促进城市群城市间合理分工与发展时间： 2015-07-31信息来源：汪阳红 作者：wl_admin 责编：
城市群中的不同城市在竞合发展过程中，充分发挥各自的比较优势和竞争优势，逐步形成城市功能有机整合、产业分工合理、经济联系紧密的相互依赖的网络关系，使城市群具有更丰富的多样性、更大的创造性和更持久的发展潜力，以支撑国家和区域经济社会的不断发展。
一、城市群核心城市与外围城市的功能分工有所变化
近年来随着城市群区域经济的迅猛发展，各类城市产业结构均发生了不同程度的变化，但不同核心城市和城市群具有较大差异。
(一)核心城市服务功能有所提升
我国城市群核心城市的产业结构调整总体上进一步加快，但是每个核心城市的发展阶段不同，其三次产业结构调整表现出的特征也不同。表1选取了我国22个主要核心城市，对2000年和2011年三次产业结构的变化进行分析，有14个核心城市的第三产业比重变化值为正。其中，京津冀城市群的北京和石家庄，第三产业比重提高较快，均达16个百分点以上;长三角城市群的上海、南京和杭州第三产业的比重均不断提高，上海较快达到6个百分点以上;珠三角的广州和深圳第三产业的比重均提高7个百分点以上;而中原、湘东、黑西南和川渝城市群的核心城市第三产业比重均有所下降或变化不大，如，成都第三产业比重变化很小。
(二)外围城市制造业功能有所增强
城市群外围城市凭借相对低廉的要素成本优势，制造业分工地位有所提升。以三大城市群为例，根据城市群各城市全市和市区不同行业就业人数的区位商变化，可以看出城市群中不同城市制造业的分工变化情况。一些城市在城市群中的制造业地位变化明显，如，京津冀城市群中的廊坊、保定比较突出。长三角城市群中的嘉兴、宁波比较突出，珠三角城市群中的江门、肇庆、中山比较突出(见表2、表3、表4)。
二、城市群城市间功能关系不协调
(一)城市间恶性竞争依然存在
整体上看，在现行财税体制和政绩考核制度下，每个城市仍以自身经济利益最大化为目标，争相发展利大税高产业，导致城市间恶性、同质竞争愈演愈烈，城市间应有的产业链分工和合作关系尚未形成。核心城市与中小城市间的专业化分工不明显，城市功能缺乏特色。部分城市在行政区范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，限制生产要素的跨行政区自由流动，制约了城市群的自然成长发育。在京津冀城市群，河北省的每个城市都有钢铁工业，就连以度假旅游为核心优势的秦皇岛市，规模以上金属冶炼及压延加工企业也有35家，钢铁工业的分散布局对京津冀生态环境保护和水资源供给都带来严重影响。
(二)核心城市服务业发展相对缓慢
国内核心城市与发达国家核心城市相比仍有较大差距，制造业发展与周边城市的同质竞争依然存在，对周边城市的辐射带动效应尚未形成。特大城市凭借各种要素资源绝对优势，人口集聚速度迅猛，随之而来的交通拥挤、环境污染、资源短缺、住房紧张、房价高企、事故频发、规划滞后等问题越来越严重，城市管理跟不上城市人口迅速增长的需要。2010年底，北京市常住人口总数为1961万人，已经突破了国务院批复的《北京城市总体规划(2004～2020年)》所确定的到2020年北京市常住人口总量控制在1800万人的目标;一些外同城镇由于缺乏产业支撑，城镇功能单一，出现“睡城”、“空城”，又进一步加剧了北京市交通拥堵问题。
(三)核心城市与外围地区发展差距需要引起注意
随着核心城市功能的不断强大，一些处于城市群边缘地区的城市与核心城市的发展差距问题也更加突出。京津冀城市群的承德、张家口市，珠三角的肇庆市，人均GDP水平分别为31330万元、26323万元和36508万元，均低于全国38420万元的平均水平。这些城市往往承担着一些重要的生态功能，如果这些边缘区域的城市从自身发展需要而不顾条件地大力发展高污染、高耗能产业，势必对整个城市群的健康发展带来影响。
三、促进城市群城市间合作分工与发展的思路
(一)提升城市群核心城市功能
增强核心城市的集聚与扩散能力。核心城市与周边城市之间的流动水平、频繁程度和密集程度，决定了城市群在全球经济中的地位，其发展的质量不在于其自身拥有多少物质属性(规模、设施、物质财富)，而在于其在城市网络中的功能，即其所拥有的流动资源的质量。随着城市群网络关系的不断加强，核心城市职能要从资源控制向资源流通转变，重点提升跨区域性的交通枢纽及物流、人流集散功能，专业化商贸服务功能，公司总部及国际组织管理功能，以及科技、教育、金融、信息、咨询等服务功能和创新功能。
对于成熟型城市群中的北京、上海、广州、深圳等为代表的城市，重点应以增强流量集聚与扩散能力为主，进一步提升现代服务业水平，发展具有影响力的高端产业，承担起有序分工组织者的角色，增强参与全球城市网络联系的能力，提升在世界城市网络中的地位。在稳步发展货物流动能力的基础上，壮大以资金为主导流的能力，推动知识与人才主导流的作用，引领全国创新发展，并进一步扩大这些城市的对外开放性，促进各种资源要素在更大的时间和空间范围内流动，不断向世界城市迈进。
