城市群中的经济壁垒及其治理创新时间： 2016-06-27信息来源：区域经济评论 2015年第3期 2015-05-15 　作者：苗丽静 李思佳　责编：hjr_admin

　　摘要：城市群是空间视角下经济利益相关者自发活动的结果，这种区域整合是在遵循经济发展规律的前提下通过市场机制来实现的。我国现实中的区域经济壁垒及行政区管理体制阻碍城市群的形成和区域经济的自然组合，削弱了区域整体竞争力。要进行区域治理创新，就要在充分尊重市场的前提下，尽力协调政府间的关系，从而打破行政区经济藩篱，并通过建立多层次的城市区域治理协调组织,以保证各种经济要素的充分流动与交换，要以“Citistates”理念为指导，弱化我国城市群治理创新理念发展的行政区概念，以形成常规化的合作协调机制。要建立健全区域共同市场规则，扩大城市群内企业的市场配置空间。推动建立跨区域的合作组织，以提升城市群公共政策的执行力。最后，还应积极引导民间力量参与其中。
    　关键词：城市群；经济壁垒；区域治理创新
    　中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：2095—5766（2015）03—0119—06 收稿日期：2015—02—10
    　基金项目：辽宁省教育科学重大决策咨询课题“辽宁基本建成学习型社会的指标体系和实践途径研究”（JG12ZD10）和辽宁省社会科学规划基金项目“辽宁基本建成创新型社会的指标体系和实践途径研究”（L12DSH016）。
    　作者简介：苗丽静，女，东北财经大学公共管理学院教授，硕士生导师（大连116025）。
    　李思佳，男，东北财经大学公共管理学院区域经济学硕士生（大连116025）。
    　DOI：10.14017/j.cnki.2095-5766.2015.0073
 
    　城市群是现阶段世界城市化发展过程的形象描述，其本质是一种高级形态的区域经济现象，它重视区域中心城市与其经济腹地的互动与联系，区内作为增长极的大城市在集聚—扩散效应的作用下带动周边城镇发展，从而形成以中心城市为核心的经济社会统一体。城市群的良好发展对于促进区域经济社会发展、优化城市软硬环境、加速政府转型、提升资源配置效率均能起到重要的推动作用。在区域经济研究领域里，人们熟知的世界五大城市群是：以纽约为核心，从波士顿到华盛顿的大西洋沿岸城市群；以芝加哥、多伦多为核心的跨越美、加两国的五大湖城市群；以巴黎、鹿特丹、阿姆斯特丹为核心的欧洲西北部莱茵河下游城市群；以伦敦、伯明翰、曼彻斯特等为核心的英国中部城市群；以东京为核心的日本太平洋沿岸城市群。综观这些国外成熟的城市群，他们均集外贸门户、商业扩展、现代工业、金融创新与文化先导等职能于一体，在整体协同效应的激励下已然发展成为一国经济最发达且效益最高的地区，不仅在区域经济中起到了中枢的支配作用，而且对世界经济也产生着深远的影响。改革开放以来，随着我国工业化和城市化进程的不断加快，我们可以看到，以城市群为主导的区域经济形态已经成为我国当前社会经济发展的重要特征。一方面，现阶段我国已经形成了几个相对成熟的城市群，例如以上海、杭州为中心的第六大世界级城市群之称的长三角城市群；以深圳、广州、珠海、澳门为中心的珠三角城市群；京津唐大首都城市群和环渤海城市群，以及辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、成渝等城市群。另一方面，目前我国在建的有哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。在新型城镇化推动下，京津冀、长三角和珠三角城市群将获得更多发展空间，逐渐迈进世界级城市群行列，参与更高层次的国际合作和竞争。总之，这些城市群区域的发展与成熟，必将会为我国经济、社会的成功转型与升级发挥其应有的作用。
 
