区域小城镇建设组织模式探讨时间： 2016-04-12信息来源：牛波 李慧民 　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：针对小城镇建设的自组织模式和区域组织模式，在分析比较其内涵、运行过程、优缺点的基础上，结合新型城镇化发展要求，探讨小城镇建设模式的选取方法，为新型城镇化背景下的区域小城镇建设提供参考。
        关键词：城镇化；小城镇；组织模式；省域城镇群
        中图分类号：F407.9  文献标识码：A  文章编号：1002-851X（2016）02-0116-05
        DOI：10.14181/j.cnki.1002-851x.201602116
        作者简介：牛波，男，生于1980年，陕西西安人，讲师，研究方向：项目管理。
        收稿日期：2015-04-27
 
        1 引言
 
        2011年，我国城镇化率达到了51.27%，开始进入城镇化快速发展阶段和城市病发作阶段的叠加期^[1]，宏观上表现为大城市过度集聚、小城镇发展无序，城市之间关系不协调，地区之间发展不平衡。这些问题如果不能有效解决，必将严重影响中国城镇化的健康发展。
 
        由于小城镇在发展成本、节能环保方面优势显著，也更加有利于发展内需型经济、城乡统筹和区域协调发展，故小城镇战略是我国加快城镇化和遏制城市病的重要战略措施。我国的小城镇发展存在很多问题：从宏观上看，仅约24%的城镇总人口居住在小城镇^[2]，比例远低于德国70%的城镇总人口居住在2万人以下的小城镇以及美国65%的人口居住在5万人以下的小城镇^[3]；从微观上看，17000多个建制镇中，多数城市功能不够完善，基础设施不全、公共服务落后、人居环境差，难以形成一个稳定的居住场所，人口流向大城市的现象非常普遍。研究小城镇的建设和发展紧迫而重要。
 
        然而，小城镇数量多，有多维建设目标和多个利益相关者；小城镇之间具有差异性又相互依赖、相互作用，具有动态性和不确定性，这些属性都表明小城镇的建设是一个具有复杂性的问题^[4][5]。研究区域内小城镇的建设组织模式，有助于揭示小城镇问题的成因，降低小城镇建设的难度，推进小城镇建设建康发展。
 
        2 小城镇建设的自组织和区域组织模式比较
 
        2.1小城镇建设的模式梳理
 
        改革开放以来，我国的城镇化建设取得巨大的成就，许多的小城镇立足实际，探索出一些极具特色的建设模式。譬如依靠自己的力量发展乡镇企业，以市场化和私有化推动工业化和城镇化的苏南模式；依靠外部投资和外来技术推动，发展加工贸易的东莞模式；利用土地收益推动居住社区、示范工业园区、农业产业园区三区联动的华明模式等。这些典型的小城镇建设模式，在其发展初期往往是资金自筹、劳力自招、原料自找、产品自销、决策自主、风险自担，体现出比较明显的自组织特征，发挥了巨大的引领和示范作用。但是从区域总体上看，也存在着布局分散、基础设施落后、集聚效应低等等较为突出的问题，制约了小城镇的可持续发展能力^[6][7]。
 
        为了弥补自组织建设的不足，小城镇建设在自下而上建设模式的基础上，加入了自上而下的推动，以通过政府的促进、政策的扶持来实现区域小城镇整体发展水平的提升，称之为区域组织模式。譬如2006年湖北的以产业兴镇为目标的百镇千村示范工程；2010年浙江省以四大建设目标、五项工作任务和七项扶持政策为核心的小城镇培育试点工程等等。这些自上而下的推动，或侧重于财税政策的支持，或侧重于城镇土地的经营，或侧重于产业园区的建设，都取得了一定的成果。
 
        2.2自组织模式和区域组织模式比较
 
        2.2.1内涵
 
        （1）自组织模式
 
        自组织模式是指个体在环境的影响下，不断自行演化、改进其组织行为而使其自身从无序到有序、从低级到高级的发展模式。小城镇的自组织模式是一种自下而上的建设模式，在动力机制上主要依靠市场，在市场需求的推动下，外部的资金、技术条件和自身的土地、劳动力等资源条件迅速结合，使得一部分位置、条件较好的小城镇率先脱颖而出，其余小城镇在“先发”城镇的示范下广泛跟进，实现区域小城镇整体的迅速发展。
 
        （2）区域组织模式
 
        本文将区域界定为省域城镇群区域，即在一个省级行政区划内由一个或多个中心城市为核心，以综合交通网络为联络骨架构成的紧密的城镇发展地区。区域组织模式即是指从区域城镇发展的系统性和统筹性出发建设小城镇的模式。这种模式利用省级行政区域的区划稳定性、功能完整性和宏观政策性去协调小城镇建设过程中的政府、社会、市场的关系，协调不同层级政府间的事权、财权等的分配关系；通过对户籍政策、财政政策、社会保障政策、产业发展政策、土地政策等的制创新，带动城镇群职能结构的调整和空间布局的协调；利用城镇群结构的再平衡，促进人才、资金等要素流向小城镇系统，从而使得一部分人口、交通、信息、资源、设施等条件较好的重点小城镇率先建设、完善、发展，成为城镇化进程中新的增长点。
 
