新型城镇化面临的形势及发展路径探究时间： 2016-04-12信息来源：卢文阳　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：积极稳妥地推进新型城镇化，是解决“三农”问题，全面建成小康社会的基本路径和重要战略之一，这也是当前我国的必然选择。本文在分析传统城镇化发展存在问题的基础上，提出要按照科学发展观的要求，采取就地城镇化、实行土地整治、推动“四位一体”农村经济发展模式及强化农民工住房保障等措施来推进新型城镇化发展。
        关键词：新型城镇化；形势；问题；发展路径
 
        城镇化是伴随着工业化进程的推进和社会经济的发展而产生的，是衡量一个地区现代化水平的重要标志。2014年3月中共中央、国务院出台了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，规划明确指出我国城镇化发展正处于关键的转折时期，必须深刻认识城镇化对社会变革和经济转型所带来的推动作用，需要紧紧抓住城镇化所蕴含的巨大历史机遇，准确解析新型城镇化发展的趋势和特征，妥善应对传统城镇化所面临的风险。据国家统计局2015年1月发布的报告显示，2014年我国城镇化率已达54.77%，未来10年按照年均1%-1.2%的提高率来估算的话，还将有2亿余农民相继涌入城镇，加上现有的1.6亿农民工数量，将来新增城镇人口问题将达到4亿人左右。而从世界各国的城镇化经验来看，当城镇化率处于50％-60％这个区间时，基本上都会处于一个矛盾多发时期，如应对失当则极易陷入“城镇化陷阱”，我国也无法例外，当前城镇化问题也时有显现，如人民日报2015年3月30日曾报道以“城镇化乱象：某省为赶目标2年让500万人农转城”的新闻，这种过于强调速度和进度的城镇化使一些农民成为即进不了城又回不了乡的“夹心人”，结果出现了以土地城镇化和户籍城镇化为掩盖表象的“数字城镇化”，推进新型城镇化需遵循其自身的客观发展规律，通过下达指标、绩效考核等办法去强制推行是行不通的。本文拟分析和总结我国传统城镇化的实践经验，从而为新型城镇化发展提供借鉴价值。
 
        一、新型城镇化的本质和基本要求
 
        城镇化是指人类的生产方式和生活方式由农村向城镇转换的过程，在这个转换过程中伴随着农村人口不断向城镇迁移。从历史发展的角度来看，城镇化是一个自然的、对人和物进行重构的过程，其核心之处在于“化人”。我国的传统城镇化普遍偏重于“化物”，而新型城镇化则理念不同强调“以人为本”，更加注重城镇内在质量的提高，追求低能耗和低污染，坚持全面、协调和可持续的发展原则，以农业发展为基础、新型工业化为动力、网络信息化为牵引，通过政府引导和市场调节的双轨制运行体系，建立起城乡一体化发展的城镇化之路^[1]。因此，本文认为可以从两个方面来对新型城镇化概念进行解读：一是相对于传统城镇化模式下的中国城乡二元制体系结构，新型城镇化反映了在工业化驱动下，以大城市为辐射核心，通过城市群的方式来集结众多的中小城市和小城镇的协调发展模式；二是相对传统城镇化的污染严重、交通拥堵以及引发众多社会矛盾的“城市病”而言，新型城镇化能够创造出宜居环境，有利于社会稳定及和谐发展。从对新型城镇化的解读来看，新型城镇化的基本要求应体现在以下一些方面：首先，人的无差别发展构成了新型城镇化的灵魂，这也是新型城镇化最核心的内容。这个无差别发展内容广泛，意指发展理念、发展方式以及相关配套政策等均应体现出人本思想；其次，现代农业发展是奠定新型城镇化的基石。科技部副部长张来武认为我国农业现代化与欧美发达国家有大概20年的差距，因此发展高产、优质、安全、生态兼备的现代化农业，促进农业经营体系向组织化、专业化、集约化和社会化转变，通过资本的力量引入风险投资机制等能够促进传统农业向现代农业的转变；再次，网络信息化为新型城镇化提供牵引力。信息技术可以为城镇经济提供强劲的发展动力，保障城镇社会的高效运转，通过居民生活方式的信息化和城镇居住环境的智能化，成为城市产业升级和城市功能提升的“永动机”；最后，政府角色定位。在新型城镇化推进热潮中，部分地方政府借“新型城镇化”之名行“传统城镇化”之实，这种靠“有形之手”强势推进、急于求成的方式并不可取，政府在城镇化进程中的角色定位应既不能“越位”也不能“缺位”，由政府全面主导的城镇化在快速发展中累积了不少问题，因此构建出由政府引导和市场调节的发展模式应是当下的最优选择^[2]。
 
