我国城市群发展思路研究——基于三大关系视角时间： 2015-07-30信息来源：汪阳红 贾若祥 作者：wl_admin 责编：
【摘 要】本文认为城市群是由众多城市在特定区域范围内共同组成的具有紧密联系的城市集合体，具有高密度性、枢纽性、网络性和共生性四个基本特征，通过研究不同学者对城市群的界定标准，提出了我国城市群的判断标准，并对我国城市群进行了初步界定。本文基于城市群发展中的三大关系，即城市间功能关系、生产生活生态空间关系和政府间关系，分析了我国城市群发展的密度、功能、联系、基质和治理特征及存在问题，提出了提升核心城市功能，促进城市合理分工，优化空间结构，构建府际合作治理机制三大发展思路，最后提出了支持中小城市发展、理顺空间规划管理体制、完善城市群治理的法律法规、设立城市群共同发展基金、鼓励发展区域性社会组织和建立扶持互助机制等对策建议。
【关键词】城市群功能关系;生产生活生态空间;府际治理
城市群作为一种对城市空间集聚形态和现象描述的词汇，虽然在研究和实践中被广泛使用，但迄今为止尚没有一个规范的表述。在国外，自从1957年戈特曼提出“大都市带”概念以来，相应的研究和争论从来没有停止过，但总体上是属于学术研究范畴，更多的是从认识城市空间聚集现象的角度研究该问题，而我国除了学术研究外，还更多地掺杂了政府的意愿，从而使城市群这一客观形成的地域空间形态成为各级地方政府追逐的发展目标。虽然在理论上对城市群概念各有认识，但从实践上看，尽管各个国家的工业化和城镇化水平不同，但城市群已经成为发达国家重要的经济核心区和参与全球竞争的重要地域单元，在参与全球化竞争中发挥着重要作用。因此如何认识城市群的基本概念和特征，把握我国城市群发展的特点，正确处理政府和市场在城市群发展中的关系等等仍是需要进一步研究的问题。
城市群是由不同城市构成的典型的极化型经济区域，正确处理不同城市间的关系是保障城市群健康发展的关键。本报告重点从区域视角出发，以城市间功能关系、生产生活生态空间关系、政府间关系为基础，重点从功能、空间、治理三个维度对我国城市群发展的总体演变特征、存在的主要问题、未来发展的总体思路及对策建议进行了研究，以期为引导我国城市群健康发展提供参考。
一、城市群的概念、特征及判定
城市群是20世纪末期在世界范围不断涌现的一种空间组织形式，理论界对该问题开展了大量研究，各国和各地区政府也开始逐渐关注，但学者们对这类区域的认识和理解不同，研究的结论也千差万别。
(一)城市群的概念及特征
1957年，法国地理学家戈特曼(Jean Gottmann)在美国《经济地理》上发表了《大都市带：东北海岸的城镇化》一文，揭开了“城市群”问题研究的序幕。其后世界各国的学者对该问题展开了丰富的研究，但由于各国国情不同，所用词语也非常之多，相应的翻译也不同，每种词语所表达的内涵也更不相同。
我国自20世纪80年代开始，随着改革开放的深入推进，城镇化进程加快，也兴起了城市群研究的热潮，相关的一些概念开始在学术研究中频频出现。2005年，国家“十一五”规划提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。”其后，随着国家开始编制各种类似城市群的区域规划，使得对城市群问题的关注不断升温。但是，对于“城市群”这一概念并没有一个明确的界定，造成实践中使用泛化、词语表达混乱的情况十分普遍。
尽管学者对城市群概念的表述有所差异，但在基本认识上逐渐趋于一致，即城市群是城镇化过程中形成的一种地域空间组织的高级形态，南众多城镇组成，城市之间具有比较紧密的联系等等。本报告认为城市群是由众多城市在特定区域范围共同组成的具有紧密联系的城市集合体。其本质属性包括：含有一个或几个特大城市，以良好的自然环境和发达的交通通信网络条件为依托，由若干规模、功能不同的城市共同组成，城市之间具有较紧密的经济社会联系，对外具有较高的开放性，是城镇化进程中形成的一种地域空间组织的高级形态。
城市群具有以下特征：
(1)高密度性。城市群是一个国家或区域城镇化比较发达的地区，它聚集了大量不同规模的城市，拥有优质的人力资本和物质资本，单位面积集聚了众多的人口和较高的经济产出，人口和经济规模在一个国家或区域中占有较高比重，具有巨大的综合效益和市场潜力。
