新型城镇化中流出人口的管理与服务时间： 2016-04-12信息来源：荆文锴 张耀军　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：在以人为本的新型城镇化过程中，出现人口流动是必然的。在我国仍以户籍为手段进行人口管理与服务的背景下，人户分离将长期存在。属地管理政策到目前为止还很不完善，人户分离的人口群体难以享受到应有的福祉，影响了城镇化的发展质量。因此，要从流出人口管理与服务的角度考虑人口管理，弥补流入人口管理的不足，推进新型城镇化的健康有序发展。
        关键词：新型城镇化 流出人口 服务管理
 
        一、新型城镇化背景下人户分离呈现新常态
 
        1.数量不断上升。2014年，我国城镇化率达到54.8%，城镇化已成为扩大内需、促进经济增长的重要引擎。在新型城镇化的背景下，人户分离现象也持续增加。到2014年末，全国人户分离人口数达到2.98亿，较2000年翻一番还多，在非户籍所在地居住地半年以上的流动人口数量也不断上升。新世纪以来，流动人口占人户分离人口的比例保持在84%到84.9%之间，说明人户分离与流动人口增长轨迹相一致（见表1）。这是城镇化历史进程与户籍制度滞后性之间的必然现象，为基本公共服务推进和加强人口管理带来了很大的挑战。
   
        2.情况更加复杂。随着我国经济社会不断发展，区域间联系日益密切，人户分离现象将成为社会新常态。长期以来，城市区域的城镇户籍人口构成较农村地区复杂，既有农业户籍人口又有非农业户籍人口，既有土生土长的本地户籍人口又有通过就业、投资、投亲靠友等入户的外来人口，但在未来，随着人户分离数量増加及农村土地制度的流转，越来越多的城镇户籍人口也会到农村从事农业生产经营，农村地区必然会出现越来越多的城镇户籍人口，这将使人户分离的现象更加复杂（见表2）。
   
        3.产生管理服务新要求。2014年7月，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，“到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度”。目前，我国推行基本公共服务均等化的力度不断加强，但在人口管理服务的各个环节中，仍存在以户籍为基础的“属人管理”倾向，流入地管理部门普遍存在重本地户籍人口服务、轻非本地户籍的外来人口的现象。因此，在有更多人口流出的情况下，探索管理和服务怎样跟着人口走，既是应对政府绩效考核的必需之举，也是新型城镇化的题中应有之意。
 
        二、流出人口管理的问题与挑战
 
        1.收集居民基本信息难度增加。居民信息的收集在人户俱在的情况下，只需要居委会工作人员到各家各户调查登记就可以掌握得准确、全面，而面对流出人口，则只能通过电话和网络联系的方式获取信息，建立人户分离人口的通讯录给社区收集居民基本信息工作增加了很大的工作量。由于信息更新的周期性，了解情况也会间隔较长的时间，从而造成新的联络不畅和信息更新困难，给居委会工作人员带来了大量额外工作。
 
        2.不利于建立和谐社区。社区是社会管理服务的最基本单元。新型城镇化对开展社区活动、丰富人民群众生活、建立和谐社区提出了的新的要求。大量的人口信息收集统计工作在给社区工作人员增加日常工作负担的同时，也影响了社区活动的充分开展。人户分离情况严重的社区，由于人员居住分散、流出人口多，开展居民活动时面临着成本增加、难度增大的困局，对和谐社会建设非常不利。
 
        3.医疗保障等社会服务出现困难。目前，我国医疗保险等基本社会保险的统筹层次还不高，又存在着常住地、户籍地二元管理的倾向，加之城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗相对独立，可能带来重复参保的问题。结果既增加了本地财政补贴的负担，也增加了普通民众的经济负担。与此同时，医疗保险的异地接续等工作不仅会增加管理部门的工作压力，也容易让民众由于不熟悉规定和程序造成时间和经济方面的损失。
 
        4.违反生育政策事件频发。2012年，国家出台新的生育管理政策，即人口可以在异地就近办理计划生育服务证。这一政策的出台，导致户籍所在地对于流出人口的管理与服务能力进一步下降。对北京、上海等城市调研的发现，流出人口大多会在孩子生育后再回流出地办理缴纳社会抚养费和落户相关事宜，计生部门在整个过程中由于地理位置和行政区划的限制，完全无法掌握相关信息，处于非常被动的位置。随着2016年全面放开两孩政策的出台实施，这些问题可能会更加突出，不利于社会服务与管理。
 
