促进辽中南城市群发展研究时间： 2015-07-29信息来源：经济研究参考 2014年第33期 作者：黄征学 责编：wl_admin
[摘要]辽中南城市群是我国城市高度密集、城镇化率较高、城镇体系相对合理、交通网络体系较完善的地区，城市群发展基础好。本文从辽中南城市群的现状特征、主要问题着手，明确了引导要素向“心”向“海”集聚、构建合理的产业分工体系、完善基础设施建设和加大生态环境保护力度4大思路，提出了建立健全合作机制、推进城市群一体化发展、积极稳妥推进新型城镇化、促进产城融合发展和完善生态环境保护5条政策建议。
[关键词]辽中南城市群;向“心”向“海”集中;产城融合;新型城镇化
辽中南城市群包括沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口、辽阳、盘锦、铁岭等10个城市。该地区城市高度密集，大城市占比高。沈阳是东北和内蒙古东部的经济、交通、文化和信息中心，全国最大的综合性重工业基地。大连是东北亚地区重要的国际航运中心，东北地区最大的港口城市和对外贸易口岸，也是重要的旅游城市。辽中南城市群工业化起步已近70年，初步形成了以钢铁、机械、石油、化工和煤炭等重工业为主导的产业体系，是我国重要的重化工业基地，在全国具有重要的战略地位。合理谋划辽中南城市群的人口和经济布局，不仅有利于提升辽中南城市群的竞争力，而且有利于促进东北地区人口和经济活动在空间分布的调整。
1 现状特征
国家实施振兴东北战略以来，辽宁省加快辽中南城市群转型升级步伐，不断完善城市功能，呈现出城镇化率总体比较高、人口和经济向“心”和向“海”集聚态势明显、城镇体系相对合理和基础设施较为完善等基本特征。
1.1 城镇化率总体比较高
根据第六次全国人口普查的数据，辽宁省的城镇化率为60.7%，比同期全国平均水平高11.7个百分点，在全国31个省区市中排在北京、天津、上海、广东四省市之后，位列第5(见图1)。
与辽宁省城镇化水平较高相对应，辽中南城市群的城镇化率也比较高(见表1)。第六次全国人口普查的数据显示，城市群的总人口3313.23万人，其中城镇人口2247.44万人，城镇化率达到67.83%，比全国同期平均水平高18.15个百分点。沈阳、大连、抚顺、本溪的城镇化率均超过70%，分别达到77.08%、74.42%、71.65%和74.35%。除铁岭城镇化率41.70%低于全国平均水平外，鞍山、营口、辽阳、盘锦、丹东等城市的城镇化率均高于同期全国平均水平。
1.2 人口和经济向“心”和向“海”集聚态势明显
辽中南城市群10个城市中丹东、大连、营口、盘锦等沿海城市的人口占全省的比重从2000年的27.95%提高到2010年的29.61%，提高了1.66个百分点。4城市中，除丹东人口占比略有下降外，其余3市都有不同程度的上升，大连甚至提高了1.38个百分点。内陆地区除沈阳、本溪外，鞍山、抚顺、铁岭、辽阳等城市在同时期则有不同程度的下降。其中沈阳人口占比同期提高了1.53个百分点，在辽中南城市群10个城市中增加的幅度最高。
从GDP占比看，2000—2010年间，沈阳、大连、本溪、丹东、营口、辽阳、铁岭等城市都有不同程度的增加。其中，大连提高了4.16个百分点，沈阳提高了3.22个百分点，营口提高了1.77个百分点，本溪提高了1.27个百分点，铁岭提高了1.20个百分点。
上述分析表明，10年间，辽中南城市群人口和经济向内陆地区的沈阳、本溪以及沿海地区的大连、营口双集聚的态势非常明显，而资源枯竭型城市鞍山、抚顺则出现了双下降的态势(见表2)。