        2.2.2 运作过程

        （1）自组织模式的运作过程
 
        小城镇的自组织模式包含了自学习、自组织、自适应三种能力。如图1所示，“建设中小城镇”指不完善和需要进一步发展建设的小城镇个体；“被模拟小城镇”指在区域发展过程中，受到广泛认可的、成功的范例和学习对象。“建设中小城镇”的建设过程可分为三个步骤：首先是自学习过程，即在调研取得和上级组织输入的模拟对象的信息基础上，进行拟合评价，通过对信息的对比分析，对方法的研究借鉴，得出改进的知识、规则和方法；其次是自组织实施，即应用拟合评价中得出的知识、规则和方法，调用自身资源，同时向上级系统发出资源调用信号，通过知识、规则、方法、资源的有序应用，进行小城镇的建设；最后是自适应，当建设过程中的内、外部环境和条件发生变化后，小城镇自身对知识、规则、方法和资源进行修正，保持建设目标实施的稳定性。
   
    （2）区域组织模式的运作过程
 
        区域小城镇建设的组织方式如图2所示。从结构上来看，省域城镇群的核心构架简化为三个层次，分别是省级控制层，中心城市系统和重点小城镇系统。省级区域行政控制力简化为长程协调器和短程协调器两个控制器，长程协调主要是指区域的长期发展规划，是政府对区域城镇群体系的宏观性的、战略性的协调；短程协调主要是指区域的短期实施规划，是政府对区域城镇群体系的微观性的、战术性的协调。中心城市系统对上级系统相当于局部控制系统，对下级系统则相当于协调控制系统。从组织、运行特点上来看，省级协调系统通过对外部环境的分析和内部条件的把握，从城镇群体系的整体性、层次性、关联性、动态性出发，促进区域内产业、设施、环境方面的协调与合作。结构内部系统层次之间设置适当的同级通信，进行辅助协调或局部协调，以提高协调的快速性、有效性、减轻上级协调的负担。对小城镇系统存在的系统性制约问题，给予跨越递阶层 次的直接输入，同时建立小城镇系统的反馈信息以提高协调的快速性、有效性。
   
        2.2.3优缺点
 
        通过运作模式的对比，自组织模式和区域组织模式的优缺点如下。
 
        （1）自组织模式的优缺点
 
        自组织模式是一种市场主导模式，其突出优点是从县域经济出发，运行过程简单直接，个体城镇启动和发展速度快。长三角地区的苏南、温州模式，珠三角地区的东莞模式、顺德模式等等，起初都是在政策和自身条件的结合和推动后，迅速发展起来的。以温州模式为例，在改革开放之前，温州地区的人均投资仅相当于全国的1/7^[8]，改革开放以后，温州人利用开放的环境、宽松的政策，形成了以小城镇为先导的城镇化发展进程，并逐渐确立了龙港镇和柳市镇为城乡一体化试验区，示范各地小城镇建设工业小区和商贸市场，在十数年间取得了令人瞩目的成绩。
 
        自组织模式的缺点也很明显，区域内多个小城镇个体在外部环境的刺激和局部利益的驱动下，追求相似的发展目标，容易涌现为过度的竞争^[9]，引发资源紧张，资源投入不足，表现为布局散、规模小、水平低的无序发展现象。小城镇个体对区域集体涌现出的现象没有分析能力，无法实现集体涌现现象和个体行为之间的双向交叉反馈。最终导致的结果是区域小城镇总体上规模大，但质量却不高，功能均质化，设施缺乏，景观半城半乡，城乡关系混杂，无法达到城乡协调的理想状态。
 
        （2）区域组织模式的优缺点
 
        区域组织模式的优点在于将小城镇的建设融入更大范围的共生发展系统，通过总体的控制性和子系统协调区域城市与农村、建设与保护、政府与市场等多元复杂关系，让城镇体系的构建、城镇的规划建设与产业经济的发展相结合，推动小城镇整体的健康发展。同时，小城镇的区域组织模式不对原有的权力分配结构做大的调整，各子系统、个体仍然保持应有的独立性，上级系统不会过度控制而使下级系统失去柔性，其实质是通过区域高度的系统规划、控制和协调，使小城镇子系统方向正确、信息通畅，资源扩展、实施有序。
 
