以城市群为主体构建协调发展的城镇格局要“七管齐下”时间： 2017-11-28信息来源：杨开忠　作者：qgy_admin　责编：

    “中国区域经济50人论坛”第五次专题研讨会2017年11月25日下午在北京举行。
    会议以“贯彻落实十九大精神、促进区域协同发展”为主题。杨开忠教授应邀出席会议并做了“以城市群为主体构建协调发展的城镇格局要七管齐下”的主题发言。

    以下系杨开忠教授发言完整稿：
 
各位专家、各位同仁：大家下午好！
 
    区域经济学有一个公理，就是城市是现代区域发展的中心，当然也是区域协调发展的中心。所以，今天我想从城镇体系角度谈谈如何实施区域协调发展战略。
 
    如何处理大中小城市和小城镇的发展关系，一直是中国城镇化面临的重大战略问题。2000年以前，我国实施“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。2000年以后，我国强调大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，并从“十一五”规划开始提出走以城市群为主体形态的城镇化道路，促进大中小城市协调发展。
 
    随着中国特色社会主义进入新时代，中国城镇化进入下半程，中央提出新型城镇化。然而，对于新型城镇化条件下应当如何处理好大中小城市和小城镇的发展关系，在认识上出现了明显的分歧。中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。2015年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“严格控制特大城市规模，增强中小城市承载能力，促进大中小城市和小城镇协调发展”。但部分学者强调不应该控制人口规模500万以上的大城市，主张鼓励人口向这些城市集聚。
 
    面对上述分歧，党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。这是以习近平为核心的中国共产党作出的重大历史性抉择，明确了新时代中国特色社会主义城镇化使命和方向。怎样构建这个城镇格局，显然已经成为新时代建设社会主义现代化强国面临的重大理论和实践问题。
 
    过去，我们回答这类问题使用的是“点、线、面”三维框架。这个框架是不能理解和把握新时代应该怎样构建城镇格局的，需要创新观察和分析的概念框架。最近一些年来，我在研究中国区域发展中、特别是京津冀协同发展中逐渐形成了一个更加有效的框架，这个框架包括“点、线、面、体、能、质、机”七个维度。
 
    基于这个框架，结合一年前我指导我的学生基于“长时序”“全覆盖”的DMSP-OLS夜间灯光数据对我国城镇格局变化进行的系统研究，我个人认为，要围绕新时代社会主要矛盾，七管齐下，以城市群为主体新时代构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。
 
    首先，从“点域”来讲，要与时俱进、因群施策地推进大中小城市和小城镇的协调发展。
 
    我国不同城市群处于不尽相同的地理区域和发展阶段，城市规模分布及其变化是不一样的，主要表现出三种模式：一是集中化发展模式，如珠三角、成渝、海峡西岸、长江中游城市群，辽中南城市群、中原城市群、哈长城市群等；二是分散化发展模式，如黔中城市群、宁夏沿黄城市群、山东半岛城市群、京津冀城市群、长三角城市群等；三是并行发展模式，如北部湾城市群。随着时间变迁，同一个城市群城市规模分布模式也会发生变迁。例如，京津冀城市群2009年之前的一段时期表现为集中化发展模式，之后则转向分散化发展模式，长江中游城市群在2006年前呈现分散化发展模式，之后走上集中化发展模式。因此，要与时俱进、因群施策、因势利导地推进大中小城市和小城镇的协调发展，该集中的集中，该发展大的就发展大的；该分散的分散，该发展小的就发展小的，不要“一刀切”。
 
    其次，从“线域”来讲，要适应解决不平衡、不充分发展问题的需要，坚持交通导向、交城融合的发展规律，完善国家集聚发展重点轴线布局。
 
    2010年《全国主体功能区规划》提出“两横三纵”国家集聚发展重点轴带战略布局。在此基础上，2017年《全国国土规划纲要（2016—2030年）》进一步提出建设京九轴带和沪昆轴带、京兰轴带，从而形成“四横四纵”国家集聚发展重点轴带战略格局青银轴带主要依托青银通道，贯通山东、河北、山西、陕西、宁夏、甘肃六省区，途径山东半岛、京津冀、太原、宁夏沿黄城市群，连接青岛、济南、烟台、石家庄、太原、延安、银川、中卫、武威等重要城市，直接涉及城市群和省市自治区合计的人口和GDP总量不逊于陇海-兰新轴带陇海段，显著高于京兰轴带，而且，与陇海轴带紧邻南北分界线、京兰轴带过于偏北方国境线不同，地理位置更加深入北方腹地，有利于合理强化北方腹地发展布局，缓解东西南北中差距、特别是南北分化。党的十九大报告提出，到2035年城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现；到本世纪中叶全体人民共同富裕基本实现。要适应这要求，将青银轴带纳入国家集聚发展重点轴带，形成新时代“五横四纵”国家集聚发展重点轴带战略格局。
 