从常住人口和户籍人口的关系看，辽中南城市群10个城市中抚顺和铁岭是人口净流出最多的2个城市，辽阳、丹东人口也有净流出。从市辖区常住人口和户籍人口关系看，沈阳、大连、丹东、营口等城市常住人口比户籍人口均多出10万以上，城区吸引力比较强;抚顺、辽阳市辖区户籍人口比常住人口多，人口有净流出，城区吸纳能力相对较弱。表明“心”和“海”集聚人口的能力还是比较强。
1.3 城镇体系相对合理
辽中南城市群包含有沈阳、大连两个副省级城市，鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口、辽阳、盘锦、铁岭等8个地级市，新民市、瓦房店市、普兰店市、庄河市、海城市、东港市、凤城市、大石桥市、盖州市、灯塔市、调兵山市、开原市等12个县级市，辽中县、康平县、法库县、长海县、台安县、岫岩县、新宾县、清原县、本溪县、恒仁县、宽甸县、辽阳县、盘山县、大洼县、铁岭县、西丰县、昌图县等17个县，以及425个镇和179个乡(包括民族乡)。其中人口在200万以上的超大城市有沈阳和大连2个城市，人口在100—200万人有鞍山和抚顺2个城市，人口在50—100万的大城市有本溪、丹东、营口、辽阳、盘锦等5个城市，人口在20—50万的中等城市有铁岭、新民、瓦房店、普兰店、庄河、海城等城市，人口在10万到20万的小城市有东港、凤城、大石桥、灯塔、开原等城市(见表4)。人口在各规模等级城市分布相对比较合理。
1.4 立体交通网络体系初步建立
辽中南城市群交通基础设施齐全，已初步建成以沈阳为中心的铁路干线，以高速和国、省道为骨架的公路干线，以大口径输油管道为主体的输油管线、以现代化机场为标志的航空网和以东北亚航运中心大连为前沿，以丹东、营口为两翼的港口群，形成了相对完善的立体交通网络体系。城市群内铁路密度居全国首位。公路四通八达，在全国率先实现了全部省辖市用高速公路连接。有大连港、营口港、丹东港等大小商港10处，基本形成大中小结合，功能各异的港口群。拥有沈阳桃仙国际机场、大连周水子国际机场、丹东浪头机场、鞍山机场等4个民用航空机场。其中，沈阳桃仙国际机场和大连周水子国际机场是中国一流标准的国际机场。
1.5 沈阳与周边城市经济联系相对紧密
城市之间经济联系强度与人口规模、经济规模成正比，与距离成反比，一般按照如下公式计算(王欣，吴殿庭，王红强，2006)：
其中Pi、Pj是两个城市的人口指标，通常为市区非农业人口数，Vi、Vj是两城市的经济指标，通常为城市(或市区)的GDP或工业总产值，Dij是两城市的距离，k为常数。
根据该公式计算辽中南城市群10城市之间的经济联系强度，结果表明：沈阳与鞍山、抚顺的经济联系强度以及鞍山与辽阳之间的经济联系强度都非常强，沈阳与本溪、铁岭的经济联系比较强，沈阳与营口、沈阳与盘锦、沈阳与大连、鞍山与本溪、鞍山与营口、鞍山与盘锦、本溪与辽阳之间的也有一定经济联系强度。但其他城市之间，包括大连与其余9城市经济联系都并不紧密。表明辽中南城市群中沈阳的辐射带动功能在城市群发展中占据非常突出的地位。
2 主要问题
辽中南城市群的发展虽然总体上比较好，但依然面临许多问题。
2.1 产业结构总体上仍然偏重
改革开放以来，特别是东北老工业基地振兴以来，随着国有经济的重大战略调整，辽中南城市群的产业组织方式有了明显改善，其他深层次矛盾和问题也有所缓解，但产业结构没有发生根本性改变，存在着“传统产业多，新型产业少;资源依赖性产业多，高科技产业少;第一、二产业比重太大，第三产业比重太少”的“三多三少”局面(马延吉，2010)。如图3所示，2012年辽中南城市群第三产业比重为39.19%，比2000年仅下降1.59个百分点。比同期全国平均水平低5.41个百分点;第二产业比重为53.96%，比2000年高4.30个百分点，比同期平均水平高8.66个百分点。辽中南城市群产品结构不合理的矛盾也比较突出，高附加值产品比重低，而通用、中低档装备产品生产能力过剩。根据辽宁省环保厅的研究，电力行业、水泥行业、钢铁行业占辽宁省总排放量的62.77%。