    　一、城市群的演进态势与规律
 
    　城市区域的发展伴随着自身独特的演化路径，空间视角下即由单一型城市区域向复合型城市区域再向网络型城市区域演变。工业化时期，城市区域主要存在单核心和多核心这两种空间结构。单核心的城市区域只有一个中心城市作为核心，同时它也是区域的政治文化中心、新产品研发与技术创新中心、管理决策中心与先进思想发源地。城市化初期集中型城市化占主导地位，之后中心城市便进入扩散型城市化阶段。这种扩散效应在空间结构上的表现就是形成大、中城市与腹地密切联系的单一型城市区域。之后随着时间推移，前期基于集聚效应积累的城市能量在扩散效应的作用下开始向周围辐射,中心城市开始通过技术扩散、资本输出和空间蔓延来影响和带动周边地区的发展，越来越多的城市发生频繁的经济交往，城市区域不断融合，逐渐形成了复合型城市区域。信息时代的到来，现代通信技术使距离的负面影响大大减弱，现代经济活动的空间范围得到极大扩展，呈现出均衡式发散的分布态势，区域内物质性网络与非物质性网络变得更为发达，成了城市之间紧密联系的纽带，城市深层次的融合使区域变成了网络型的空间结构。国内有关区域内部空间结构的研究表明城市群包括三层构造，其一是内层核心城市，一般是指GDP超过1000亿元，财政收入超过100亿元的城市，例如上海、杭州、苏州等；其二是外层核心城市，一般GDP超过500亿元，财政收入超过40亿元，如绍兴、南通、嘉兴等；其三是外围城市，一般GDP低于500亿元，财政收入低于40亿元，如泰州、湖州等。均衡的空间布局多是理想情况，现实中，由于各个城市的区域市场发育完善程度、城市软硬环境高低、对外交通状况以及行政管理体制等因素的影响，城市区域内部空间结构具有不均衡性。
 
    　二、城市群的发展机理
 
    　在城市区域化的现象背后，城市群形成主要有五大驱动力：产业集聚—扩散效应驱动，网络化组织发展驱动，企业区位选择驱动，国家政策驱动，城市集聚—扩散功能驱动。这些驱动力并不孤立起作用，而是相互影响。例如产业布局的改变必然会伴随着企业区位的调整。具体来说，企业是经济活动的具体参与者，他们在复杂的经济活动中追逐资金、技术、信息等要素，以便占领市场，获得利润，因此现实中企业之间往往保持着频繁的横向与纵向联系，空间上就表现为错综复杂的物质与非物质网络。与此同时，在产业集聚效应的作用下小企业为了节约成本，主动向核心大企业靠拢，以便获得规模经济与范围经济，由此就形成了各类专门化的地域生产综合体，这些经济形态各异的生产集团布局在不同的地域，由此产生了专业化城市。城市又通过集聚—扩散效应作用于人流、资金流、信息流、物流、技术流来进一步发展。近些年来，随着国家加大对于基础设施建设的投入，交通运输条件得到极大改善，大大降低了人流、物流等的移动成本。与此同时，通信技术的创新使也信息流、资金流、技术流的作用范围极大扩展。这些条件的改善强化了中心城市的集聚—扩散职能，此时具有专业化分工的城市若得到国家政策的扶持，必然会进一步吸引各种要素，更多的城市能量再通过扩散机制的作用辐射给更多、更远的地区。如此循环，越来越多的专业化城市区域相互融合，最终构成一个有机的城市群。虽然城市群是市场力量作用的结果，但在现实的发展过程中，政府的作用还必须要重视。实际上，作为区域发展实际主体的地方政府往往只关注自身利益，过度竞争所产生的结果就是降低了区际分工的水平，造成了资源地区垄断，从而使价格失真与成本上升、形成了区域范围内不合理的产业分工格局、重复浪费的公共项目建设和失衡的城市管理等，这些负面因素破坏了中心城市职能作用的发挥，降低了区域资源配置效率，阻碍了市场经济制度的完善，使整体经济效益下降。
 
