓶增长较快，但城乡差距仍然巨大。2015年，城市低保平均标准是农村的1.72倍，平均指出水平则是农村的2.21倍（见表1）。
   
        （三）制度缺陷导致权益保障失

        城镇化中公共服务的矛盾在相当程度上是受政策和制度的影响。在传统的城乡二元结构体制下，制度设计是按照城乡分离的思路分配城乡之间公共财政资源。这种按照人们的身份和地域的划分方式使得无论是城乡的义务教育、社会保障等都是城乡有别的，甚至于有的制度将农民完全排除在外，如失业救济制度就是将农民排除在外的。再如，长期以来城乡分割的二元户籍制度和劳动力市场，造成了严重的城乡就业歧视。

        最为突出的是农民工的就业歧视问题。一是就业机会不平等。一些地方对农民工就业的行业和工种设有准入限制，一些岗位往往以户籍作为准入条件。如，一些地方明确禁止、限制外来农民从事事业单位职员、客运出租车驾驶员、商业银行职员等行业、工种；有些地方的公共就业服务仍按户籍和来源地区分劳动者，将就业创业培训等公共服务项目优先提 供给本地劳动者，而将外来农民工排斥在外。二是就业待遇不平等。主要表现为农民工劳动报酬权、休息休假权、劳动保护权等不平等，非法强迫劳动时有发生，就业补贴存在差别，社会保障程度较低。制度缺陷导致权 益保障失衡，既是对农民工的不负责任，也与城镇化目标背道而驰。

        三、对策建议

        国家的新型城镇化发展战略（2014-2020） 中对新型城镇化的主要指标进行了明确的预测和规划，这也是今后城乡一体化公共服务的具体目标（见表 2）。这些指标明确和细化了公共服务应该达到的具体水平和标准，为此，应采取以下具体措施。
   
        （一）增加相应财权，对公共服务成本进行合理分担

        公共服务供给能力取决于经济发展水平。城镇政府为农民工提供同等的公共服务需要相当大的财力投入，而与此形成对比的是我国地方城镇政府在可支配财力方面存在突出困难。如果仅靠城镇政府本级财政收入对现有农民工提供同等的公共服务，将会出现明显的资金缺口。因此，要实现基本公共服务城乡均等化，就要根据城镇化的需要按照辖区内常住人口确定支出预算，在扩大城镇政府事权的同时，增加相应的财权，由各级财政对农民工市民化的成本进行合理分担，科学制定预算、配置财政资源。

        1.中央政府安排财政转移支付 时应考虑流动人口的因素。城镇化带来人口在省份间的流动，财政部对各省的转移支付中，也应体现人口流动的因素，应考虑到城镇为农民工提供同等公共服务的需要，以常住人口数量作为直接的分配依据。

        2.让城镇财政多收多得。城镇化通过吸收人口、发展产业，可以带来财政收入的增加，为了更好地调动城镇政府的积极性，应使其从中获得更多的好处。如，在中央和地方的主要共享税种上，可考虑在保持现有基数不变的基础上，在增量中给城镇以更高的分成比例。

        3.进行专项转移支付。对于农民工大量流入的城镇，如果在提供农民工公共服务方面确有困难，中央政府应通过专项转移支付予以支持。在农民工数量达到城镇户籍人口半数以上的城镇，对其为农民工子女提供义务教育进行专项转移支付，可以考虑中央、省级、城镇财政同等比例分担。

        （二）解决农民工随迁子女教育问题

        相关调研数据显示，促使农民工进城务工的主要因素是收入高于务农和有利于子女的教育。2006年修订的《义务教育法》规定，为农民工随迁子女提供义务教育是法定义务，必须予以保障，地方政府对此应进行合理的应对和解决。

        1.农民工随迁子女教育问题。教育作为基本的公共服务，地方政府首先应明确城镇教育机会均等的大方向，以平等受教育权和保障农民工子女在务工城镇享受到同等教育为努力的终极目标。    