与此同时，新兴产业发展缓慢，被称为朝阳工业的高新技术产业总体比重偏低、规模偏小，而重工业比重相对较高。如图4所示，2011年辽宁省重工业总产值占全部工业总产值的比重80.48%，比全国平均71.85%高8.63个百分点[①]。由于辽中南城市群内高新技术产业规模相对较小，所以不能更好地运用高新技术改造和提升传统产业，导致辽中南城市群产业演进出现断层，经济发展方式难以根本转变。此外，辽中南城市群内并没有形成优势产业集群，企业集群以横向为主，产品技术含量较低、实力弱，多数属于劳动密集型企业，尤其由于产业链条中缺少知识要素部门的配合，低价竞争时有发生，导致产业集群升级迟缓、发展后劲不足等问题逐渐暴露出来，严重影响区域内分工协作，大大增加了企业的生产成本。从目前的发展态势看，产业发展的路径依赖在短期内不会发生重大变化，辽中南城市群以重化工业为主的产业结构还会持续相当长一段时间。
2.2 资源型城市转型缓慢
辽中南城市群10大城市中，鞍山、抚顺、本溪、盘锦以及营口的大石桥市、丹东的凤城市和宽甸县、铁岭的调兵山市都是资源型城市。近些年来，在振兴东北老工业基地相关政策的支持下，资源型城市的经济转型取得了初步成效，基本扭转了经济衰退和低速增长的状况。
但是，目前取得的成效还只是局部的，大部分资源型城市还没有培育出可支撑地方经济发展的接续产业，资源开采和加工业仍然占据地方经济的主导地位。如2012年，鞍山钢铁产业和菱镁产业增加值593.7亿元，占规模以上工业增加值的59.60%，接续替代产业中，纺织服装、新材料产业、光电产业、激光产业、高端阀门产业等增加值占规模以上工业增加值的比重分别为4.24%、6.96%、1.59%、0.80%和0.70%：本溪冶金和钢铁产业增加值440.36亿元，占规模以上工业增加值的76.63%，接续替代产业中，装备制造、建材、医药制造等产业的增加值占规模以上工业增加值的比重分别为3.98%、3.72%、6.90%。
此外，资源型城市的综合功能还不完善，生活功能、社会文化功能不强，城市对内对外服务功能都较弱。辽中南城市群中，除沈阳、大连外，群内其他城市的城市流强度值均较低，一些资源型城市的城市流强度值甚至为0。这意味着城市和城市之间并没有形成功能互补的良性互动结构。从横向比较来看，大部分资源型城市与非资源型城市间的经济总量差距还在扩大，比如鞍山、抚顺、盘锦经济总量占辽宁省的比重还在下降。
2.3 基础设施结构性问题较为突出
尽管辽中南城市群已初步建立了立体交通网络体系，但基础设施总体还是不够完善。
交通基础设施结构不合理。尽管辽中南城市群内部的交通已经非常发达，但交通基础设施结构不合理的问题比较突出，主要表现在城市和城市之间大多数以高速公路相连，缺乏便捷快速的轨道交通连接。此外，港口的集疏运系统也不畅通。以大连港为例，目前，经过大连市境内有哈大线、大庄线、旅大线等3条铁路，但与东北地区以及全国路网相连的干线仅哈大线一条。运能与运量的矛盾非常突出，大连铁路请车满足率长期徘徊在45%左右。