(2)网络性。城市群依托各种交通、通信等基础设施作为物质基础，加上文化、传统等非物质网络关系，将功能节点(中心城市)以及节点间的流(人流、物流、资金流、信息流)相互联系起来，实现城市之间、群内与群外之间各种“流”的交换，形成城市间经济社会联系相对紧密、功能有机整合的城市网络。
(3)枢纽性。城市群是汇集人口、物资、资金、技术、信息、文化等各种可见与不可见要素的中心，是参与和影响全球或区域经济、社会、文化、政治等各种活动的重要力量，承担着国家或区域对内对外联系的重要功能，具有较强的吸引力、辐射力和开放性。
(4)共生性。城市群是不同规模和功能城市相互依赖与发展的集合体，伴随城市人口规模扩大、经济增长，必然带来城市间空间结构、功能分工、产业协作、环境保护、公共服务、政府管理等一系列相互影响关系，城市间通过竞争与合作，形成共生多赢的发展格局。
(二)城市群的判定
关于城市群研究的争论主要表现在对城市群的具体判断标准上，而这点在我国尤其突出，反映在不同学者依据不同的标准，提出的城市群空间尺度和所含城市的个数差异极大。在吸收国内外有关城市群界定研究方法和结论的基础上，本文提出了相对简明的判断标准，同时结合本报告对城市群概念和内涵的界定，总体原则是把当前十分泛化的城市群概念缩小，剔除某些不符合标准的城市群，以明确本报告研究的对象。
判断城市群的标准如下：一是至少拥有1个人口200万(市辖区城镇人口)以上的大城市，或拥有2个人口在100万人以上的城市;二是总人口规模达到2500万人以上;三是人口密度在300人/km2以上;四是城镇化水平≥全国平均水平;五是具有发达的交通运输系统和通信网络，核心城市与外围区域的经济距离不超过三小时(或300公里左右);六是核心城市与周边城市之间、群内各城市之间具有较强的经济联系;七是有共同的自然、历史、文化相似性和地域认同感。
通过定性和定量分析，综合判断目前我国共有12个城市群(见表1)，分别是京津冀、长三角、珠三角、辽中南、山东半岛、海西、鄂东①、川渝、关中、中原、湘东和黑西南城市群。关于各城市群的具体范围主要借鉴已有各类规划和研究成果。其中，长三角、珠三角和京津冀中心城市人口规模超过1000万人，总人口规模达到5000万人以上，人口密度达700人/kin2②，城镇水平高，是我国已经比较成熟，也是国际上比较公认的城市群，其他城市群分布处于形成发育的不同阶段。③
二、我国城市群发展特征和存在问题
本部分围绕城市群的基本特征，分别从密度、功能、联系、基质④和治理五个方面展开分析，密度是城市人口与经济活动在空间集聚程度的反映，功能是城市群中不同城市间的分工关系，联系是城市群中不同城市间的相互作用和依赖状况，基质是人口经济活动在空间上的投影，治理是各类主体应对城市群成长发育做出的反映。
(一)我国城市群发展特征
1.密度：人口和经济集聚程度不断提高。城市群已经成为承载我国人口和经济活动的核心区域，在我国城镇化中发挥着重要的作用。2010年，我国12个城市群的总面积为120万平方公里，占全国的12.50%，人口6.03亿人，占全国的44.02%，地区生产总值27.76万亿，占全国的69.2%;其中三大城市群总面积为34.8万平方公里，占全国的3.62%，人口2.48亿人，占全国的18.06%，地区生产总值14.79万亿，占全国的36.88%。
(1)单位面积人口和经济集聚程度。2010年，我国12个城市群人口和经济密度平均水平分别是全国平均水平的3.6倍和5.5倍。珠三角和长三角属于人口和经济密度都比较高的城市群，而黑西南城市群属于人口和经济密度都比较小的城市群。各城市群的人口和经济密度都有提高，经济密度提高迅速。与2000年相比，12个城市群除了川渝和鄂东人口密度变化不大外，其他城市群人口和经济密度均有较大增长，其中经济密度增长的速度更为明显。
(2)人口经济分布变化情况。2010年与2000年相比，我国城市群人口和GDP占全国比重变化的情况(下页表2)是，12个城市群人口占全国比重比2000年提高了1.3个百分点，GDP占全国比重比2000年提高了3.31个百分点;三大城市群人口占全国比重比2000年提高了2.16个百分点，GDP占全国比重比2000年提高了3.07个百分点。总体上看，城市群的人口和经济集聚程度都在提高。每个城市群人口和GDP占全国比重的变化情况，有所差异(见表2)，其中三大城市群人口占全国的比重有较大提高，而鄂东、川渝和湘东城市群人口占全国比重下降;三大城市群和山东半岛、中原、湘东城市群GDP占全国的比重上升，而海西和黑西南GDP占全国比重下降。