        2.教育资源分配的不均等。这是在过去年代里长期形成的，地方政府也必须充分尊重历史和现实的实际承受力，采用沟通和妥协的方式，逐步过渡、平稳善后的原则，逐步实现教育权利的平等在城镇化动态过程中解决问题。
    
        3.保障义务教育。义务教育具有强制性、公益性、普及性的特点，是最基本的教育权利。农民工随迁子女教育问题应该先易后难，从义务教育入手。各级财政预算要保证教育经费的稳步增长和及时到位。在学籍管理上要做到进城务工人员孩子与城区孩子的学籍编码一样，将符合条件的家庭经济困难的学生纳入政府资助范围，使进城务工农民工子女享受公平教育权利。
    
        （三）建立城乡统一的劳动力市场和就业管理制度
    
        城乡平等就业是新型城镇化的重要保障。为此，必须深化劳动就业制度改革，促进城乡区域间劳动力自由流动，彻底消除对农民工的各种就业限制和歧视。
    
        1.消除歧视，赋予和保障农民工同等的就业权益。各单位要面向城乡劳动者统一招聘，禁止各种形式的对农民工的就业歧视，依法保障农民工同工同酬和同等福利待遇，建立完善城乡平等的一体化就业政策体系，包括就业机会、创业支持、职业培训、劳动保护和就业管理等方面的政策。
    
        2.建立城乡统一的就业失业登记制度。城乡二元的就业管理制度，将农村有就业能力和就业要求但没能就业的劳动者排除在外，既是对农村劳动者的歧视，也难以真实反映全社会的就业失业状况，不利于宏观调控和社会稳定。因此应尽快在全国范围内推广建立城乡统一的就业失业登记制度，将农村劳动力统一纳入就业失业登记范围，统一发放《就业失业登记证》，定期发布城乡统一的社会登记失业率，将处于无业状态的城乡居民统一纳入全市失业登记管理服务范围，在适当的时候要采用调查失业率指标取代登记失业率指标。

        3.完善城乡均等的公共就业创业服务体系。统筹城乡就业创业，要对劳务市场、人才市场等各类劳动力市场进行整合，构建城乡统一、公平开放、规范有序的公共就业服务体系。打破城乡界限，在求职登记、职业介绍、就业指导、就业训练、创业支持 等公共就业创业服务方面，对城乡劳 动者同等对待，实行统一的标准。加大资金投入力度，加强对农业转移人口的职业培训，并将其纳入国民教育培训体系。

        （四）将农民工纳入城镇社会保障体系
    
        完善的社会保障是新型城镇化不可或缺的前提条件。实现农民工城镇生活的稳定，必须借鉴工业化国家的普遍经验，将农民工纳入城镇社会保障体系。
    
        社会救助是政府为困难群众提供的必需的基本公共服务，属于社会保障的范畴。新型城镇化背景下需要按照均等化的要求，尽快建立完善城乡统一的社会救助制度。统一城乡社会救助政策和救助对象，建立城乡统一的最低生活保障制度和医疗救助制度，为城乡困难群众提供均等化的社会救助服务。同时，将常住非户籍人口和外来务工人员等流动性人口统一纳入社会救助范围，促进城乡社会救助资源配置均衡化。
    
        社会保险在本质上是职工之间的“互保”，其收支大体是平衡的。迄今为止农民工参加社会保险的比例还较低，他们对于社会保险具有普遍的、迫切的需求。政府需要做的主要是制度上的保障，并在“互保”出现困难的时候承担兜底的责任。随着农民工收入的增长，在初步具备参加城镇社会保险的能力时，需要政府进行强制性的规定、观念上的引导和制度上
的完善， 打破城乡界限和制度壁垒，将农民工完全纳入城镇社会保险体系中来，扩大农业转移人口社会保障覆盖面。

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        （作者单位：山西省财政税务专科学校）