我国城市群地区需加快“双层次的行政政府体制框架”试点时间： 2017-11-29信息来源：顾朝林 记者 刘丹阳　作者：qgy_admin　责编：

    11月25日下午，“中国区域经济50人论坛”第五次专题研讨会在北京举办，主题为贯彻落实十九大精神、促进区域协调发展。清华大学建筑学院城市规划系教授顾朝林在研讨会上发表讲话时指出，我国城市群地区，需要加快“双层次的行政政府体制框架”试点，这样一方面能够政府的效率，另一方面加快解决问题的速度。

    顾朝林谈到以下几个观点：
    首先，十九大报告我们都非常关心，认真学习，今天主要谈学习体会。我最近在上研究生课，让研究生读一些中英文发展经济学、区域经济学文献（也包括十九大的报告），读了以后让他们比较比较，谈学习体会。整体来说，研究生学习后认为十九大报告非常好，很接地气，针对中国的实际和世界发展的形势，提出了最近一个时期各行各业的主要奋斗目标和工作内容，尤其在主要矛盾、发展目标、发展战略和规划实施等方面都是非常好。学生在讨论过程中，也就报告起草的理论框架也进行了讨论，有同学认为，这个报告的理论框架新古典主义经济学框架比较浓厚，或者说生产函数中劳动力、土地要素注重较多，资本和技术的要素论述还可以更深入一些，即使是劳动力，事实上除了“农民工市民化”外，还可能有妇女劳动力（尤其农村地区）、国际高素质劳动力移入等许多方面。用生产函数讨论区域经济增长要素，主要是区域内部增长的决定要素，在“一带一路”大战略框架下，区域发展要素可以进一步转向关注区域之间的生产要素流动、商品和服务的互动，这样资本和技术的要素的作用会进一步放大，并且会涉及基础设施、文化系统、生态环境系统等问题。除了与供给拉动经济增长的新古典经济学理论和按需求拉动型经济增长的后凯恩斯主义经济理论（通过不断加大净投资提高产值和刺激需求）外，法国的调节学派（mode of regulation）经济理论也值得关注，比如说协调、治理等。
    第二，十九大报告提出了新时代的主要矛盾是人民日益增长的美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是一个大突破，与区域发展也息息相关。我主要做城市、城市化的小区域的发展问题。1996年在比利时做研究，西方学者就问我，社会主义市场经济制度下的区域发展模式究竟是什么样的？是市场经济的集聚经济和不平衡发展模式，还是计划经济体制下的均衡发展模式？我后来用广东20年（1980,85,90,00）的数据做了研究，结论是“社会主义市场经济下的区域发展是不平衡、不均衡发展”。我们学习十九大报告，认识到党和国家已经深刻认识到区域“不平衡不充分发展”问题。
    如何面对现实中的不平衡不充分发展问题？我认为需要重视都市圈发展问题。在区域经济学中，有两个最重要的概念，一个是规模经济（EconomicofScale），另一个是腹地经济（Economic of Scape）。前者说了集聚经济、乘数效应问题，后者讲了腹地对经济中心的支撑作用。我们要加快解决不平衡不充分发展问题，当然也还是在生产要素不能充分供给前提下的，那么效率、集聚经济效率仍然非常重要。要认识到过去行政区经济的生产要素布局存在的低效率问题，回归到按经济区发展的轨道上来。因为，现在270个左右的地级以上的城市，它们是国民经济的主体，但行政区的范围与经济发展往往不一致，有的经济影响范围大但可用于生产要素布局的行政区范围有限，比如一些未设区的地级市；有的行政区范围很大，经济影响范围较小，超前布局了快速交通体系、水电等市政设施，增加城市政府的债务和发展障碍等。怎样解决这个问题？应该关注“都市圈”。
    “都市圈”是日语词汇，是在美国大都市区（Metropolitan Area）基础上发展出来的，与我国的城市群有相同的地方也有不同的地方。美国为了统计快速城市化地区的人口创造了这个词，日本人接过来用到城市基础设施布局上。都市圈，是建立在通勤圈的基础上的。所谓“通勤”，就是每天上下班、每天上学下学的人。围绕城市中心由通勤形成的地区叫做“通勤圈”，这也是城市集聚经济效率最高的区，至少在这个区里投资和建设，在此进行基础设施、市政设施都应该是有效率的，不会造成超前建设、盲目投资和空城“鬼城”现象。当然，也存在基础设施、市政设施跟着空间发展走的被动发展局面，有时甚至会产生“城市大饼”现象。