从人口增长情况看，与2000年相比，2010年12个城市群常住人口增长率为11.61%，其中三大城市群常住人口增长率为23.02%，远高于全国3.43%的水平。从表3看，2000年至2010年城市群常住人口增长率除了鄂东和川渝城市群有所下降外，其他城市群均为增长趋势。从2000年至2010年城市群区域外来人口增长量看，沿海6个城市群和黑西南城市群的人口增长量均为正增长，而鄂东、川渝、关中、中原和湘东城市群均为负增长，说明人口向沿海地区聚集的趋势明显。
(3)人口和经济分布的匹配程度。人口和经济分布相匹配是指GDP占比与人口占比应该大体一致，反映了不同地区间人均GDP水平差距较小。2010年与2000年相比，三大城市群GDP占比与人口占比差距有所缩小(表2)，说明人口与经济分布的协调程度有所提高，但两者之比仍高达2.04:1，说明人口分布与经济分布严重背离。而国外城市群在经济总量占比高的同时，相应人口占比也高，如美国东北部巨型区域GDP占全美的20%，人口占18%，两者相比仅为1.11:1。从各城市群看，京津冀、长三角、珠三角、海西、鄂东和黑西南城市群人口与经济分布的协调程度有所提高。2010年城市群中只有川渝、关中城市群的GDP占比低于人口占比，说明这两个城市群的经济发展水平仍需提升。
2.功能：城市功能分工有所变化。随着近十年来城市群区域经济的迅猛发展，各类城市产业结构均发生不同程度的变化，但不同核心城市和城市群具有较大差异。一是核心城市服务功能有所提升。我国城市群核心城市的产业结构调整总体上进一步加快，但是每个核心城市的发展阶段不同，其三次产业结构调整表现出的特征也不同。12个城市群中的22个核心城市，有14个核心城市的三次产业比重变化值为正，如京津冀城市群的北京和石家庄，第三产业比重提高较快，均达16个百分点以上;而中原、湘东、黑西南和川渝城市群的核心城市第三产业比重均有所下降或变化不大，如成都第三产业比重变化很小。二是部分外围城市制造业功能有所增强。城市群外围城市凭借相对低廉的要素成本优势，制造业分工地位有所提升。以三大城市群为例，根据城市群各城市全市和市区不同行业就业人数的区位商变化，可以看出城市群中不同城市制造业的分工变化情况。一些城市在城市群中的制造业地位变化明显，如京津冀城市群中的廊坊、保定比较突出。长三角城市群中的嘉兴、宁波比较突出，珠三角城市群中的江门、肇庆、中山比较突出。
3.联系：城市间联系逐步加强。城市群内部城市之间的联系首先取决于城市经济发展的水平，其次发达的交通网络是城市间联系加强的必要条件，尤其是随着我国高铁的开通，长三角、珠三角、京津冀城市群城市间的联系不断增强。从不同城市群的流强度对比看，联系强度呈现由东南沿海向西部内陆递减的趋势，三大城市群的城市流强度最大，与经济发达程度成正比(卢万合、刘继生，2010)。总体来看，城市群的城市间联系主要围绕核心城市展开，呈现枢纽辐射状，其他成员城市与核心城市有比较密切的经济联系。城市群内部城市之间联系分异明显，受区位、产业结构、经济实力等因素影响，城市之间的联系存在层次性。从各类要素流动特征看，整体上以人流和物流为主，资金流与城市第三产业的发达程度直接相关，尤其是在成熟城市群表现突出(朱杰，2012)。
4.基质：空间利用结构变动剧烈。随着城镇化进程的快速推进，城市空间不断拓展，城市群生产生活生态空间利用结构发生剧烈变动。如长江三角洲和珠江三角洲城市群城市用地空间扩张强度出现峰值的时期为1992～1995年，京津冀城市群城市用地空间扩张强度出现峰值的时期为2005～2009年。三大城市群的城市用地逐渐形成轴向或连片发展的形态。基础设施建设用地需求迅猛增长，如长株潭城市群1999～2007年各类土地利用变化中，交通基础设施用地1999～2007年间共增加5254.38公顷，增幅达38.98%，增长幅度位居各类用地的第一位(王翠萍，2012)。