大连枢纽港的作用没有得到充分发挥。2012年，不论货物吞吐量，还是集装箱的吞吐量。大连港在辽中南城市内的四大港口中都是最高的(见表5)。从全国范围看，如果仅从货物吞吐量排名，大连港仅次于宁波—舟山港、上海港、天津港、广州港、苏州港、青岛港之后，位居第7，但从附加值含量更高的集装箱来看，大连港与长江三角洲城市群的上海港、宁波—舟山港以及珠江三角洲城市群的深圳港、广州港相差显著。2012年，上海港、宁波—舟山港、深圳港和广州的集装箱吞吐量分别为3252.9标箱、1683万标箱、2294.13万标箱和1474.36万标箱，而大连港仅806.4万标箱，该吞吐量比同属渤海湾的青岛港(1450万标箱)和天津港(1230万标箱)也要少很多。集装箱发展能力不足，而仅仅发展散货运输，在直接经济腹地和运输货种具有同构性的情况下，辽中南城市群港口之间的竞争不可避免，枢纽港的构建也愈发困难。港口的过度竞争，必然损害该地区经济发展的整体利益。
辽中南城市群水资源短缺问题突出。辽宁是我国淡水资源严重缺乏的省份之一，全省人均占有水资源为856m3，约占全国人均水量的1/3，世界人均水量的1/12;而辽中南城市群又是辽宁省最缺水的地区之一，人均占有水资源量仅为642m3，水资源形势异常严峻。水资源短缺导致开采过度。辽宁省的水资源开发利用程度为39.9%，而辽中南城市群所在的辽河流域，水资源开发利用程度高达73.8%，尤其是浑河、太子河流域的水资源开发利用程度更高，已达83%以上。由于对地下水开采强度不平衡、开发技术落后等原因，已造成部分地区地下水位下降，形成漏斗区。如沈阳城区漏斗枯水期面积为49.7km2，辽阳首山漏斗枯水期面积为317.6km2，沿海的营口市已开始出现海水入侵。
2.4 生态环境压力较大
长期以来，辽中南城市群高强度的开发和不合理的经济结构对生态环境造成了极大破坏。
辽宁省大气污染物排放量高。近年来，随着汽车数量的逐年增加，汽车尾气污染日趋严重，在城市的主要交通干线上曾发生光化学烟雾现象。来自辽宁西北部的沙尘也对辽中南城市群大气环境质量构成严重威胁。
城市群内水污染严重。辽河流域是我国水污染最严重的流域之一，70%以上的断面为劣V类，基本丧失环境功能。由于辽河水系污染严重，已导致部分城乡地下水质受到不同程度的污染，造成污染型缺水，居民饮用水源受到威胁。沈阳靠近浑河和辽河的部分水源井、营口盖州永安的市政饮水因污染超标而不能饮用。
固体废弃物综合利用程度低。工业固体废物产生量较大的城市为鞍山和本溪，其次是抚顺、铁岭和辽阳。沈阳、营口、抚顺、大连的工业固体废物综合利用率相比较高，其余城市的固体废物综合利用率很低，最少的仅占15.2%，加上城市的垃圾无害化处理率低，使得工业固体废物、垃圾围城现象严重。
此外，由于环保投入严重不足，造成生态条件难以做到根本改善，森林面积分布不均，天然湿地面积较20世纪50年代减少了36.32%，其中沼泽、芦苇湿地降幅达72.41%。以上情况说明辽中南城市群的环境承载力极其脆弱，生态环境问题已经成为制约该地区可持续发展的因素。
3 战略思路
经过多年的发展，辽中南城市群已成为国内重要的城市群，竞争力相对较强，但也面临着许多问题。针对前面分析的问题，结合辽中南城市群的功能定位，本研究认为辽中南城市群的发展需要遵循以下四点思路。
第一，引导要素向“心”、向“海”集聚。优化城镇空间结构
城市群是一个国家或地区参与国际竞争非常重要的一种空间形态。核心城市作为区域经济发展的引擎，将在引领城市群参与竞争中扮演越来越重要的角色。从某种程度上可以说，核心城市的竞争力甚至决定了城市群的整体竞争力。不论是美国学者提出的11个“巨型区域”[②]，还是《欧洲空间发展展望》中提到的8个“巨型城市区”，其中包含的主要城市都是全球城市网络体系中非常重要的组成部分，也是在全球具有一定影响力和竞争力的城市。如，如美国的纽约、芝加哥等世界城市控制着全球金融命脉，洛杉矶、西雅图、亚特兰大、底特律等工商业中心城市掌握着全球若干行业的话语权：德国的法兰克福是金融与交通中心，科隆是铁路交通枢纽和莱茵地区经济文化和历史中心;日本的东京、大阪、名古屋等分别是其东京地区、大阪地区和中京地区的核心城市，共同组成了日本东海道城市群。