    　三、城市群壁垒及其经济分析
 
    　城市群是一个经济有机体，其精髓是联合，优势在整体，本质是分工协作。但是现实中，我国的城市群建设由于一系列壁垒的存在，导致区域内分割现象严重，阻碍了要素的流动和分配，从而造成了资源配置的错位和低效率，这和城市群的内在要求相违背，当然不利于城市群的建设和发展。我们可以从城市经济场域的角度来分析区域分割所带来的经济损失。
   
    　图1中两条曲线分别代表着A、B两个城市的经济影响力,两条曲线相交在O点，AO段是A城市的经济影响区域,在AO段由A城市来引导地区的资源配置会更有效率；同样地,BO段则由B城市来起到配置区域资源的主导作用。再进一步考虑,如果没有任何干预,在理想的市场经济条件下,O应该是最佳的区域临界点，此时A、B两个城市可以发挥最大经济效率,同时整体的效率也是最大。这是一种理想的最优状态。从现实出发来考虑,我们认为O点是动态变化的,同时现实中城市之间的边界划分由于各种壁垒的存在也不总是在O点，在图1的基础上，我们做如下假设：（1）地区经济影响力同时也代表着地区的经济能力，现实中核心城市总是有着更高级的市场、更丰富的信息交流，区域产业结构更合理，新思想、新技术也往往发源于此，最终核心城市能够创造的财富也更多。（2）曲线以下的面积代表着地区的财富总额，在此以GDP为标准。（3）在不存在行政壁垒的条件下，任何一条经济影响力曲线都是相对平坦的连续曲线。曲线越平坦，表明区域内经济中心与其腹地的相互作用越明显；曲线越陡峭，则表明区域内经济中心与其腹地的相互作用越乏力。（4）处于孤立状态的地区，由于缺乏与外界的要素交换，其经济影响力总是最弱的。基于这些假设和图1，我们就可以考虑区域壁垒的问题了。
   
    　图2中F点就是理想状态下的区域边界分割点，假定此为初始情况，且不再轻易改变。之后由于种种壁垒的原因，开始在G₁点出现区域的分割，G₁F区域的经济影响力由曲线GE变成了HL（一条近乎平行的直线），在假定4的约束下，G变到了H的位置；再考虑CG1区域的经济影响力，由于CF区域以前是一个经济统一体，当与MF区域出现隔离之后，由于要素流动的停止，A城市的核心影响力也会下降，由A变成A₁，同时曲线AG变成了A₁E₁。此时区域CF的经济影响力曲线成了两段为A₁E₁HL如图3所示。
   
    从面积所代表的地区财富来看，G₁处的区域隔离给CF区域带来了S₁+S₂面积的经济损失，而且这还是最低程度损失。同理，当在M₁处又出现了壁垒的话，造成的结果也是一样的，此时CG₁地区的经济影响力曲线由A₁E₁变成了A₂E₂H₁L₁同时带来了S₃+S₄面积大小的经济损失。如图4所示。
   
    　隔离区域的经济影响力曲线之所以是几乎水平的直线，一方面是由于与左侧区域不再发生经济联系，另一方面是由于最初EF的存在，切断了其与B城市发生联系的可能。当EF不存在时，如图5所示隔离区域的经济影响力会上升，最终会变成B城市经济影响力曲线的一部分，隔离的区域也会演变为以B为中心的区域经济的有机组成部分。
   
    　考虑一种极端情况，当CF区域几乎处处都是隔离的，那该区域的经济影响力曲线会是什么样，如图6所示会成为A₁E₁水平线，也就是说，由于隔离的存在，CF区域变成了一个相互之间几乎无任何经济交往的地区，回到了一种自给自足的封闭经济状态。现实中我们看到的一个地区由繁荣变为衰败的景象就是这种情景的写照，同时造成AEE₁A₁面积大小的最小经济损失。
   