        二、我国传统城镇化发展存在的问题
 
        早在上个世纪七十年代，国际上权威的发展经济学家就指出，发展中国家的城镇化是在城乡二元制体系的背景下展开的，城乡之间收入的巨大差距会引发农村向城市的人口流动，从而提升城镇化发展水平。我国进行市场经济改革以来，城镇化发展进程也基本同上述规律相吻合，但这种传统城镇化发展模式是“以物为本”的，不全面、不协调且可持续性较差，总体来说传统城镇化存在以下一些突出的问题：
 
        1、“半城镇化”问题。“半城镇化”指的是转移的农业人口（主要是指农民工）不能充分融入到现代城镇当中，只能处于城乡之间的“中间人”状态，他们虽然实现了空间转移和职业转型，但实际上空有“市民”头衔而无市民权利之实^[3]。近年来，随着我国城镇化的快速发展，大量的农村人口不断流入城镇，但相应的配套政策和基础设施并没有跟上城镇人口剧增的脚步，尤其是由于二元户籍制度造成的利益分割局面并没有得到根本性的缓解，因此大量农业人口处于“人户分离”状态。据2015年1月20日国家统计局发布的2014年度宏观经济数据统计显示，全国居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口（即“人户分离”人口）达到2.98亿人，比2013年末增加944万人，其中流动人口为2.53亿人，比2013年末增加800万人。加之很多地方政府对外来工转市民持有强烈的排斥态度，因为这会给当地财政带来巨大的压力，这就使得“半城镇化”问题尤为严重。
 
        2、“三农”问题。在传统城镇化进程中，存在着农业生产要素被无偿占有、农业生产技术发展停滞不前及农村基础设施建设薄弱等问题，食品价格问题和粮食安全问题凸显。加之城乡之间差别极大的社会公共服务，导致农村在政治、经济、文化、社会发展和生态环境保护等方面远远滞后于城镇，农民收入增长缓慢且经济利益时常得不到有效的保障。在发展城镇化、推进城乡一体化的过程中，如何准确把握和预防农村存在的不稳定因素，建设新农村和推进农业现代化，是构建社会主义和谐社会的关键所在。目前，农村存在的不稳定因素主要包括青壮年劳动力大量迁移到城市，留守的是“386199部队”，老年人养老以及儿童教育等会引发一系列社会问题；不少村级领导班子面临人才匮乏、领导干部缺乏年轻“血液”的局面；在城镇化建设过程中，因征地拆迁带来的补偿及安置问题处理不当也会引发种种不稳定因素，这些都是在新型城镇化道路上亟需解决的问题。
 
        3、环境问题。城镇化是人口和资源在特定区域分布和组合而形成的一种集聚现象，这种聚集带来的另一个问题是生态环境的恶化，包括城市空气质量的下降、河流和水体污染以及固体废弃物排放等，生态环境恶化逐渐引起人们的忧虑，这成为影响中国城镇化持续、健康发展的重要因素。传统城镇化是以经济发展为目标、以工业化为主线，以物质资本大量消耗作驱动力，是一种高成本、低收益的城镇化。最终导致了城乡要素结构、空间结构和产业结构的失衡，且由于传统的城镇化偏重城市发展的规模和数量，忽视环境基础设施的建设，这种粗放型的发展模式导致工业化发展与城镇化建设以环境污染为代价。世界银行环境和经济专家撰写的调查报告指出，在全球污染最严重的前20个城市中，来自中国的城市占了16席，其中最严重的前10个城市中，有7个来自中国，中国城市的宜居环境正面临着严峻的挑战。
 