        区域组织模式在纵向上涉及的层级较多，在横向上涉及的职能也较多，缺点在于其组织的复杂性较高。传统的观点认为组织的复杂性的增加会使组织运作的难度增加，是不利的；而基于复杂适应系统观的理论则认为当组织运行在混沌的边缘时，组织的复杂性丰富了组织的运作形式，降低了组织运作的风险，易于使组织达到良好的状态。也就是说，组织的复杂性是把双刃剑，当其超越了管理者的控制能力时，影响是消极的；反之，则不仅无害，还会起到价值增值的作用。
 
        2.2.4应用条件
 
        （1）自组织模式的应用条件
 
        影响自组织模式的应用条件是多方面的，比较重要的有三个方面。首先是经济地理区位，譬如苏南模式靠近上海，东莞模式临近港澳，华明模式则倚靠京津，优越的地理位置赋予城镇建设技术、资金、人才等多方面的优势，有着强大的助推动力。
 
        其次是文化，文化是支撑影响一个地区发展道路、途径的关键力量。譬如苏南和温州离上海都很近，但改革开放之后，苏南主要发展制造业而温州主要发展贸易，两者发展道路不同与其文化差异有关。务实、开放、兼容、创新的文化是城镇发展的内在动力。
 
        最后是管理者的管理能力，包括环境的判断、制度的设计、资源的获取、方向的把握等等。苏南模式发展初期由政府组织土地、资本和劳动力等生产资料开办企业，委派具有开拓精神的企业管理者，这种组织方式将社会闲散资本和企业家结合起来，速度快、成本低，使企业很快跨越资本原始积累阶段，实现了苏南乡镇企业在全国的领先，带动了城镇化的迅猛发展。
 
        （2）区域组织模式的应用条件
 
        区域组织模式也要注重三个方面，首先是要注重省级政府独特的区域统筹和调控能力。小城镇建设目标已由过去以经济要素为主而较少考虑社会、环境和生态，发展到追求社会、环境、文化、生态与经济、产业、空间要素多元统筹保护。小城镇建设的多目标性要求多个子系统协调配合，多种政策引导、支持，客观上要求通过一个有较强可操作性和约束性的空间单元来组织实施，而在我国只有省级政府能够制定省区发展目标、政策，协调省内地区间发展。
 
        其次是小城镇的建设应该放在城镇群体系中考虑。我国城镇群空间布局的动力机制已经从原有的单纯聚集模式转向了聚集与扩散并存的状况，城镇群在区域要素组织和功能组织上将发挥越来越重要的作用^[10]。区域中心城市是区域发展的极化节点，将在技术和体制创新的推动下发挥经济地域分工的作用，用信息化和知识经济促进产业空间组织调整和升级。体现在小城镇的发展形态上，则表现为越是区域经济活跃或者是城镇产业经济联系密切的地区，小城镇密度就越大，形态也趋于连片或者蔓延。
 
        最后，区域小城镇的建设要坚持重点建设原则。小城镇的建设应该从区域城镇群体系的发展和布局出发，优先发展条件好的小城镇，促进产业、人口等要素向重点小城镇集聚，解决大城市不可持续发展和小城镇难以发挥更大的辐射功能的问题，逐步构建合理的城镇体系和城乡结构。
 
        3 新型城镇化背景下小城镇建设模式的选取
 
        3.1新型城镇化背景下的小城镇建设要求
 
        新型城镇化，是新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的城镇化；是大、中、小城市和小城镇协调发展的城镇化；是城乡统筹发展的城镇化；是发展速度与发展质量并重的城镇化。新型城镇化内在要求区域内城镇体系的建设与区域经济、产业布局紧密联系，与地区资源和环境相互适应，与农业转移人口市民化相互结合，以制度保障、科技助力促进形成以人为本的集约、智能、绿色、低碳的新型发展道路。新型城镇化道路具有区域性、系统性的特点，实践新型城镇化道路，加快城镇化建设，重点在发展小城镇上^[11][12]。小城镇的建设需要改变传统的农村土地、资本、劳动力等生产要素单向流动的发展模式，使得城市的资金、技术、信息、人才等现代生产要素向小城镇、向农村领域延伸；需要改变片面强调产业发展，忽视城市基础设施和公共服务设施建设的模式，使得产业发展与城市建设相互促进，相得益彰；需要改变牺牲农业和粮食、生态和环境的发展道路，转变为均衡、集约、低碳、绿色的循环发展模式；需要改变对民生和社会问题的忽视，推进户籍制度、就业制度和社会保障制度等多项改革，实现以人为本的发展理念。
 
        3.2小城镇建设模式的选取原则及注意事项
 
        小城镇的建设要实现诸多的转变，仅仅依靠小城镇自身、依靠县域经济系统、依靠以往的以自组织为主的发展模式是难以实现的。小城镇的发展必须置于国家新型城镇化大的战略框架之内，置于本区域政治、经济发展的系统之内，依靠制度和政策的创新，借助中心城市的辐射和带动，对城镇化整体布局进行合理规划，对配套政策不断完善，对市场力量不断促进，走统筹发展、协调发展、可持续发展的区域组织建设模式。
 