生态空间保护有所重视。一些城市群已经开始注重生态空间的保护，如广东省实施了《珠三角绿道网总体规划纲要》，目前正在组织开展“基本生态控制线”的划定和管理工作。湖北省2008年出台了《武汉城市圈两型社会建设试验区生态环境规划》，提出了划定生态功能区，构建区域生态网络框架的构想。湖南省2011年5月出台了《长株潭城市群生态绿心地区总体规划》，2013年3月出台了《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》，建立了生态绿心地区的空间管制制度。以上这些表明对生态空间保护已经成为城市群区域空间管制的重要内容。
5.治理：城市间合作不断推进。随着区域性公共问题的不断增加，城市间通过合作提升整体竞争力的愿望日益增强，各种类型的合作不断开展，在促进区域一体化方面取得了一些成效，尤其在珠三角、长三角等城市群比较突出。合作领域不断拓展，交通、能源基础设施、环境保护与生态建设、公共服务、社会管理等方面的合作有所推进。政府在城市合作中发挥着主导作用，主要有两种模式，一是上级政府主导下的治理模式。包括中央政府和省级政府两个层面，主要以区域规划形式，指导城市群发展。近年来由中央政府和省级政府出台了很多各类近似城市群的规划或意见。为保障规划实施，省级层面做了大量工作，如湖南省人大常委会审议通过了《湖南省长株潭城市群区域规划条例》，广东省出台了《广东省实施(珠江三角洲地区改革发展规划纲要)督查办法》、《珠江三角洲区域一体化评价工作方案》等制度，长三角城市群三省一市设立了“长三角合作与发展共同促进基金”等。二是城市政府间的治理模式。通过建立“高层领导联席会”、“城市地方政府联合会”、“城市联盟”等机制，如长三角城市协调会、长株潭党政领导联席会、厦漳泉城市联盟等，推进制定政府间合作协议、共同编制各类规划和实施计划，促进开展城际合作。
(二)我国城市群发展存在的问题
1.核心城市发展质量有待提升，城市间功能关系不协调。在现行财税体制和政绩考核制度下，每个城市仍以自身经济利益最大化为目标，争相发展利大税高产业，导致城市间恶性、同质竞争愈演愈烈，城市间应有的产业链分工和合作关系尚未形成。核心城市与中小城市间的专业化分工不明显，城市功能缺乏特色。核心城市服务业发展相对缓慢，与发达国家核心城市相比仍有较大差距，制造业发展与周边城市的同质竞争依然存在，核心城市对周边城市的辐射效应尚未形成。特大城市凭借各种要素资源绝对优势，人口集聚速度迅猛，随之而来的交通拥挤、环境污染、资源短缺、住房紧张、房价高企、事故频发、规划滞后等问题越来越严重，城市管理跟不上城市人口迅速增长的需要。一些外围城镇由于缺乏产业支撑，城镇功能单一，出现“睡城”、“空城”，又进一步加剧了交通拥堵问题。随着核心城市功能的不断强大，一些处于城市群边缘地区的城市与核心城市的发展差距问题也更加突出，如珠三角城市群的肇庆市，2012年人均GDP水平仅为36508元，低于全国38420元的平均水平。
2.生产生活空间利用粗放，三生空间冲突加剧。生产生活空间利用粗放，生态空间不断被城市建设挤占，农业用地空间迅速减少。经过近几十年的高速发展，我国一些城市群的国土空间开发强度已经非常高，如珠三角、长三角和京津冀城市群的开发强度已经超过或接近25%，均高于日本三大都市圈、英格兰地区，以及德国斯图加特等发达地区，而相应的产出远低于这些地区。生产生活生态空间冲突加剧，核心城市生态空间扩展制约了外围城市生产空间的扩展，以京津冀城市群为例，张家口和承德作为京津两大直辖市的重要生态屏障和主要水源地，生产空间扩展受到抑制，而生态空间范围要求提高，但在生态补偿机制不健全的情况下，两市经济发展受到较大影响。外围城市生产空间扩张无序导致工业围城问题突出，在缺乏统筹布局和有效管控措施的情况下，外围城市从各自利益出发，分散布局各类工业园区，使得中心城市被大量工业用地包围，对核心城市及区域的生态环境造成严重影响。
3.城市间合作深度不够，治理机制有待健全。尽管近年来城市群在推进区域一体化和协同发展上不断取得共识，相关制度和政策措施不断推出，在一些领域也取得了明显的成效，但多数合作的层次仍比较低，很多事项雷声大，雨点小，重开会，轻实施，协议多，推进少，尤其是对于跨省城市群，城市间的实质性合作推进步伐仍比较缓慢。目前我国以政府为主导的城市群治理模式已有雏形，但多主体参与的治理模式发展缓慢，各类企业、居民以及社会组织主体还远远没有参与到城市以及城市群的治理当中来。跨省城市群缺乏明确的治理主体，城市间组织机制松散。城市间自发形成的合作组织，多靠地方领导人推动，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空。治理方式主要停留在各种会议制度与单项合作机制上，一般采取集体磋商的形式，关系城市间利益冲突、激励和约束、财政分担和资金管理、监督检查等制度化机制欠缺。针对城市间开展合作的专门性法律法规缺失，我国宪法和地方组织法中关于如何处理政府间关系，地方政府在府际合作中的权利、责任等方面的内容都没有涉及。城市群规划众多，但缺乏法律效力，约束性不强，难以发挥应有的作用。