    　上述的推理有一个前提，那就是最初的界限EF的存在，而当考虑EF消失的情况时，CF区域的经济影响力会如何变化。如图7所示，该区域的经济影响力曲线会变成NE曲线，也就是说，原来处于以A城市为核心的经济区域内的CF地区，在B城市的经济影响下，最终成了B的经济腹地。对于CF地区的财富变化，从狭隘的角度来说已经全部消失，从整体来看，全部的经济损失至少为面积大小为S的AEN区域。
   
    　最后，我们从城市经济影响区界限的动态变化来考察区域壁垒对整个区域经济发展所产生的影响。如图8所示，F为A、B城市最初的经济影响区域界限，此时资源处于最优配置状态，整体的财富用ACDBO图形的面积来表示，当A城市相对B来说发展迅速时，A城市的经济影响力上升，理论上曲线A变成A₁，此时最优的经济影响区域界线由EF变成了NM，原先的最优界限变成了现在的区域壁垒，这些壁垒由于变化的滞后性，或者短期的不可改变性阻碍了整个区域的发展。从全局来看，经济损失由ONE图形的面积S来表示。通俗地解释就是，FM区域本可以由经济辐射力更强的A来带动发展，但是基于现实的一些因素却由经济实力弱的B城市来带动，这不仅阻碍了B的发展，同时浪费了A的经济影响力。资源配置的低效率由此产生。同时我们从图形中也观察到当A与B的实力差距越大时，造成的损失就越大，即图中ONE的面积S越大。
   
    　通过上述基于城市经济影响力的图形分析，我们可以得出结论：区域壁垒的存在不仅降低了中心城市的经济影响力，同时也拉低了所在城市群的经济发展动力。更重要的是，对于城市群的整体经济利益也造成了潜在的巨大损失。
 
    　四、我国城市群治理创新路径
 
    　在我国城市群发展中，区域壁垒的存在不可避免地会产生恶性竞争、产业雷同、城际软硬件设施衔接乏力以及影响政策协调等危害。从区域壁垒产生的原因来看，核心问题就在于行政区经济沃土的存在。首先，以行政区为基础的地方政府在“唯GDP”政绩观的导引下，难免会产生行政区的经济发展冲动，使经济运行遭遇市场规则和行政干预、长远发展和眼前利益的碰撞，而长远利益和市场规则往往在较量中以落败而告终。这就使城市群发展会缺乏一个总体的发展目标和长远规划。其次，城市化过程会陷入行政区划的困境。当城市经济的蔓延得不到相应行政权限来支撑时，城市外溢的触手就会被捆住。第三，在我国城市群发展中，虽然也出现了一定的区域合作，例如，涉及长江中下游20多个城市的长江沿岸城市市长联席会，南京经济协作区的19城市市长协作会议以及地跨湘鄂赣豫4省30个城市的武汉经济协作区。但这些政府间合作协调机制尚不够完善，多停留在高层行政首长双边互访或多边协商等松散的机制上，缺乏正式的高层协调机制和制度化的协作框架，未能针对跨行政区生态环境治理、整体性资源战略开发、重大基础设施建设等问题进行深入磋商。从世界发达国家城市群治理的经验来看，仅仅凭借自上而下的行政整合或者纯粹的市场化竞争都不能彻底地解决城市群发展的难题。那么，如何打破区域壁垒，以实现城市群治理创新呢？本文认为今后城市群的治理应该侧重区域内多元利益主体的多元互动与参与，这也是新区域主义的核心观点。本文从这种观点出发，结合中国的城市群发展现状提出如下建议。
 
    　第一，弱化行政区划概念。解决区域壁垒的根本途径在于解放思想和制度创新。要弱化行政区划概念，则必须改革“唯GDP”政绩观并形成制度和立法保障。要倡导建立“GDP”和“GEP”（Gross Ecosystem Production，生态系统生产总值）双核算机制，不唯GDP论英雄。为此要提供制度上和法律上的保障。无论是中央政府还是大都市区地方政府，都应该出台相应的法律法规来规范国民经济核算体系和政绩考核指标；同时还要规范跨区域地方政府在合作中的权利义务，形成常规化的合作协调机制。
 
