人的城镇化理论逻辑与实践路径时间： 2016-04-11信息来源：刘菊香　作者：hjr_admin　责编：

        内容摘要：新型城镇化是以人为核心的城镇化，从人类历史发展的逻辑看，人的城镇化是生产力发展的客观要求；从马克思主义哲学的逻辑看，人的城镇化是人的全面发展的必然；从政治经济学发展的逻辑看，人的城镇化是生产生活方式的辩证统一。目前，为做好人的城镇化，应尽快完成农村土地的确权颁证工作，让农业转移人口出得来；实行多样化的城镇落户政策，让农业转移人口进得了；将解决住房作为新型城镇化的突破口，让农业转移人口住得下；完善公共服务及社会保障政策，让农业转移人口过得好。
        关键词：人的城镇化 理论逻辑 实践路径
 
        2012年，党的十八大报告强调要“走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，促进四化良性互动、同步发展，至此，“新型城镇化”上升为国家发展战略与规划。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，城镇化理念开始由原来的土地城镇化向“以人为本”的新型城镇化转变。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的出台，标志着人的城镇化理念成为时代的强音。
 
        人的城镇化的理论逻辑
    
        （一）从人类历史发展的逻辑看，人的城镇化是生产力发展的客观要求
    
        生产力是人类社会发展的根本，“人们所达到的生产力的总和决定着社会的状况，始终必须把‘人类的历史’同工业和交换的历史联系起来研究和探讨”。城镇化是人类社会发展的客观趋势，是“伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程”。在不同的经济发展阶段，人们的发展价值、发展理念也呈现出阶段性历史演进特征，城镇化的的侧重点和核心也随之发生变化。在生产力发展水平较低的历史阶段，得到全社会普遍认同的发展观是注重物质资料的生产以促进物质生产力的发展，与之相匹配的城镇化就成为迅速推进物质生产力发展的动力源，强调的是城镇化促进经济增长的工具性价值，从而形成以土地等生产要素为核心的“物的城镇化”。在生产力发展水平较高的历史阶段，得到全社会普遍认同的发展观是注重人自身生产力的发展，与之相匹配的城镇化理念转向着眼于人的全面发展，城镇化不再是经济增长的手段而是经济增长的目的，强调的是城镇化的终极性价值，从而形成的是以人自身生产力发展为起点和终点的“人的城镇化”。可见，人的城镇化是生产力特别是人自身生产力发展的客观要求。

        （二）从马克思主义哲学的逻辑看，人的城镇化是人全面发展的必然

        马克思主义认为，人是社会活动的主体，是推动社会发展的决定性力量。社会发展与人的发展是两个历史过程相统一，在社会发展过程中，马克思将人的发展分为“人的依赖性阶段”、“以物的依赖性为基础的人的独立性阶段”和“人的全面而自由发展阶段”，其中人的全面发展则成为马克思主义的最高价值。“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每一个人的自由发展是一切人自由发展的条件”。人是城镇化过程中主体性和根本性要素，人的全面发展是人的城镇化的终极 价值，反过来，人的城镇化也是人的全面发展的必然。一方面，在注重物质生产力 发展的生存性阶段，人的能力的发展依然是物质生产力发展的目的，因而人口也是传统城镇化的重要要素，只不过其重要性 被土地等其他生产要素所遮盖；另一方面，传统的城镇化理念造成了物质生产力和人的生产力关系的异化，只有随着物质生产力极大发展和传统城镇化的负面效应凸显出来后，人的生产力发展才逐步得到重视，从而强调以人为本的人的城镇化。人的城镇化从人的全面发展的本质来看，其必然要求城镇化更注重保障农民的利益、关注农民的情感需求、提高农民的能力等来促进人的全面发展。