    为什么要说这样的问题呢？首先，中国正进入大都市区发展的阶段。北京、上海的发展很明显，中心城区生产要素布局已经饱和，而且急需转型升级，外围地区发展不充分，缺乏吸引力。究竟在距离城市中心多远的地方布局生产要素才会更有效率？参照“都市圈”概念会跟好一些。据不完全的统计，东京的通勤圈是45公里，首尔30公里，北京在25-30公里，上海在20-25公里，广州、南京这些城市的通勤圈在18-20公里内。对照这些数据，再看看我们编制的城市空间规划，基础设施和市政设施的布局都是超越的通勤圈的，而且超出的范围太大，有的根本没有考虑到投资效率和实用效率进行了全域的生产要素规划布局，造成了极大的浪费和债务负担。
    我们要关注在“通勤圈”基础上的经济区。在由通勤圈形成的经济区里面投资、建设，争取最好的要素投资效率。为了未来发展。研究在“经济区”外面的经济影响范围问题，在力所能及的财力基础上，适当超前布局交通设施和水、电、信息、能源等设施。由通勤圈、经济区、经济影响范围构成的城市群地区，就是我是要说的我们国家的“都市圈”概念，这个城市群才是国家新型城镇化的主体形态。
    有了这个“都市圈”概念，还需要配套的体制和机制改革，首要的是进行行政区划改革，推进“双层次政府体制模式”。    前天吉林省空间规划办公室召开长春市空间规划试点成果评审会，我给马强副司长带了一本书1999年出版的《徐州市的国土规划》，这个规划应该是1999前年做的，距离现在20年了，假如你仔细看看里面所有的规划内容和现在的空间规划内容对照一下，应该没有太大的、原则性的差别。那么，问题是这个规划为什么没有实施？我认为，不是规划编制本身问题，而是规划实施主体和体制矛盾问题。所以需要更加关注体制改革和制度创新问题。
    区域规划至少有三个学派，一个是目标导向的，一个是问题导向的，还有一个就是政策导向。日本区域政策做的非常好，而且中央政府控制了国家70%以上的财政支配权。编制的区域规划通过一项一项具体工程实施，其中首先进行不同层级政府事权的划分，一级政府一级事权（不是上下交叉），规划编制了，通过工程项目实施时，看看是哪级政府的事权，就哪级政府去融资、征地、建设和实施。也有一些是无法清晰划定事权范围的，比如流域环境整治规划，干流是国家管，涉及的工程和项目就是国家拿钱；支流是地方的，就由地方拿钱实施。假如，国家有了具体的发展策略，为了调动地方政府的积极性，通过中央政府部分财政支持的办法推动地方政府编制规划和实施规划，比如“未来环境都市”的建设。我说这些，都是在日本已经进行了都市制度改革的基础上的，即：城市首先是经济自治体，其次才是行政区。
    我国城市群地区，需要加快“双层次的行政政府体制框架”试点，这样一方面能够政府的效率，另一方面加快解决问题的速度。比如说京津冀城市群，大城市问题日益突出，这些问题大多数归根到底是区域问题，其中的大气污染（雾霾）问题、水资源短缺问题、交通拥堵问题、社会治安问题等。现在是，出了问题，中央政府来管，分散国家治理能力。假如建构了一个北京首都圈层次的行政区，就赋予这级政府管这些事权，效率会提高。这两天又冒出幼儿园问题，在西方双层次政府框架中，幼儿教育、中小学、医院、养老、绿化、建设标准都是下层次政府自己去按自己的财力和标准管理的，不需要中央政府和市政府来管。在西方的城市，为什么区和街道能管？因为城市是经济自治体，事权和财政的不同级别政府分成比例规范了，你收了办幼儿园的钱，社区成员愿意付多少钱办幼儿园，幼儿园办到什么样的水平，就能够是非常接地气、非常有效，不需要国家政府层面进行具体建设水平的管理了。说了这些，主要是想说，在快速城镇化的大城市地区，推进双层次政府框架体制改革已经到时候了。

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