    　第二，建立区域共同市场规则。要在城市群内统一政策、降低要素流动的门槛、消除行政壁垒、实现产品互相准入、资本自由流动、要素自由流动、企业跨区运作的统一市场。在这方面可以借鉴西方先进经验，如欧盟的统一市场规定，包括相互开放各类市场、资本市场和金融服务自由化、资本在区域间自由流动、统一技术标准、相互承认各类技术资格证书、人员在地区间自由流动和就业、统一创业和企业经营的法规等。只有这样，才能扩大城市群内企业的市场配置空间，使其规模经济、范围经济及技术外溢惠及更大范围。
 
    　第三，建立跨区域的合作组织。建立跨区域整体性合作组织，是城市群整体性治理的组织形式。要在城市群中形成一个代表各方共同利益、共享各方信息、制定区域公共政策、执行区域的组织机构，以便有效地协调区域内各个城市的关系，进而提升城市群公共政策的执行力。为解决我国现有城市群中各地方政府在处理跨界事物时的职能交叉和机构重叠等问题，各个地方政府应构建统一的人事行政、财政收支和信息网络体系，实现地方政府之间的合作。在这方面，美国华盛顿大都市区政府委员会的经验可以借鉴，该组织由美国华盛顿哥伦比亚特区、马里兰州和弗吉尼亚州的21个地方政府，以及马里兰和弗吉尼亚州的立法机构、美国众议院和美国参议院在该地区的代表共同组成，是华盛顿地区地方政府构建的一个地区性合作组织。
 
    　第四，强化民间力量。地方政府虽然在城市区域一体化过程中起到重要作用，但并不意味着政府合作可以完全保证区域一体化的顺利实现。政府合作背景下的协调组织毕竟不能等同于政府，其权利也必将大打折扣。实际上，这也是许多政府合作组织发布的方案迟迟未有实质性进展的原因。政府的作用有限，这就需要我们寻求新的推动力量。引入社会组织是一个好的做法，社会组织的更新与发展对于社会结构的优化、社会制度的完善、文化理念的更新以及区域和谐社会的构建等都有着巨大的推动作用。重视社会组织发展不仅有助于实现区域一体化，而且也体现了城市区域公共管理理念的创新。具体来说，在公共政策制定及监管上，政府相关人员由于专业知识有限与信息不对称等因素的限制，可以进行相应服务外包，把有关环节交给民间智库团体，充分利用他们的专业服务，以达到决策的准确与高效；在跨区域的商业合作层面上，区域内商会与行业协会可以发挥沟通、宣传、加强经济合作的功能，努力争取区外的优势资源投资；在产业协调发展上，不同区域的各类独立科研机构可以发挥创新科学技术、实行行业管理、调节生产关系、创造就业机会等作用；在生态环境保护方面，环保类社会组织可以展开积极合作，促进区域内重要地质遗址、野生动植物、生物物种资源等保护，增强生态服务功能。与以前相比，在信息发达的今天，我们可以看到社会组织的能量被极大地释放，其作用范围也大大拓展，基本涵盖到了社会的各个方面。有了社会组织的协助，各层社会主体的交流成本会大大降低，合作效率必然也会得到提高。
 
    　参考文献
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    　[5]崔晶. 大都市区跨界公共事务运行模式：府际协作与整合 [J]. 改革，2011，（7）.
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    　[7]梁芷铭. 区域一体化视域下社会组织的发展与创新——基于广西北部湾经济区及其发展规划的理性思考 [J]. 开发研究，2011，（5）.
  Key Words: Urban Agglomeration; Economic Barriers; Region Governance Innovation
　
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