三、基于三大关系视角的我国城市群发展思路
应对我国城市群发展中的问题，既要充分发挥市场机制的作用，积极构建有利于促进要素自由流动的市场体系，以公平的市场竞争环境，促进城市间合理分工与优势互补，也要有效发挥政府在弥补市场失灵领域中的作用，健全城市群治理机制，加强空间管制，共同应对城市群人口经济活动密集带来的资源环境挑战和公共服务需求，有效解决跨界冲突，引导城市群差异化、健康持续发展。
(一)提升核心城市功能，促进城市合理分工
城市群中的不同城市在竞合发展过程中，充分发挥各自的比较优势和竞争优势，逐步形成城市功能有机整合、产业分工合理、经济联系紧密的相互依赖的网络关系，使城市群具有更丰富的多样性、更大的创造性和更持久的发展潜力，以支撑国家和区域经济社会的不断发展，提升城市群的国际竞争力。
1.增强核心城市流量集聚与扩散能力。核心城市在城市群网络中的作用，取决于其与其他城市之间的关联程度，取决于“他们之间交流什么，而不是他们那里有什么”(Beaverstock et al.，2000)。核心城市与周边城市之间的流动水平、频繁程度和密集程度，决定了城市群在全球经济中的地位，其发展的质量不在于其自身拥有多少物质属性(规模、设施、物质财富)，而在于其在城市网络中的功能，即其所拥有的流动资源的质量。随着城市群网络关系的不断加强，核心城市职能要从资源控制向资源流通转变，重点提升跨区域性的交通枢纽及物流入流集散功能、专业化商贸服务功能、公司总部及国际组织管理功能以及科技、教育、金融、信息、咨询等服务功能和创新功能。对于成熟城市群中的北京、上海、广州、深圳等为代表的城市，重点应以增强流量集聚与扩散能力为主，进一步提升现代服务业水平，发展具有影响力的高端产业，承担起有序分工组织者的角色，增强参与全球城市网络联系的能力，提升在世界城市网络中的地位。促进服务功能多样化与专业化结合，在全面发展现代服务业的同时，进一步突出专业化功能。对于成长发育型城市群的核心城市，在提升服务功能的同时，必须兼顾制造业功能，重点要在城市空间布局中协调好制造业与服务业的布局关系。积极应对大城市病的挑战，促进产业与城市融合、就业与居住平衡以及社会融合。
2.发展各具特色的功能城市。一是促进产业链分工与协作。核心城市在强化高端生产性服务业功能的同时，要促进高新技术产业和先进制造业将向城市郊区(工业园区)和其他大中城市转移，一般制造业和零部件生产将向周边其他城市或小城镇转移。中小城市在产业功能提升的同时，也相应带来人口的聚集，使得城市群内不同规模和职能结构的城镇体系更加合理，城市群的分工协作效应实现最大化。二是支持发展功能各异的中小城市。在传统的中心地体系里，城市的职能与城市的等级规模呈正相关分布，同等级规模城市之间很少交流，城市体系主要表现为纵向的等级联系。而在流动空间的城市体系中，城市职能的空间分布以及城市之间的联系发生了变化。小城市也可以拥有中级，甚至是高级职能，如商贸、会展、教育等职能(沈丽珍、顾朝林，2009)。大城市能为某些企业提供合适的人才、信息等生存发展环境，但中小城市在生态环境、生活成本等方面比大城市具有优势，也具有吸引一些人才、资本和产业聚集的优势。随着人民生活水平的提高、交通条件的改善和新技术的迅速发展，各种不同功能特色的城市将不断涌现。
3.促进核心城市与外围城市协调发展。在核心城市不断融入全球化网络，国际竞争力不断提高的过程中，处于不同发展阶段的城市群都可能存在中心与边缘区域发展差距扩大的问题，如果处理不好中心与边缘的关系，将对城市群的整体发展带来制约。城市群整体竞争力的提升，不仅是核心城市的单极增长，倘若城市所在区域存在“塌陷”，则城市群在全球范围内的竞争力将受到挑战。在大城市纷纷迈入流动空间的同时，要避免新的二元结构的形成。核心城市要在协调城际关系中发挥主导功能，充分发挥人才、技术、信息、资本等方面的优势，支持与外围城市建立良好的合作互动关系，促进它们形成特色城市功能。