辽中南城市群中两大核心城市——大连和沈阳，在全球城市综合竞争力相对比较靠后，这势必影响辽中南城市群整体的竞争力。如表6所示，2012年大连、沈阳在全球城市综合竞争力排名中分列204位和235位，与国内三大城市群——京津冀、长三角、珠三角的核心城市排名相比，差距非常大。因此，引导要素向大连、沈阳集聚，并不简单的是经济发展趋势所致，关键是要通过高端要素的集聚提升大连、沈阳两市在全球城市网络体系中的竞争力，进而提升辽中南城市群参与全球竞争的能力。
此外，经济要素向沿海集中也是一种趋势。根据波兰地理学家J.斯塔泽夫斯基的研究，全世界200公里以内的陆地，其总面积不到地球陆地总面积的1/5，但集中的人口却超过世界总人口的半数以上(见表7)。中国沿海城市群也集中了全国超过50%的GDP。引导要素向沿海聚集也是顺应这种趋势。同时，对辽中南城市群而言，加快沿海地区的发展，可以充分利用该地区污染扩散相对较快的优势，缓解辽中南城市群的环境污染;还可以利用海水淡化的优势，减轻水资源短缺的压力。
第二，构建合理的产业分工体系，实现产业错位发展
城市群内部的城市在竞合发展过程中，逐步形成城市功能明晰、产业垂直和水平分工合理，而且彼此问紧密联系的若干个产业聚集带和聚集区。共同参与全球产业竞争和经济竞争。如，美国东北部地区的纽约是全美的金融和商贸中心。有着最为发达的商业和生产服务业：波士顿集中高科技产业、金融、教育、医疗服务、建筑和运输服务业。其中高科技产业和教育是波士顿最具特色和优势的产业;费城港是美国最繁忙的港口之一，集装箱容量在北美各大港口中位居第二，港口发展带动了费城整个交通运输业的扩展，使费城成为美国东北部地区的交通枢纽;华盛顿市作为全美政治中心和世界大国首都，在国际经济中有着重要影响，全球性金融机构，如世界银行、国际货币银行和美洲发展银行的总部均位于华盛顿：巴尔的摩市区与华盛顿特区的接近使得它分享了很多联邦开支和政府采购合同，同时国防工业在巴尔的摩有了很大发展(陈秀山，张若，2011)。
辽中南城市群的大多数城市都是因矿而兴，城市之间职能结构不甚明确。虽然国家实施振兴东北等老工业基地战略以来，特别是沈阳经济区、辽宁沿海上升国家战略以来，辽中南城市群的职能结构已有所改善，但产业结构偏重、职能不明晰的问题并没有解决。要在进一步发挥市场机制决定性作用的前提下，重视发挥政府的引导作用，以促资源型城市转型发展为着力点，大力培育接续替代产业，进一步加大产业结构调整力度，实现城市之间产业错位发展，共同提升辽中南城市群产业集群竞争力。
第三，完善基础设施建设，促进经济一体化发展
交通网络体系发达是城市群非常重要的特征。它不仅促进了城市群内部的联系，对强化城市群“流动的空间”发挥了重要作用，而且改善了城市群的区域条件，产生了新的交通区位优势、新城市或城市功能区，从而影响了城市群产业空间结构。国外城市群大多拥有由高速公路、高速铁路、航道、通讯干线、运输管道、电力输送网和给、排水管网体系所构成的区域性基础设施网络，其中发达的铁路、公路设施构成了城市群空间结构的骨架。但初始条件不同，城市群内部选择的交通联系方式也有差异。如，美国东北部地区城际交通体系主要以高速公路为主，以轨道交通为辅;而日本东海道城市群建设了以新干线为主的快速轨道交通网，它可在4小时之内将京滨、中京、阪神工商业地带及中间城市有机地连接起来，使人员和物资流通环境大幅度改善(陈秀山，张若，2011)。
辽中南城市群尽管基础设施相对较为完善，但结构不合理、枢纽港功能没有充分发挥等问题依然存在。要在加大城市群内部轨道交通建设力度的基础上，拓展对外通道，强化城市群内部以及城市群与外部的经济联系。同时，进一步加强水利基础设施建设，缓解水资源短缺的问题。