        4、住房问题。中国现正处于快速城镇化发展阶段的转折点，巨量的人口基数和城镇化的快速发展带来的大规模人口流动，对现有的住房政策无疑是一个巨大的挑战。与此同时，虽然当前城市房地产市场比较疲软，“鬼城”频现，但房价却基本上保持着高企，这就进一步压制进城农民工的购买欲望，而建设开发城郊用地，又会经常带来“小产权房”等一系列问题。因此，仅仅追求经济增长和住房保障功能显然不能代表当前中国经济发展的特点，需要在经济发展和住房保障之间建立起动态的平衡^[4]。在当前的财政体系和绩效评估体系的驱动下，地方政府提高地价从而抬高房价似乎变得有据可循，加之部分投机资金涌入房地产市场，促成了房地产市场的投机性和泡化沫，这不但导致了经济泡沫化加剧，同时也抬高了城镇化的门槛。
 
        三、推进新型城镇化的相关建议
 
        基于对《国家新型城镇化规划（2014-2020）》的理解，笔者认为，新型城镇化是通过推进符合条件的农业人口落户城镇以及农业转移人口享有城镇基本公共服务等举措，促进全体居民共享现代化建设成果，构建具有较高品质的、适宜人居的“承载传统”的城镇化。为此，本文从以下几个角度提出推进新型城镇化的相关建议：
 
        1、实现就地城镇化，使农民生活在他们自己的家园。传统城镇化主要采取的是异地城镇化模式，但由于缺少健全的保障机制和公共配套设施，使得“半城镇化”现象和“城市病”问题越来越突出。在这种情况下，就地城镇化（或称为“本地城镇化”）就演变为城镇化的新路径。所谓就地城镇化，意指农民不需要长途跋涉去外地的大城市，而是以附近城镇为依托，构建以重点城镇为中心的城镇体系，然后引进大城市的现代文明、生产方式和生活方式，以实现基础设施、公共服务和生活水平的城镇化^[5]。而要实现就地城镇化、需要做到以下几点：首先，以发展眼光来进行规划。要改变城镇发展的传统观念，将农村社区和众多卫星小城镇的发展纳入到当地城镇化发展的规划当中，同时要注意各地的特点不能进行“一刀切”；其次，就地城镇化需要行业支持和市场支撑，不能唱“空城计”，要积极引导乡镇企业向小城镇集中，充分发挥起它们对当地经济的带动作用；再次，优化创业环境，制定优惠政策鼓励当地农民去创业，发挥当地特色形成支撑产业；最后，要不断提高城镇综合承载能力。城镇发展应注意基础设施建设、公共服务配套和生态环境保护等相关环节，以确保满足城镇化过程中不同层次群众的需要。
 
        2、推动“四位一体”的农村经济发展模式，夯实城镇化基础。农村经济与新型城镇化协调发展才能稳步推进城镇化进程，而农村经济发展需要中心城市、县城、特色小城镇、新型农村社区等不同增长极的辐射带动作用。首先，加强中心城市的强大辐射带动作用。中心城市是实现依城促产、以城带乡的中坚力量，应遵循“规模适宜、实力强大、功能齐全、环境优美”的原则，通过辅射带动使之真正成为各区域空间组织的核心；其次，提高县城的承接作用。县城要按照现代城市的理念科学规划，同时应注意其内涵要突出地域特色，并建设具有比较优势的产业集聚区，通过强大的产业支撑承接中心城市辐射并带动周边农村经济的发展；再次，发挥小城镇的节点作用。小城镇具有就近吸纳农民就业并带动农民增收的重要作用，是引领传统农村向现代社会转变，最终实现城乡一体化的重要节点，因此要坚持“分类指导、合理布局、适度发展”的原则，加强小城镇基础设施建设，对那些产业基础强、区位条件好、发展潜力大的强镇可赋予部分等同县级政府的经济管理权限；最后，强化新型农村社区的基础作用。城镇化建设不能忽略了美好乡村的建设^[6]。应积极推动基础设施建设和公共服务配套等向广大农村延伸，把新型农村社区建设纳入到城镇规划体系当中，使新型农村社区建设与培育现代农业产业体系有机结合起来，从而多渠道增加农民收入。
 