        5.全国一盘棋的人口管理体制尚未形成。人户分离是一个整体，在现实管理中还存在着对流入人口管理服务不到位、对流出人口以管制为主的特点。即对于流入人口管理时，由于分灶吃饭的财政政策等原因，流入地政府往往从其自身利益和当地居民利益为出发点，并未考虑流入人口的真正需求；而人口流出地政府由于地域的分离而难以管理与服务到位，除了应对考核之外，实际上也没有太多的管理与服务积极性，导致对于流出人口的服务和保护欠缺。迄今为止，流入—流出地共管共治共服务的一盘棋管理体制尚未形成。
 
        三、管理与服务改革路径
 
        1.建立跨部门信息共享机制。流动人口的服务与管理工作并不是一个部门可以独立完成的，而是一个复杂的系统工程，需要各部门间相互配合。调查发现，现阶段许多地方还无法建立跨部门统一使用的数据平台，要全面准确掌握流出人口的信息，涉及各部门之间的信息共享。要以村居社区为依托，建立流出人口信息档案，并设立专门的信息共享平台。在日常工作中，公安、民政、卫生计生、住房、统计等多部门定期向各村居社区通报户籍在该社区内的居民的相关信息变动情况，精确到人。
 
        2.以居住地为基础实施分类管理与服务。目前，在对人户分离人口管理的过程中，由于居住在不同地方的流出人口在公共服务需求和人口管理特点上存在较大的差异，应在镇级人户分离人口信息统计的基础上，将人户分离人口按照现居住地的范围划分为“镇内人户分离人口、居住在县区内的流出人口、居住在市内其他区县的流出人口、居住在市外的流出人口”等类型，分类管理。如对于居住在县区范围内的流出人口的管理服务工作，主要依托其所在村居社区的工作人员和在流出人口集中地设立的服务点进行。对于居住在县区范围外的流出人口的服务管理工作，主要依托于与他们长期保持联络的人户分离人口联络员进行。通过分类管理，明确工作人员的负责范围，责任到人，提升管理服务效果。
 
        3.建立全国各部门联网的全员人口管理信息系统。第六次人口普查数据显示，2010年我国跨省域的流动人口8587.6万人，占流动人口总数的32.9%，缺失对他们的信息统计将给人口管理和决策服务带来严重的不利影响。各省、各部门独立的信息系统，从设计运行到日常维护都会造成人力资源和财政支出的浪费。因此，要建立全国各部门联网的全员人口管理信息系统，在信息系统中为每一个公民建立单独的电子档案，包括基本的人口、公安、社保、纳税、信用等一系列的信息，各地区、各部门按照管理权限查看管辖人口和自身业务相关的信息，当发生人口流迁时由现居住地公安部门根据流动人口在本地的居住证（或居住证）向其户籍地（或上一常住地）调取该人全部信息。
 
        4.进一步强化属地管理。目前，我国推行的基本公共服务均等化，实质上是属地管理原则的重要体现，但很多考核却仍沿用属人管理原则，对户籍地进行考核，造成“流入地不想管、流出地管不了”的被动局面。要扭转这一被动局面，就要在考核时同样坚持属地管理原则，将具体施政目标、本地实际情况和目标考核方式结合起来，激发人口流入地相关部门对于流入人口的管理责任和服务责任，促进人口长期均衡发展。
 
        5.全面落实城乡基本公共服务均等化。推进城乡基本公共服务均等化是我国政府的重要施政目标。调研发现，近些年，随着城镇化的快速发展，北京、上海等超大城市郊区人户分离是由于非农业户籍人口不能加入农业户籍造成的，这一问题的根源又在于这些地方农民拥有的土地收益高于非农业人口享受的社会保障待遇。与全国大多数地方城镇居民保障水平远高于农村居民不同的是，在这些超大城市近郊地区由于土地价格高，农村居民的保障水平反而高出本地的城镇居民很多。这种情况下，应进一步提高本地居民的保障水平。因此，要调动政府和农村对居委会的支持力度，提高本地财政对城镇居民“五险一金”等保障支出的支付比例，通过转移支付的方式由各村按照在本村散居的非农业人口规模向各居民社区提供一定规模的财政支持，把促进城乡基本公共服务均等化落到实处。
 
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       【该文得到国家自然科学基金资助（项目批准号：71373275）、中央在京高校重大成果转化项目“京津冀协同一体化发展研究”、教育部人文社会科学重点研究基地“中国第六次人口普查资料分析研究”项目基金、教育部人文社会科学研究项目（项目批准号：12YJA790202）资助】 

        （作者单位：南开大学经济学院 中国人民大学人口与发展研究中心）