第4，加大环境保护力度，走生态发展之路
由于城市群的生态环境是相互开放的，也是外部性最强的，局部地区生态环境的破坏往往会影响区域生态环境功能(陈群元，宋玉祥，2011)。如，某些城市的大气污染，经过大气环流的动力效应，形成污染物远距离输送和污染物再扩散，使其他城市的大气质量下降。辽中南、京津冀、长三角等城市群近几年频繁出现的雾霾天气，就是区域生态环境遭受破坏后共同作用的结果，单个城市不可能自行解决，需要城市群内城市政府加强合作，联防联治，才有可能妥善解决大气污染问题。此外，流域环境污染因地跨多个行政单位，也需要城市政府间加强合作，共同治理。美国学者提出的11个“巨型区域”和《欧洲空间发展展望》中提到的8个“巨型城市区”都将基础设施建设和生态环境保护作为其研究的重要部分，表明生态环境是城市群发展中不可回避的问题。
辽中南城市群是生态环境非常脆弱的地区。需要在加强大气污染防治、辽河流域水污染治理、同体废弃物综合利用的同时，大力发展循环经济，加大森林、湿地等生态系统保护力度，改善城市群区域整体生态环境。
4 政策建议
针对辽中南城市群经济发展中面临的突出矛盾以及提出解决问题的基本思路，为进一步提升辽中南城市群的竞争力，促进辽中南城市群持续稳定发展，应在合作机制构建、一体化发展、新型城镇化建设、产城融合发展和培育新的增长极等方面采取措施。
第一，建立健全合作机制
建立沟通协调机制。建议辽中南城市群内部建立市长联席会议制度，成员由各市的市长组成，作为城市群合作发展的决策机构，定期和不定期协商解决城市群内的重大问题，积极推进交通、旅游、工业、农业、生态、科技人才、投资等方面的合作;下设若干个委员会作为政策的执行机构，定期召开会议，沟通信息，及时反映城市群内发展中面临的问题，提出解决办法。进一步培育发展和规范社会管理组织，在行业协会中引入竞争机制，允许“一业多会”，允许按产业链各环节、经营方式和服务类型设立行业协会、允许跨地域组建、合并组建和分拆组建等;同时，建立和完善委托授权机制、合作联动机制、征询机制、监督指导机制等制度措施促进行业协会的有效运转，充分发挥行业协会的桥梁纽带作用。
建立利益分配机制。建议借鉴长三角设立“合作与发展共同基金”以及欧盟设立结构基金的经验，在辽中南城市群内部设立“区域一体化发展基金”，使其成为城市援助政策的核心。设立基金的目的是支持生态环境保护、支持落后地区中小企业的发展、促进投资和改善基础设施、提供职业培训和就业帮助以及为农村地区采用农业新技术、改进农业产业结构和非农产业提供资金支持;基金的管理由区域内各城市财政部门领导组成;基金的来源按各城市GDP或财政收入的一定比例缴纳;基金的使用采用定额管理办法。
建立奖惩机制。借鉴广东省推进珠三角区域一体化的评价方法，建立跟踪评估制度，对各种一体化发展要素进行针对性的监测、检查、统计、分析、评价，提出进一步修改、发展和完善的建议：违约惩罚制度就是违约的地方政府采取减少合作项目、取消某种优惠、向社会公布评估结果或启动内部民意压力等间接措施给予一定惩罚。
第二，积极推动资源型城市转型发展
大力培育接续替代产业。对于资源储量大的资源型城市，要在条件允许的范围内发展主体资源深加工，延长产业链，大力发展接续性产业。石油工业城市重点开发石油化学工业等下游产业;煤炭工业城市建设基于清洁能源、清洁生产和循环经济技术的能源、原材料工业综合体。在搞好接续产业发展的同时，也需要未雨绸缪，尽早谋划替代产业发展。对于资源已经枯竭或接近枯竭的城市，要在及时总结转型试点经验的基础上，借鉴山西长治转型发展的成功案例，积极培育既适应市场需求和产业发展方向，又符合本地发展实际的替代产业。