        3、实施土地整治，解决“三农问题”。土地整治是指针对土地的低效利用、不合理使用甚至是荒废等现状，采取的提高土地利用效率、盘活存量土地以及加强集约化用地，从而提高土地产能的重要手段。新型城镇化强调的是构建百姓宜居的生活环境，其核心是不以牺牲农业发展和粮食生产，在优良生态环境的背景下促进公共服务的均等化，使得经济和社会稳定健康地发展，实现城乡的共同繁荣^[7]。2013年6月，国土资源部部长姜大明在“促进城镇化健康发展土地管理制度改革座谈会”上提出，促进土地有效配置、节约集约利用是发展新型城镇化的必然要求，新型城镇化对土地利用活动和土地管理制度有着深远的影响。总体而言，土地整治计划应按照土地使用目的采取行政、经济、法律和技术等多种手段，改变以耕地为核心的原始整治概念，转为以农民为核心的综合整治理念，要以田、村、城为重点附以水、路、林为配套，使之成为有效推进新型城镇化的重要平台。同时，在整治目标上应由简单的监管保护农耕用地向建设性保护耕地及城乡统筹发展转变，在整治内涵上要将增加耕地的数量转为“数量控制、质量管理、生态管理和保护”的综合管理方式。
 
        4、推进农民工住房保障。可以从以下四个方面来推进农民工住房问题的解决：首先，建立与完善住房保障法律法规。住房法律制度的制订与完善是保证住房货币化改革顺利实施的基础，这为解决外来工群体的住房困难问题提供了必要的法律依据。可以借鉴美国住房保障的经验，尽快制定专门的住宅法和住房保障法等，为住房保障明确保障目标、保障模式、保障计划及保障实施策略；其次，中央政府应建立完备的监控机制和惩罚机制^[8]。中央政府如果放任地方政府，则地方政府会大量进行商品房开发和销售，GDP可能快速增长但中低收入者买不起房，并会由此受到群众的质疑和批评。因此，应通过监控和惩罚措施，降低商品房的利润诱导地方政府加强经济房或廉租房建设；再次，加强舆论宣传力度。通过舆论宣传提高地方政府对农民工问题的认识程度，从而提高地方政府对农民工住房问题的重视程度，使地方政府明白解决农民工住房问题的重要性和长远意义，进而提高地方政府提供经济房或廉租房的动力；最后，建立严格的收入考评制度。保证符合条件的外来工也可以买到经济适用房或租到廉租房，杜绝不符合条件的人“搭便车”，因此有必要建立收入考评机构并建立家庭收入申报制度，通过严格的收入考评制度弄清申请者的真实收入状况。

        参考文献
        [1]田玉敏、张雅光，加快推进农业转移人口市民化的对策［J］，中国国情国力 2014-3.
        [2]张润泽、禹辉映，新型城镇化的内在要求及路径选择［J］，理论导刊，2014-3.
        [3] [5]焦晓云，城镇化进程中“半城镇化”问题及对策探析［J］，当代经济管理，2015-1.
        [4]吕萍、丁富军；马异观，快速城镇化过程中我国的住房政策［J］，中国软科学，2010-8.
        [6]宇阳，关于新型城镇化与农村经济协调发展的思考——以黑龙江省佳木斯市为例［J］，经济研究导刊，2014-10.
        [7]夏方舟、严金明，新型城镇化背景下土地综合整治转型研究［J］，宁夏社会科学，2014-7.
        [8]卢方方，保障性住房存在的问题及对策建议［J］，经营管理者，2012-2.

        作者单位：贵州大学科技学院  贵州  贵阳  550004