为什么说都市圈政策恰逢其时？时间： 2019-07-17信息来源：中国网 2019-07-3 作者：云河都市研究院 吴琼静 责编：qgy
导读：2019年2月19日，国家发改委印发了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（下称《意见》）。《意见》指出，建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，既有利于优化人口和经济的空间结构，又有利于激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力。以培育现代化都市圈为抓手提升城市发展品质，以高质量的城市化促进中国经济高质量发展，对于当下中国经济意义重大。2019年6月，在一场以“开放与创新 中国城市高质量发展论坛”为主题的研讨会上，围绕如何培育建设现代化都市圈，国家发展和改革委员会发展战略与规划司副司长周南、日本东京经济大学教授、云河都市研究院院长周牧之做了专题报告。
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都市圈的概念和由来
国家发改委发展战略与规划司副司长周南做专题演讲。摄影：中国网记者 杨佳
究竟什么是“都市圈”？来看看周南副司长给出的权威解释。周南指出，“都市圈”可以理解为以特大、超大城市或者辐射带动能力强的城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围，城镇数量较多、人口密度较高，相互联系紧密，同城态势明显的城镇化空间形态。
周南首先介绍了国际上都市圈发展的经验。大多数发达国家的城镇化都经历了从一个城市慢慢发展成为都市圈的演进过程，如伦敦、巴黎、纽约、东京等国际大都市都是在所在国城镇化率超过50%后，相继形成了以自身为中心、包括周边区域，大概面积在1.2—2万平方公里的都市圈的。
周南以列表介绍称，东京、巴黎、伦敦等超大都市，都是以不足5%的国土集聚了所在国大概20%左右的人口和30%左右的经济总量。“都市圈既是重要的经济增长极，也是各类创新和高端要素集聚的重要载体，都市圈的发展是国际经验。”周南表示。
再看看国内的探索和实践。改革开放以来，我国的城镇化率从17.9%上升到将近60%，城镇人口从1.7亿增长到8.1亿。周南指出，“大体上，每年增长出的城镇人口，相当于每年多出一个广州市。”城市数量也从不到200个，增加到673个；城市建成区面积从7438万平方公里增加到5.6万平方公里，增加了大概有八倍左右。
在这样大背景下，国内很多地方已经开始都市圈的探索。周南介绍说，比如说杭州、厦门、西安，也取得了一些经验。
《意见》中提出，到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，应形成具有全球影响力的都市圈。周南认为，培育发展现代化都市圈，需要在加快推进基础设施一体化、强化城市间产业分工协作、加快建设统一市场、加快推进公共服务共建共享、强化生态环境共保共治、率先实现城乡融合发展等六个方面下功夫。
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以东京都市圈的三个圈层为例
注释产业协同发展
都市圈的建设不是土木工程的扩张，更重要的应该是体制机制上的建设。培育发展现代化都市圈，不仅需要基础设施的相互连通，也需要产业上的协同合作，加快形成统一的市场。
周南强调，都市圈的本质是高度一体化的经济地域，城市功能互补、特别是产业协同发展是都市圈的重要动力。国际上著名的都市圈无不形成了合理有序的产业分工格局。以东京都市圈为例，形成了以东京为中心，周围三个圈层城市经济协同发展、合理布局的产业体系。
具体而言，中间是核心圈，有一个大概十公里半径的核心区，主要是高端服务业、金融保险、总部基地。日本超6成的资本在一千亿日元以上大公司都在此核心圈之中。
第二圈是半径为五十公里的范围，以通勤、物流、轻工业为主，主要和第一圈层配套，同时还在东京湾周边还配置了重化工业和能源基地主导的产业体系。
第三个圈层，则是都市圈辐射带动区域，主要是60-160公里半径的外围区域。