进一步完善城市功能。扭转资源型城市“重生产，轻生活;重硬件，轻软件”的倾向，以提高城市社会服务功能为前提，结合棚户区改造，调整城市空间结构，进一步完善城市功能。重点要以增强经济实力为基础，以提高效率为保证，以全面创新为动力，通过在技术、体制和文化等不同层面的改革创新，打破对现有生产力发展的束缚，提升资源型城市的发展水平。重点是从产业结构、区域功能、空间结构和环境风貌等方面着手，通过产业重组、环境重整、形象重塑，完善区域性中心城市功能。
加快就业结构转型。通过项目引进、免费培训、小额贷款支持，鼓励下岗职工以自主创业实现再就业。加大就业和再就业资金投入，筹建就业扶持基金。建立下岗、失业人员创业贷款担保基金。鼓励和支持将部分失业保险金用于失业者的再就业培训，加快失业保险的政策重点由生活保障为主向就业保障为主转变，重点做好失业人员的职业培训和再就业服务。积极做好劳务输出、发展打工经济，努力创造就业机会。选择部分资源枯竭型城镇作为试点，促进劳务输出或实施部分居民的异地安置。重点要把发展职业技能培训纳入社会教育培训体系，普遍实行劳动预备制度。完善就业援助制度，强化对就业困难人员、零就业家庭的就业援助。
第三，积极稳妥推进新型城镇化
分类推进农业转移人口市民化。按照一定时序、合理的空间秩序、适当的人群分类、适宜的领域重点，分类引导、循序渐进，有序推进农业转移人口的社会身份、生活方式和服务待遇市民化。重点是全面放开建制镇和小城市的落户限制，有序放开鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口、辽阳、盘锦、铁岭等城市的落户限制，合理设置沈阳、大连的落户条件，加快推进农业转移人口市民化[③]。有序放开落户限制的城市，优先解决长期在城里务工经商的举家迁徙农民工及其家属落户问题。尚不具备放开户籍的沈阳和大连，要建立流动人口居住证制度，建立与居住年限相挂钩的基本公共服务提供体系。
建立农业转移人口市民化的激励机制。建立财政转移支付同农村转移人口市民化挂钩机制，逐步加大中央和省两级财政对劳动力流入集中地区转移支付力度。推广“人地挂钩”和“增减挂钩”的双挂钩政策，科学估算人口转人地区城镇新增用地规模与人口转出地区土地整治规模，搞好城乡建设用地增减平衡。鼓励和支持各地建立年度城镇建设用地指标与年度城镇化发展速度相挂钩的机制，用地指标重点向人口集聚能力强和人口承载能力强的城市倾斜。积极探索通过统筹廉租住房、经济适用住房、棚户区改造及公共租赁住房等保障性住房政策、住房公积金等住房金融政策帮助农村转移进城人口解决住房困难。开展城市投融资试点，探索建立低成本、多元化、可持续的城市投融资机制，改善城市资产负债表。
完善农业转移人口市民化的分摊机制。按照跨市农业转移人口市民化的实际规模，遵循“增量调整、奖补并用”的原则，通过财政专项转移支付、重要设施配套指标市际调剂等方式，重点建立对跨市流入人口数量规模较大的城市政府的市民化补助，实现制度化、常态化运作。鼓励和支持人口流出大市建立与对应的流入地市(县)政府相应的分担比例，主要承担跨区域流动部分的社会成本。建立企业分担就业培训、权益维护、社会保障和住房条件改善成本的机制，发挥其在促进农村转移人口市民化中的积极作用。明确中央财政和省级财政主要承担农村转移人口市民化中劳动技能培训、随迁子女教育等社会成本，地方政府主要承担社会保障成本、基础设施和公共服务扩建成本。
第四，促进产城融合发展