        （三）从政治经济学发展的逻辑看，人的城镇化是生产生活方式的辩证统一

        政治经济学研究的生产关系是人们在生产和再生产过程中的生产、分配、交换、消费的社会关系。第一个问题是拥有什么？主要是从所有权的角度分析人与人之间的社会关系，即在具体的所有制制度下各经济利益主体在城镇化中拥有什么样的生产资料，这是推进人的城镇化首先必须厘清的问题。第二个问题是从事什么样的生产（工作）？主要是分析在人的城镇化过程中各经济主体通过拥有的生产资料或通过交换具体从事什么样的工作，特别是农民入城后能否从事相对稳定的工作。第三个问题是能得到什么？主要是分析在城镇化前后各经济主体获得的具体社会产品 和收益能否满足现有生产生活方式下的生活成本开支，特别是分析农民入城后能否拥有可持续的收入、其在农村拥有的生产资料能否转化为资本等。第四个问题是如何消费所获得的收益？主要是分析在城镇化中各经济主体将其获得的收益在消费、积累、投资再生产等方面的安排，特别是农民市民化后能否通过消费具有可持续的收益获取能力、能否有积累用于资本性的再生产等。以上四个问题实际就是从政治经济学生产、分配、交换、消费的逻辑来分析人的城镇化的四个关键性问题，决定了推进人的城镇化的顺序和层级。

        当前推进人的城镇化进程中存在的问题

        （一）农村土地确权管理政策落实缓慢

        《2010年中央一号文件》明确提出“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作”，但目前三权颁证工作步调不一，落实较缓慢。一是农村土地确权登记分属不同部门。当前，农村土地确权至少涉及国土、农业和林业三个部门。国土资源部门“三权登证发证”工作已基本结束，但农业部门、林业部门的土地、林地经营权确权登记工作还在试点。这种多部门确权、多部门登记的管理必然导致低水平重复和不必要的浪费，甚至出现信息不准的情况。二是农村集体土地所有权主体不太明确。根据国家的有关法律法规，“属于村民小组集体所有的土地应由其集体经济组织或村民小组依法登记并持有土地权利证书”，但目前国土部门土地所有权大都是确权到村，并没确权到村民小组。三是土地承包经营权和宅基地权的财产性功能尚未充分体现。村民仅有对农村集体土地和宅基地的使用权，不利于流转和退出；土地所有权、承包权和经营权相分离的制度还不健全，对整家迁出的农民退出土地承包权获得财产收益、农民经营权自由流转获得财产收益等没有健全的制度规定。

        （二）人口户籍政策改革仍存阻碍

        目前，我国大部分省市都在建立城乡统一户口登记制度以推进人的城镇化，但这仅是户籍表面层次的改革，仍存在诸多深层次的矛盾。一是户籍承载的附加功能太多。由于受法律法规的制约，附加在户籍制度之上的劳动就业、失业救济、住房就学、社会保障、医疗保健、优抚安置、教育资源配置、生育政策、农村土地承包和集体经济收益分配等相关政策尚未剥离；一些二元化的城乡社会政策“刚性”阻碍着农业转移人口融入城市。尽管一些部门已经把相关政策调整列入重要的议事日程，但是，因形成的时间久，涉及的领域多，涉及面广，政策性强，需要逐步剥离，协调的难度大，短期内实现不现实。二是农民进城落户积极性不高。许多中小城镇居民身份（户口）含金量不高，对外来务工人员缺乏吸引力，农村居民进城落户的意愿不强。例如，2012年以常住人口计算广西的城镇化率与以户籍人口计算的城镇化率相差21.6个百分点，1011万人居住在城镇但没有城镇户籍。

        （三）住房保障建设存在瓶颈

        在人的城镇化过程中，农民要成为市民关键不是解决户口的问题，而是要解决住房的问题。一是政府保障性住房惠及面太窄。如广西作为全国农民工主要输出地之一，农民工总量达1165万人，其中有近560万新生代农民工不可能返回乡村，而政府提供的公租、廉租房等保障性住房惠及面太窄，农民工在城市又因支付能力有限无法购买商品房，只能在城市外围、城中村等地租房，住房配套条件缺乏保障，总体上呈现“不融入”或“半融入”城市，“半城镇化”现象突出，很难改变“农民”和“农民工”的身份。二是用工单位住房改善能力不足。2007 年住房和城乡建设部发布的《关于改善农民工居住条件的指导意见》强调了用工单位在改善农民工居住条件中的主体责任，但对于吸纳农民工比重不断提升的服务行业而言，由于企业规模较小，不具备直接提供住房的条件，政府也难以对其住房补贴发放进行监管。而各类产业园区企业提供的住房基本都是集体宿舍，无法满足家庭式居住需求，且园区多在城市外围，公共服务设施配套不齐全，往往难以提供必要的社会服务。