对比来看，我国目前都市圈区域内的城市之间，还存在不少问题。周南指出，首先，基本上没有形成合理的产业分工，城市的产业功能和产业的构成同质化是非常严重的。“大家都一样，我有的你也有，你们没有的，我也没有。这样的情况下就没有沟通的动力，所以很难形成互补的格局。”
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公共服务均等化是都市圈成熟的标志
除了产业同质化严重、尚未形成协同发展的互补格局之外，都市圈内中心城市和周边外围城市的相互交流和互相投资也远远不够。
周南依然是举出了日本的例子。外围的三县一天与东京都的交往人口达到291万人次，但是我国的都市圈内城市间人口的往来的还是很少的。同时，71%的中心城市和周边外围城市互相投资不到五十个亿，“大家都觉得没有吃饱，所以想辐射带动也有心无力。”周南指出。
此外，在都市圈内进行民生公共服务及生态环保上的建设，也是重点任务。周南指出，这两项任务的一个共同点，就在于都需要讨论成本分担机制的问题。“所以能不能做到公共服务的空间共享，能不能做到生态空间的共保共治，是都市圈是否成熟的标志。”
周南在演讲中总结到，成熟的都市圈不是一朝一夕可以建成，不能急于求成，从国外经验看，至少需要经历二、三十年。培育发展现代化都市圈也是我们推进新型城镇化建设的新课题，《意见》是今年才出的文件，从理论到实践都需要不断完善。“需要市场主导，政府引导，因地制宜，久久为功地把这个事情做好。”
总之，都市圈的发展是恰逢其时，“相信通过大家的努力，都市圈会成为新型城镇化重要的抓手和支撑点。”周南指出。
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为什么是都市圈政策?
城镇化、城市群、都市圈，中国的城市发展历经了一个又一个阶段。18年前，举国还在谋划“小城镇大战略”之时，有一位专家就旗帜鲜明地提出中国要谋求大城市群、大都市圈的发展道路。18年后，伴随着珠三角、长三角、京津冀三大城市群的崛起，以及新出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，似乎都在印证18年前这位专家的先见之明。他就是云河都市研究院院长、东京经济大学教授周牧之。在当天的研讨会上，周教授再次对都市圈政策作出了精彩论断。
云河都市研究院院长、东京经济大学教授周牧之做专题演讲。摄影：中国网记者 杨佳
供图：云河都市研究院
周牧之首先用详实的数据注释了进入21世纪之后中国城镇化的表现。2016年，中国的GDP、人口、实际城区面积、二氧化碳排放量分别增长或扩大到2000年的4.2倍、1.1倍、2.8倍、2.9倍，但是人口高密度集聚区（DID）人口同期却只增长了20%。“与中国城市的经济发展、城区实际面积的扩张，以及二氧化碳排放量的增大相比，高密度集聚人口的增长缓慢。土木建设先行的土地城镇化，造成中国城市普遍存在大规模的低密度扩张现象，拉低了城市的发展质量。”
“解决过去急速城镇化留下的问题，都市圈政策的推出非常及时,”周牧之强调。
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与国际四大都市圈对标
供图：云河都市研究院
继而，周牧之将中国的四大都市圈和国际上的四大都市圈做了比较分析，指出东京都市圈的GDP是上海2.8倍，巴黎的人均GDP是深圳的3.8倍。但是，上海的二氧化碳排放量却是巴黎的21.2倍，其单位GDP二氧化碳排放量更达到后者的27.2倍。周牧之指出，“在城市结构、经济结构和人口结构上，中国城市与国际先进大都市还存在着较大差距。”
供图：云河都市研究院
周牧之还进一步将北京和东京都市圈在相同尺度下进行了对比分析，北京的行政区划面积比整个东京都市圈（一都三县）都要大，但是常驻人口却只有东京都市圈的60%，GDP规模也只有东京都市圈的3分之1，而碳排放总量却达到东京都市圈的1.2倍。人均数据的比较更加惊人，人均GDP北京是东京都市圈的一半，但是人均碳排放量却是东京都市圈的2.1倍，单位GDP的碳排放量更是东京都市圈的4.7倍。
虽然人口数量比东京都市圈少，但是北京在能耗、碳排放量等数据上的表现却远不如东京都市圈。周牧之指出，“亟待通过都市圈的政策，提高中国城市的发展品质和国际竞争力。”
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从DID看什么是都市圈