构建产城融合发展新格局。按照产业集聚、资源节约、生态环保的原则，积极推动区域产业分工和协同发展，引导企业向园区、园区向城镇集中，带动农村转移人口向城镇转移。借鉴周内其他地区发展“飞地经济”的经验，鼓励和支持沈阳、大连等城市与城市群内其他城市以“合作共建”、“净托管”等方式开展合作，共建“飞地同区”，增强城市发展的产业支撑。支持大连金普新区、沈阳浑南新区等新区从城市功能、产业结构、空间布局、基础设施和环境风貌等方面着手，完善城市功能。鼓励新区、新城率先开展服务业综合改革试点，在市场准入、管理体制和税制改革等方面先行先试。
在更大区域范围内谋划产城协同发展。加强沈阳、大连与周边小城镇市政基础设施和医疗文化体育设施对接，完善公共交通设施一体化建设，以强化中小城镇对农业转移人口的服务能力和吸纳能力，缓解大量人口迁入而导致中心城市压力过大问题。按照“研发在中心城市、制造在周边区域，孵化在中心城市、转化在周边区域”的分工思路，充分发挥沈阳、大连两大都市的高端要素集聚优势和周边区域的空间资源优势，在大都市逐步形成以服务经济为主的产业结构，在周边区域逐步形成一批工业强县、强镇和强区。本着“合作共建、利益共享”的原则，倡导建立利益分配的框架协议，支持加大都市区的资源要素整合力度。
制定支持产业园区发展的政策措施。鼓励省市下达的年度土地利用计划指标，优先保障重点园区的用地需求。支持通过城乡建设用地增减挂钩增加的建设用地指标，按规定有偿优先支持产业园区项目建设。加快研究国家经济技术开发区和省级经济技术开发区的支持政策，提高园区对产业的吸纳能力。
第五，完善生态环境保护机制
建立区域碳汇林融资机制。充分利用国际治理和全球机制、国际贸易体系所提供的绿色气候资金、全球环境基金、全球养老基金和保险机构对绿色组合的贷款来支持城市群生态建设和修复项目。以多元化手段参与CDM项目融资，针对项目自身特点开发合适的融资产品，融资形式可以是固定资产抵押、项目经营权、项目产权或CERs收益权质押、融资租赁、项目贷款资产证券化等，鼓励银行利用资源优势搭建投融资平台，承销集合债、集合信托等拓宽CDM项目融资渠道。积极争取国家林业碳汇交易试点，项目交易所得资金用于区域森林、水等生态环境维护。
合力实施跨界污染联防联控机制。辽中南城市群应将辽河、浑河、太子河等跨界河流水污染防控作为环境保护工作的重点，纳入各自辖区环境保护规划，采取有力措施切实加强辖区内污染防控工作，建立相关流域保护和污染防控长效机制，努力控制和减少流域水环境污染影响。对各自辖区内影响跨界流域水环境的工业、生活、农业污染源加强排查和监控，大力整治环境安全隐患，坚决查处环境违法行为，积极防范突发环境事情和污染纠纷。协同推进水环境质量监控网建设，确定了跨界流域监测断面、监测项目、监测频次、监测方法，互相通报跨界断面水质监测数据。推动空气质量数据联网，加快城市群内各城市大气自动监测数据共享，按照国家新修订的《环境空气质量标准》实时发布空气质量监测数据。加快建立抚顺饮用水源区生态补偿机制、沈阳东部生态功能保护区生态补偿机制、棋盘山生态补偿机制和浑河、辽河流域生态补偿机制。
参考文献
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[①]由于辽中南城市群工业占辽宁省工业的比重超过90%，辽宁省重工业占比基本能反映辽中南城市群的变化趋势。
[②]为了忠实于原文，这里没有使用“城市群”的概念。此外，本研究认为，美国的“巨型区域”和欧洲的“巨型城市区”与“城市群”也是有差异的。
[③]前面的数据分析表明，除沈阳和大连外，其余城市常住人口和户籍人口的差别都不大，表明除沈阳和大连外的8个城市市内人口流动是主体，这些城市具备有序放开户籍的条件。沈阳和大连外来人口比较多，目前尚没有全面放开的条件，同时，设定一定条件，也不影响高端人才引进。