        （四）公共服务能力供需差距大

        一是公共就业服务能力不足、质量不高。在调查中，65.5%的农业转移人员最希望政府在就业方面提供帮助，但公共就业服务能力特别是基层服务能力远不能满足市场和劳动者的需要。基层公共就业服务机构建设和信息化建设滞后，没有建立起双向互动的就业信息渠道，农民外出就业存在很大的盲目性、无序性，造成当前“企业招工难、劳动者求职难”的结构性矛盾。二是城市教育设施和师资结构性短缺。随着把进城农民工随迁子女义务教育纳入公共教育服务体系政策的落实，城市义务教育出现一个峰值，导致城市教育设施和师资结构性短缺。与此相反，乡村学校生源大幅度减少，师资流失严重。三是农业转移人口看病难问题依然存在。目前，我国医疗卫生公共服务城乡差距依然较大。大中城市医疗资源较集中，医疗压力大，人满为患；乡镇医院设施较差，医务人员缺乏，相对冷清。农业转移人口医疗保险体系不健全、异地就医结算困难等原因导致的“看病难、看病贵”问题仍然突出，在一些地方流动人口还不能平等享受公共卫生服务，随迁子女计划免疫接种率仍较低。

        （五）社会保障政策惠农不够
 
        一是各类社会保险参保率普遍偏低。虽然我国已出台了职工基本养老保险跨省转移接续办法，但各省之间社会保险政策不统一、信息数据不能共享，转移接续不顺畅；城乡养老保险制度衔接办法2014年7月1日起已正式实施，但职工医疗保险跨统筹地区转移仍存在困难，不利于农民工在城乡之间流动就业，影响了进城务工人员社会保险参保续缴积极性。由于现行社会保障制度主要针对城镇原国有企业职工设计的，缴费偏高，企业和农民普遍感到负担太重，农民工参加社会保险的比例偏低。至 2014 年，广西全区农民工参加职工基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险的人数仅占区内农民工总量的4.23%、5.28%、1.88%、11.3%和2.02%。二是农民工住房公积金制度落实不到位。相对于社会保险来说，住房公积金由于数额较大且有诸多条件限制，进城务工人员大都享受不到住房公积金政策。在调查中，既使是在城市有较固定的工作单位或在企业有相对稳定工作的进城务工人员也很少有人缴纳住房公积金。
 
        有效推进人的城镇化的实践路径

        （一）尽快完成农村土地的确权颁证工作

        各地要尽快落实《贯彻〈中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见〉的意见》，加快推进“四权”确权登记颁证工作，免除进城农民依附在农村土地上的后顾之忧。要建立统一的农村地籍信息系统。要整合国土资源、农业、林业以及住建、渔政、海洋等部门的土地管理资源，成立统一的土地确权登记部门，集中力量开展地籍调查，采用先进信息技术，建立全国统一的农村地籍信息系统，实现土地信息资源共享，一步到位确权到户到人，而不是确权到村或者村民小组，向农民发放“四证”—土地承包经营权证、宅基地使用权证、房屋所有权证、集体收益分配权证，让农民尽快实现农村土地股权化、房屋物权化、权益资产化。

        要启动农村土地经营权流转市场。鼓励各乡镇尽快成立农村土地流转中介机构，农民把要流转的土地交给中介机构、从中介机构获取土地出租的收益。政府则加强对县乡村三级流转市场的管理，规范土地流转程序，制发全区统一的土地经营权流转合同文本，颁发土地经营权流转证书。探索建立进城落户农民自愿退出土地承包经营权补偿机制，对本人申请且符合条件的农户，经村集体经济组织审查批准予以补偿，由集体经济组织出资收储或流转经营。

        （二）实行多样化的城镇落户政策

        目前，对于农业转移人口落户城市的政策，除了依据各类城镇综合承载力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准和办法外，还应对进城农民进行分类，对不同类型的农民给予不同的落户优惠政策，提高农民落户城市的积极性。

        允许农民身份半转移。对通过在城镇购买商品房落户的进城农民，在转换成市民身份后，除了保障其享受市民在城镇的公共服务外，还应允许其继续保留在农村的一切财产权益。

        鼓励农民身份全转移。对愿意彻底放弃农村土地、宅基地等财产权益的进城农民，应鼓励其将农村土地财产权益转换为城镇居住、社保、就业等权益保障，并在政策和资金的扶持上给予优惠与倾斜。