建立扶持互助机制。核心城市必须承担起更多的责任和义务，通过多种途径支持外围城市发展。要加快建立生态补偿机制，支持上游城市切实保护生态环境，上游城市也要严格履行生态环境保护的义务，达不到环保标准的上游城市也要承担相应的责任;支持外围落后地区提升公共服务水平;积极开展智力支援，为核心城市发展一般服务业提供劳动力;建立产业合作机制，向外围城市转移有利于促进当地就业的一般制造业，支持外围城市发展休闲旅游业、商贸物流等专业化功能;加快推进与外围城市便捷的交通干线联系，促进人员物资顺畅流动。
(二)优化空间结构，实现持续发展
进一步优化城市群生产生活生态空间结构，有效协调城市间空间拓展冲突，促进以生产空间为主导的国土开发方式向生产—生活—生态空间协调的国土开发方式转变，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
1.统筹“三生”空间结构。优化城市群“三生”空间结构，要从区域整体角度出发，制定城市群空间管制规划。根据不同国土空间的自然属性、资源环境承载力明确划定三类用地空间的管制界限，严格保护生态用地、农业用地，严格限制生产生活用地空间盲目扩张，同时也要考虑未来承载人口和经济发展的需要，规划好后备开发区域。树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，建设集约型城市群。发挥土地多样性功能特征，促进各类土地复合利用，提高综合利用效率，如大型区域基础设施建设推行多设施共用通道，充分考虑耕地的生态功能，促进耕地生态系统与城市开放空间有机结合。推进区域绿色开敞空间系统建设，大力保护生态敏感区，以各城市生态空间的连接为着力点，统筹规划生态廊道。对核心城市和外围城市的生产和生活空间进行合理规划，切实保护各城市间必要的绿色间隔，将外围城市生产空间对核心城市生活空间的影响程度降至最低，同时引导外围城市形成生产空间和生活空间有序协调发展的格局。
2.划定生态保护红线。划定生态保护红线，构建点线面结合、点状开发、面线保护的基本生态格局，维护区域生态系统的稳定性和完整性。要通过开展城市群生态资源调查，制订区域生态用地分类体系，根据管制需要，将生态用地归结到能与规划管理相融的管制区域类型上，即保护区及重要生态功能单元、区域生态廊道、生态保育区和城镇建成区绿地等，并进一步从区域、景观尺度，划分这些类型，确定城市群生态网络格局。实施生态系统分类管制、生态需求分片管制、生态功能分区管制、生态用地分级管制。在生态空间保护中，要注意将耕地尤其是水田，列为一种重要的生态功能类型予以保护，使农业的生产功能与生态功能结合起来。
3.优化人口产业空间布局。合理评估城市群核心城市和外围城市资源环境承载能力和当前承载的产业和人口水平，顺应核心城市去工业化和外围城市产业结构演进的方向，综合考虑核心城市对城市群腹地的辐射带动效应，推动产业和人口向资源环境承载能力较强的城市和地区集聚和转移，置换出核心城市的生活空间和生态空间。优化调整城市群内各城市老旧城区、城市内部和跨城市工矿区、传统产业集聚区的生产和生活空间布局，减缓生产和生活空间混杂布局对生活居住的影响程度。调整生态脆弱地区的生产和生活空间布局，减缓生产空间和生态空间叠加布局、生活空间和生态空间叠加布局对生态空间的破坏和侵占程度。
(三)构建府际合作治理机制，实现共赢发展
加强中央政府对城际关系的指导和协调，充分发挥多元主体的作用，改变传统的自上而下的治理模式，向自上而下与自下而上相结合转变，建立起城市间紧密联系的合作网络，共同解决城市群面临的区域性公共问题，保障城市群高效、协调、公平、和谐发展。
1.完善有利于城市间合理竞争的财税体制和政绩考核机制。在发达市场经济国家，各类要素在空间的自由流动，提升了城市群的综合效益，使城市群成为国际上整体竞争力最强的区域。而我国城市群的形成发育受到我国城镇化特殊体制和背景的影响，主要表现为地理空间上的集聚现象比较明显，但真正的功能整合远没有形成，使得城市群应有的规模经济、集聚效应和节约集约利用资源的优势没有得到很好地发挥。城市群的形成主要依靠市场机制发挥作用，政府应当尊重要素流动的自然规律，顺应城镇化过程中人口产业空间集聚与扩散的规律，在不需要政府干预的领域，彻底放权于市场，让市场引导各类要素在大中小城市(镇)自由流动，最终形成大中小城市(镇)优势互补、功能各异、协调发展的城镇体系。当市场的力量无法解决城市群发展中面临的环境负外部性，无法促使城际基础设施和公共服务有效对接，无法协调城际利益冲突的时候，政府就应该扮演和回归其本职的角色，通过健全协调机制、加强空间管制、破除要素流动障碍，有效协调城际利益冲突，引导城市群健康发展。