        新型城镇化背景下，区域小城镇建设模式的选取应注意以下两点：
 
        （1）两种模式不是对立的，而是相容的。在自组织模式下，把小城镇的建设放在县域经济体系或其他割裂的局部体系来研究小城镇的建设问题无助于理顺小城镇系统具有的复杂性，但这并不是说要完全否定自组织建设模式。从自组织理论出发，小城镇自组织能力愈强，其保持和产生新功能的能力也就愈强。区域组织模式包涵了自组织模式，更侧重于强化内生发展动力和区域内的协同，平衡城市与农村、建设与保护、政府与市场、经济与环境等多元复杂问题，注重战略研究与顶层设计，促进新型城镇化的健康与高效。
 
        （2）两种模式的关键都在于制度创新。自组织模式下小城镇能够获得巨大成功的关键是制度创新；要实现区域角色的转换、城市价值的提升、城市功能的建设，关键仍在于制度创新。要用制度创新推动区域产业制度、户籍制度、公共服务制度、社会保障制度、土地制度等诸多方面改革，改变产业的发展方式、人口的就业方式、土地的利用方式，有效发挥政府力量、市场力量来促进金融、产业和资源的有效整合，消除外部效应和市场失灵的现象，实现区域城镇化建设中人与土地的和谐、人与自然的和谐、人与社会的和谐。
 
        4 案例应用
 
        “十一五”期间，陕西省积极推进城镇化建设，先后推行“关中百镇”（2008）和107个重点镇（2009）建设计划，城镇建设总体取得了阶段性的成果。2010年陕西省人均GDP突破4000美元，城镇化率达到了45.7%，从理论上讲，已经进入经济高速发展，城镇化快速推进的阶段，但是从总体上来看，仍然存在规模偏小、基础设施建设滞后、产业基础薄弱、公共产品供给不足等等问题。
 
        2011年，陕西省政府发布《关于加快重点示范镇建设的通知》，决定以关中延安地区为重点，在全省选择30个重点示范镇，加大扶持力度，示范带动全省的小城镇建设。从区域组织的措施来看，首先成立了以副省长为组长，住建厅厅长为副组长，包括国土、财政、环境、运输等多各个部门负责人的领导组织。其次，组织区域规划专家指导实行模块化规划，坚持标准化建设；督促各部门、各市、县政府将专项资金向重点示范镇倾斜；同时充分利用市场机制，在中心城市建立招商引资平台，开展招商引资活动。最后，建立重点示范镇建设情况月通报、季讲评、半年观摩、年终考核的直接反馈机制，督促市县政府明确目标责任，制定推进方案，引导多种要素向小城镇聚集。在省政府的集中推动下，重点示范镇所在的市、县出台了相关的政策，加快自组织的建设进程。
 
        根据省政府的工作报告，2011年，重点示范镇开工及建设项目483个，完成建设项目投资52.3亿元；2012年完成建设项目投资106.7亿元，平均镇区面积达到370.7公顷，较上年增加35.5公顷，镇区总人口达到70.4万人，较上年增加了7.1万人；2013年，完成建设项目投资102.6亿元，平均镇区面积达到379.8公顷，比上年增加9.1公顷，镇区总人口达到75.7万人，较上年增加了5.3万人，各镇新区整体架构基本成型。重点示范镇的城建效果比较显著，但是从新型城镇化的总体要求出发，仍有许多不足之处，比如新、老区基础设施重复建设，公共服务不均衡、标准低，人口城镇化滞后于土地的城镇化等问题。从区域建设模式的角度出发，区域政策创新性、系统性，区域城镇群子系统结构性调整、协同性，建设过程统筹能力均需加强。
 
        5 结语
 
        我国的城镇化要走大中小城市和小城镇协调发展，人口、资源、环境等相匹配的新型城镇化道路。自组织模式在小城镇建设初期充分发挥了响应迅速、应变灵活的特点，带动了小城镇社会经济的发展，但是自组织模式难以克服自身的缺点，导致了发展规划不完善、设施建设缓慢、资源利用粗放、环境问题凸显，逐渐不可持续。小城镇的建设问题需要设定一个合理的区域和更大的系统去研究和解决，本文将区域组织模式的研究区域设定在省域城镇群，并不是要忽视更广阔范围的整体性，而是注重省级政府在我国行政体系中所处的特殊地位和作用。区域组织模式以城镇群体系整体的协调和发展带动小城镇系统的发展，在应用过程中既要注重模式的先进性，也要研究其管理的复杂性，从而加速建设集约节约、功能完善、宜居宜业、特色鲜明的小城镇。
 
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