周牧之认为，都市圈有三大要素：首先，它一定是通勤圈；第二是有大规模高密度的人口；第三是有发挥中心功能的中心城市，对周边有辐射力，特别是具有国际交流平台的能力。
一说到“人口高密度”，大家脑海里首先想到的是“拥堵、环境污染、公共资源不足”等各种负面印象。周牧之指出，其实这其中存在较大的误区，亟待公众改变认知。
为更好的解说都市圈，周牧之抛出了“DID人口”这个概念。DID（Densely Inhabited District），即每平方公里5000人以上的人口高密度集聚区。周牧之说，“人口高密度集聚区的质量和规模，决定了城市发展的活力和品质。”
供图：云河都市研究院
周牧之团队对全国298个地级及以上城市的DID人口指标与《中国城市综合发展指标2018》的9个中项指标进行相关分析。结果发现，DID人口与经济大项的城市影响、经济质量和发展活力三个中项的相关系数分别高达0.92、0.91、0.91，都呈显“完全相关关系”。DID人口与社会大项的传承与交流中项的相关系数也高达0.9，呈显“完全相关关系”。其与社会大项的地位与治理、生活品质两个中项的相关系数分别达到0.85和0.83，呈显“极强相关关系”。DID人口与环境大项的空间结构中项相关系数也达到0.82，呈显“极强相关关系”。但是，DID人口与环境大项的环境质量和自然生态的相关系数却只有0.32和0.05，相关关系微弱。
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高密不等于过密
DID人口与城市发展的活力和品质高度密切相关。周牧之团队的研究数据显示，北京人口密度最高的西城区，每平方公里3.8万人；上海人口密度最高的黄埔区，每平方公里5.9万人；东京人口密度最高的丰岛区，每平方公里2.4万人；纽约人口密度最高的曼哈顿，每平方公里10.9万人。周牧之指出，“这些地区都是这些城市里经济活跃和税收极高的好地方。当然并不是所有高密度集聚地都是好地方，例如贫民窟问题，因此高密不等于过密，过密也不等于高密。”
周牧之认为，“所谓过密，只不过是相对管理能力和社会资本投入严重失衡的密度。人口密度不可怕，重要的是需要进行有效治理。”
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中国中心城市＆都市圈发展指数2018
供图：云河都市研究院
周牧之在讲演最后部分介绍了云河都市研究院用“城市地位、都市圈实力、辐射能力、广域枢纽、开放交流、商务环境、创新创业、生态资源环境、生活品质、文化教育”10个大项构建起来的《中国中心城市＆都市圈发展指数》。
周牧之团队对全国298个地级及以上城市的分析研究显示，GDP排名前10位的城市占到全国GDP总量的近四分之一，排名前30位的城市，占据全国GDP总量的43.5%。
DID人口排名前10位的城市，占到全国DID人口总数的22.8%，排名前30位的城市，占据全国DID人口总量的43.2%。
货物出口排名前10位的城市，占到全国货物出口总额的半壁江山，排名前30位的城市，占据全国货物出口总额的四分之三。
入境游客数量排名前10位的城市，占到全国入境游客总数的43.8%，排名前30位的城市，占据全国入境游客总数的70.4%。
主板IT上市公司数量排名前10位的城市，占到全国主板IT上市公司总量的76.1%，排名前30位的城市，囊括主板IT上市公司总量的93.2%。
世界500强中国企业数量排名前3位的城市，占据全国总量的66.7%，排名前28位的城市包揽了世界500强入围的全部中国企业。
周牧之表示，“凡此种种显示，中国城市的中心功能高度集中在一部分中心城市，而且越高端的功能其集中度越明显。因此，培育发展以中心城市为核心的都市圈是中国决胜城市国际竞争时代的重要法宝。”
周牧之认为，都市圈政策的要义首先在于优化高密度集聚的人口，做大做强做优人口集中地区（DID）；第二是推动中心城市与周边中小城市形成互动发展格局；第三是强化都市圈的辐射力，特别是国际交流的平台能力。“这也是编制《中国中心城市&都市圈发展指数》的核心思想。”
供图：云河都市研究院
最后，周牧之发布了《中国中心城市＆都市圈发展指数2018》综合排名，北京、上海、深圳位列三甲，广州、天津、成都、杭州、重庆、南京和武汉排行4到10位。
该文发表在2019年7月3日的中国网上