正确处理地方政府间的关系，当前最为关键的是中央政府要从构建有利于促进城市间合理竞争与合作的目标出发，加快推进财税体制和政绩考核机制改革，引导城市间开展正常竞争，加快建立有利于地方政府发展宜居城市、吸引人而不是排斥人的财税体制，彻底改变单纯以GDP为核心的政绩考核机制以及不合理的干部任用制度，突出政府在环境保护、科技创新和公共服务供给等领域的考核，加大群众评分在官员考核中的比重，克服“政绩急躁症”。进一步规范各级地方政府职能，加快从过多参与产业决策和干预市场的经营性政府转变为真正为居民服务的服务型政府，积极推进服务型政府建设。努力消除制约各种生产要素在城市间自由流动的障碍、城市间不公平竞争的等级关系和不平等的政策差异等等。
2.构建横纵协调的府际合作治理机制。府际合作治理是包含由政府间、社会组织、企业和居民等共同构成的治理网络。一是要发挥上层政府的有效指导和协调。加快推进全国或区域统一大市场建设，加强中央或省级层面协调机构建设，对城市间合作治理行为出台有关指导原则或实施办法，鼓励社会组织和企业积极参与城市群治理。二是加强横向政府间合作，建立组织保障、规划衔接、利益协调、激励约束、资金分担、信息共享、政策协调和争议解决等机制。三是要发挥多元主体的积极性，构建政府与社会组织、企业之间以协作为目的的治理结构，共同参与城市群区域性公共产品生产和服务的供给。对于具体的城市群而言，应该遵循“区别性组合”逻辑，使得多元主体、不同空间尺度的城市群治理模式可以相互配合和协调。
3.不断丰富类型多样的治理方式。一是编制空间管制规划。重点包括划定生态和农业保护区域界限，规划重大交通、通信、水利、电力基础设施以及城镇空间布局。要对城市群空间规划的方法、手段、与土地利用、城乡规划和生态功能区等规划的关系、上位规划与下位规划的关系、规划后续监督与实施等方面的问题进行进一步规定。对于市县空间规划，要加强实施“多规合一”。二是设立协商论坛。政府与企业、社会组织等通过设立协商论坛，针对具有多元利害关系的议题与事务进行意见交流与讨论协商。建立公共信息平台，促进城市间公共信息的公开、透明。稳定联席会议制度，运用正式或非正式的形式，开展城市间人员交流，增进区域内公共部门间行政人员的直接联系，促进提升合作共识。三是开展多种咨询和服务购买。成立以专家学者为主体的咨询委员会，对重大规划及有关事项提供咨询。丰富区域性公共产品的供给方式，通过公共部门与私人部门或社会组织签订公共服务协议，提供多元化的服务。
4.突出解决跨行政区矛盾和问题。构建府际合作治理机制的目的是要重点解决城市群中依靠单独行政辖区无法解决的区域性公共问题，重点包括，一是要加强城市群内部交通等基础设施的统筹布局，根据不同城市群交通设施需求强度和结构的变化，加快推进群内交通基础设施的建设，加强不同运输方式之间的衔接，推进区域交通运输服务一体化，加强规划、建设、运营管理等方面的协调。二是加强资源环境保护合作，积极开展区域生态环境联防联控联治，推进水资源统筹开发利用，尤其是涉及跨界河流和水源地保护的区域。三是加强公共服务领域合作，构建区域信息平台，推动区域创新与知识共享，加强区域公共服务和社会管理合作，促进外来人口与本地居民平等享有基本公共服务，健全流转衔接制度。四是推进区域市场一体化建设，积极推进区域资本、技术、人力资源和土地要素市场建设，推进区域市场信用体系建设;积极破除地区间、城市间、城乡间不平等的制度和政策，整合各类产业、环保、公共服务、土地、招商等政策和法规，建立有利于企业和城市开展公平竞争的环境。
四、引导城市群健康发展的对策建议
(一)支持中小城市发展