        善待不转移身份的农民。对未落户但在城市常住的农业转移人口要尽量保障其在城镇务工生活期间能享受市民待遇，并通过政策设计鼓励、引导其实现身份的彻底转化。
 
        （三）将解决住房作为新型城镇化的突破口

        农民市民化的主要标志是户口，户口又与住房紧密关联，如果没有住房先给户口，将有可能产生贫民窟。因此，应将解决农业转移人口住房作为新型城镇化的突破口，依据不同的群体制定不同的政策加以解决。

        完善进城务工农民住房公积金制度。对于在城市有较固定的工作单位或在企业有相对稳定工作的农业转移人口，政府住建部门要完善进城务工农民住房公积金制度，积极督促用人单位为进城务工农民缴纳住房公积金，积极协调帮助进城务工农民落实公积金住房贷款，使之享受城镇职工住房公积金贷款购房的优惠政策。

        制定进城务工农民住房优惠贷款政策。对于在城镇有相对稳定的工作和收入、有一定积蓄、未纳入住房公积金制度且有意在城市购房的农业转移人口，可制定农业转移人口城镇住房优惠贷款政策，一次性给予每户农业转移人口家庭优惠贷款20万元左右，用于购买城镇商品住房；由商业银行为农业转移人口提供住房贷款，财政给予贷款利息补贴，保证农业转移人口承担的购房利率低于或基本相当于住房公积金贷款利率；中央财政再通过转移支付给予地方补贴。
实施进城务工农民安居行动。加强保障性住房分配营运管理和基础设施建设，将进城落户而自身又无能力购买住房的农业转移人口完全纳入城镇住房保障体系，采取提供廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等方式，实施进城务工农民安居行动，提高其保障性住房分配入住率，切实解决农业转移人口住房难问题。

        （四）完善公共服务及社会保障政策

        新型城镇化发展重点是“人的无差别发展”，着眼于实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。因此，要强化政府基本公共服务的供给责任，制定完善进城农民及其子女落地生根的就业就学、社会保障等方面的政策，让其在城镇更好地生活。

        制订完善城镇公共就业服务政策。农民要真正在城里过得好，就业必须相对稳定。各级政府应根据本地的实际，加强基层公共就业服务机构建设，适当增加编制和经费，加快公共就业信息化服务建设，促进劳动力供需双方的有效对接。对有就业要求和培训愿望的农村劳动力普遍开展就业技能培训，以增强就业竞争力，对企业在岗的农民工按照企业的需求重点开展岗位培训和技能提升培训；对农村未继续升学的初高中毕业生，积极引导进入技工学校或职校参加技能培训。

        调整优化城乡兼顾的教育布局。针对目前教育发展的实际情况，可借鉴广西百色平果县将初高中全部集中到县城的大教育经验，原则上高中教育应向县以上城市集中，根据城市常住人口数量调整优化高中教育布局，加快新建、扩建、迁建学校，满足随迁子女入学公办学校的需求。乡镇村中小学以确保九年制义务教育和就近入学为前提，要确保一定数量的中小学校，在加强这些学校基础设施建设的基础上，其师资可由县教育局统筹调配。

        建立县域教师、医生轮岗交流制度。要以大县城发展战略为契机，创新乡镇卫生院的管理机制，留住好医生；统筹乡镇基础教育的资源配置，推进师资流动，实现城乡公共服务均等化。要积极推进县域内人事制度改革，全县教师由县教育局统筹管理，医生由县人民医院统筹管理，全县教师、医生统一工资待遇，实行县域内教师、医生轮岗制度，促进教育医疗队伍城乡交流。

        建立健全城乡一体的社会保障制度。各级政府应加大对《社会保险法》的执行力度，严格要求用人单位为员工购买养老、失业、工伤、生育、医疗五险，并缴纳住房公积金。加快建立健全《社会保险制度转移衔接办法》，方便农业转移人口在省级行政区之间流动；适当降低各类保险的缴费比例，允许进城从事灵活就业的农村居民，包括失业的农民工，可按城镇灵活就业人员身份自主选择参加职工基本医疗、养老保险，享受城镇职工基本医疗养老保险待遇。加快整合职工医保、居民医保和新农合制度，把业务经办和管理职能统一到人社部门，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，方便农民工在城乡之间 流动参保及享受待遇。
 
        参考文献：
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http://www.gxcic.net/gxjcxh/shownnews.asp?newsid=810