    第三，从“面域”来讲，要形成以“大区为主体的国土空间布局体系。
 
    在这里，“大区”指以重点城市群为主体、空间大小相当上个世纪50年代大行政区、人口和目标经济规模可与日本匹敌、具有既相对完整又相互分工贸易的现代化经济体系的区域。为什么要建立以大区？一是我国具有超优越的区位，超广阔的疆域, 超大规模的人口、超悠久的历史,超魅力的文化，建设现代化经济体系，无论从效率还是从社会公平、民族凝聚力、生态可持续性来看，既不能各省市各自为战、自成体系，也不能忽视跨省市区的广域区域经济体系相对完整性的内在要求，因而，建设经济既相对完整又相互分工贸易的“大区”，是贯彻落实新发展理念、建设现代化经济体系的需要；二是十九大报告在总结经验的基础上，第一次明确提出实施区域协调发展战略。以重点城市群为依托，进一步打破各省市自治区“一亩三分地”思维，促进跨行政区的经济区发展，是发挥城市群辐射带动作用、贯彻落实区域协调发展战略的需要。
 
    第四，从“体量（密度）”来讲，要引导人口重点向 “爱辉-腾冲线”以东内地和关外城市群集聚，构建疏密有致的城镇格局。
 
    这不仅是适应相对加快内地经济增长的需要，而且是沿海地区人口过度集聚。2014年我国沿海地区人口密度为每平方公里525人，远高于日本人口密度每平方公里336人，也高于日本核心区本州岛人口密度每平方公里447人。京津冀、长三角、珠三角三大核心区人口密度更是更加显著地高于人口、面积、性质可比的日本本州岛。总体来讲上，东部已经成为世界上人口最为密集的超大经济地带。为解决东部城市群、特别是京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群过密问题，不宜再往东部主要城市群集聚，必须引导人口向爱辉-腾冲线以东内地关外城市群适度集中。
 
    第五，从“功能”来讲，要调整优化城市群功能体系。
 
    适应高质量发展的需要，以质量革命、效率革命、动力革命为导向，以京津冀、长三角、珠三角城市群中心城市非核心功能疏解为“牛鼻子”，以公共服务和公共部门迁移为引擎，重点在“胡爱辉-腾冲线”以东内地和关外城市群择优规划建设国家中心城市，加大产业从东部向中西部转移升级的力度，向实现全国范围内的城市功能体系转型升级。
 
    第六，从“品质”来讲，要以城市群为依托着力构建美好生活圈域。
 
    这是新时代有效满足人民日益增长的美好生活需要的空间表现。2013年中央城镇化工作会议指出，走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量。“十三五”规划纲要以独立一章专门部署“建设和谐宜居城市”。新时代要实施全面地方品质发展战略，把提升地方品质作为构建城镇格局的关键，以建设和谐宜居城市为依托，结合实施乡村振兴战略，合理布局供给充分、独特多样和高质量私人消费服务、社会事业和公共服务，营建优美的建筑和生态环境，完善便捷的交通和数字基础设施体系，形成美好通勤都市圈、一日美好商务交通圈和一周美好生活圈尺度不同的国土生活圈域。
 
    第七，从“机制”来讲，要着力构建共同但有区别的城镇格局发展机制。
 
党的十九大明确提出建立更加有效的区域协调发展新机制。怎样建立？除一般意义的统一市场机制、地方合作与互助机制和中央支持机制外，从以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局来看，关键在于建立健全农业转移人口市民化相关制度（如户籍制度、土地制度和基本公共服务制度）、中国特色的都市圈制度、主体功能区制度。应该特别指出的是，主体功能区制度是保障城镇与乡村、与自然和谐共生的基础。早在“十一五“时期”，我国就借鉴发达国家和地区 “成长管理”的经验，提出具有鲜明中国特色的主体功能区理念，“十二五”发布主体功能区规划，但至今主体功能区尚未完全落地。十九大提出要健全主体功能区制度。我个人认为，这主要包括：在市县层面划定落实“三区三线”；建立健全以主体功能区为基础的空间治理体系；完善主体功能区的配套政策。

                                         
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