小城市依托城市群能够得到较好的发展，要逐步消除不利于中小城市发展的制度和政策。要全面放开中小城市(镇)落户条件，取消本辖区农村户口和城镇户口的差别，允许农民自由落户。在财政、投资、金融、进出口、土地、行政许可等配套政策上进一步鼓励中小城市(镇)的发展。完善设市标准，改革“大市”管“小市”的体制，县城或建制镇建成区人口规模达到一定标准后应经一定法定程序将其改为建制市，实行“镇”改“市”。要逐步改变按照行政等级配置公共资源的管理体制，将更多的公共资源用于支持中小城市(镇)加强基础设施和公共服务体系建设。把适宜在中小城市布局的项目或一些特殊经济社会活动向中小城市布局，如大型物流、商贸项目、重大国际活动、重大仪式、大型体育赛事、展览等等，为中小城市创造更多的发展机会。
(二)理顺空间规划管理体制
编制城市群生态空间管制规划，优化城市群生产生活生态空间结构，必须理顺制约国土空间开发的空间规划管理体制。当前涉及国土空间规划内容的相关部门较多，长期以来，由于“部门权力规划化”，造成由不同部门负责的空间规划谁也不愿意成为其他规划的附属，争着在经济发展中充当主导和统领地位，结果没有一个规划能够真正成为约束空间开发的纲领。对于跨省城市群，应以国家发改部门牵头，联合建设、土地、环境、交通等部门，编制城市群空间管制规划，理顺与土地利用总体规划、城乡规划、生态功能区划等的关系，生态、土地、建设等部门应进一步明确在空间规划实施中的具体保护和建设任务。各省、各城市空间规划必须遵循城市群空间管制规划提出的红线要求。省内城市群原则上由各省发改部门牵头编制，也可结合省市已有经验和做法，鼓励地方创新空间管制方式。要使空间管制规划有效实施，必须加快推进空间规划的立法工作，尤其要加强对空间规划实施的监督和管理。
(三)完善城市群治理的法律法规
由于政府间签订的协议及其执行细则没有相关的法律加以约束与保护，导致政府间协议缺乏约束力，使得其在促进府际合作、约束政府机会主义方面的作用有限，签订的一系列合作协议难以得到有效的贯彻与执行，府际合作有些流于形式。完善的法律法规是实现政府间有序竞争与良好合作的重要保障，加强府际关系调整的法律制度建设，要以国家相关区域协调发展法律法规为基础，明确政府间竞争和合作的主要内容、权利与责任、解决冲突的方式与利益补偿机制。为保证区域合作的权威性与连续性，对已经成形的或正在形成中的区域法规给予法律上的确认，对区域公共事务合作治理机构的产生、职责、权限、运行机制等予以规范。加快对政府组织法的修订，增加对区域经济发展中府际关系制度安排的相关规定。
(四)设立城市群共同发展基金
由于城市群内部存在发展不平衡，而且市场力量不足以消弭甚至会强化这种不平衡，因此城市群不同城市之间能否达成一个具有约束力的、自动实施的协议，保证“合作博弈”能够重复，关键在于能否调动不同主体的积极性。设立城市群共同发展基金有利于解决城市群面临的生态环境保护、水资源利用、跨区域公共设施建设和区域发展不平衡等问题。不同层级的城市群治理机构其共同发展基金的来源不同，纵向治理模式中，中央或省级层面要承担部分费用，横向治理模式中，则需要由成员城市按照一定的规则进行缴纳，如按照各城市人口、GDP、财政收入、财政支出等指标测算确定。为保障“区域共同发展基金”合理使用，可制订《区域共同发展基金使用管理办法》和《区域共同发展基金支持规划》，后者要提出一定时期内优先支持的领域和具体的项目安排。
(五)鼓励发展区域性社会组织
积极鼓励成立区域性的社会组织，向这些组织开放更多的公共资源和领域，采取灵活多样的模式，促进区域性社会组织承接政府转移职能，建立对社会组织的资助机制，包括由上层政府给予相应的财政支持。支持区域内具有产业、产品和市场优势的企业和地方性行业协会组成区域性的行业协会，共同规范区域市场秩序和市场行为准则，政府主管部门要主动沟通，并赋予行业协会一定的管理职权。在涉及城市群重大环境保护、资源利用、公共服务供给、产业布局等问题方面，鼓励各类区域性社会组织广泛参与论证、宣传、协调等工作。
注释：
①关于城市群的具体名称，本报告基本沿用《中国十大城市群》一书中关于城市群的名称。目前关于长江中游城市群的概念比较混乱，本文使用“鄂东城市群”一词，以示区别。
②京津冀的人口密度没有达到该标准，与城市群范围较大有关，如果去掉一部分山区面积，人口密度也在700人/km2以上。
③鉴于我国人口普查资料对于城市相关指标的统计比较符合现实，本报告采取2000年和2010年的人口普查数据作为分析的基础。
④基质是由生产生活生态不同功能构成的景观生态系统或土地利用形式。
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