对于成长发育型城市群中的核心城市，未来一定时期内仍处于存量积累阶段，要处理好存量积累与流量扩展的关系，进一步做强做大核心城市，完善核心城市基础设施网络建设，加强核心城市与周边城市在物资、人才、资金及信息的交流，发挥核心城市的集聚效应及在城市群中的溢出效应，带动城市群快速发展。
服务功能多样化与专业化结合。国际上知名的全球城市，在以服务经济为主的城市经济中，其服务业的专业化功能越来越突出，在世界体系中发挥着不同的作用，如纽约的银行、会计和广告等服务业，华盛顿的法律服务、研发和协会组织等服务业，波士顿、达拉斯和旧金山的高科技服务业等。
我国成熟型城市群中的北京、上海等城市，要在多样性服务业的基础上增强专业化功能，一方面，这些城市的服务业与发展需要相比还存在很大差距，仍有较大的提升空间，这主要是指城市的非基本职能部分;另一方面，从提升竞争力的角度看，要进一步突出专业化功能，这些专业化功能是服务于城市群、全国乃至世界的基本职能，是决定未来在世界城市网络体系中地位的部门。制造业作为城市的传统基本活动部分，凭借其强大的循环积累效应，仍然是城市中心性的重要组成部分，但具体的行业重点将发生变化，其区域中心地位的体现由产品供给为主转变为相关产业的催化和带动为主，其布局将向这些城市的郊区或其它大中城市转移。
对于成长发育型城市群中的核心城市，在提升服务功能的同时，必须兼顾制造业功能，重点要在城市空间布局中协调好制造业与服务业的布局关系。
积极应对大城市病的挑战。为应对人口与经济活动过度向大城市聚集的趋势，必须从我国城市发展的实际情况出发，充分吸取长期以来城市建设和管理中的教训，借鉴国外经验，采取切实有效的措施应对大城市病的挑战。
第一，加强科学规划和有效监督。科学规划“城市增长边界”，阻止城市无序蔓延，对城市开发规模和节奏进行弹性管制，切实保障生态用地，增加城市开放空间，采取混合布局等新理念，利用公交引导城市发展。
第二，提高城市建设和综合管理水平。加强交通、生活、安全等公共服务设施建设，建立统一、协调、高效、合理的城市管理体制，提高城市的容纳能力。
第三，实施多中心发展。鼓励发展卫星城，促进产业与城市融合、就业与居住平衡，完善公共服务设施。
第四，促进社会融合。更多地关注弱势群体，逐步减少直至取消对外来人口的直接或间接的歧视政策，避免可能会加剧居住区分割的公共政策，如成片地提供廉租房。
(二)发展各具特色的功能城市
促进产业链分工与协作。随着经济全球化的推进和科学技术的迅猛发展，区域分工发生了较大的变化，出现了由传统分工向新型分工转变的趋势。区域产业分工正在经历由部门间或产业间分工，向部门内或产业内分工，向产业链分工转换的阶段，我国珠三角、长三角和京津冀等成熟型城市群表现明显。新型分工使得越来越多的工序可以在不同的地点完成，专业化分工和经济活动地理集聚之间的关系被弱化，各个地区之间的功能分工成为可能。一些需“面对面”交流，尤其是需要创造性思考和专业性服务的工作则仍需要在核心城市聚集。核心城市在强化高端生产性服务业功能的同时，要促进高新技术产业和先进制造业将向城市郊区(工业园区)和外围城市转移，一般制造业和零部件生产将向周边其他城市或小城镇转移。中小城市在产业功能提升的同时。也相应带来人口的聚集，使得城市群内不同规模和职能结构的城镇体系更加合理，城市群的分工协作效应实现最大化。
支持发展功能各异的中小城市。在流动空间的城市体系中，城市职能的空间分布以及城市之间的联系发生了变化。小城市也可以拥有中级，甚至是高级职能，如商贸、会展、教育等职能。同时，中小城市在生态环境、生活成本等方面比大城市具有优势，也具有吸引一些人才、资本和产业聚集的优势。随着人民生活水平的提高、交通条件的改善和新技术的迅速发展，各种不同功能特色的城市将不断涌现。未来城市群中各类不同规模的中小城市(镇)应充分发挥城镇独特的历史文化、自然环境等优势，依托城市群整体优势，形成与核心城市优势互补、分工协作、功能特色突出的职能体系，走出一条与传统工业化、城镇化不同的多途径城镇化道路，以减轻传统工业型城市增长路径对城市群区域资源、环境带来的影响，使城市真正成为服务于人的城市。要积极发展服务于特大城市的以生活性服务业为主要功能的休闲型、创意型文化旅游城市，服务于城市生产生活需要的商贸型、物流型城市等等。
制订支持中小城市发展的政策。要全面放开中小城市(镇)落户条件，取消本辖区农村户口和城镇户口的差别，允许农民自由落户。在财政、投资、金融、进出口、土地、行政许可等配套政策上进一步鼓励中小城市(镇)的发展。完善设市标准，改革“大市”管“小市”的体制，县城或建制镇建成区人口规模达到一定标准后应经一定法定程序将其改为建制市，实行“镇”改“市”。要逐步改变按照行政等级配置公共资源的管理体制，将更多的公共资源用于支持中小城市(镇)加强基础设施和公共服务体系建设。把适宜在中小城市布局的项目或一些特殊经济社会活动向中小城市布局，如大型物流、商贸项目、重大国际活动、重大仪式、大型体育赛事、展览等等，为中小城市创造更多的发展机会。
(三)促进核心城市与外围城市协调发展
城市群整体竞争力的提升，不仅是核心城市的单极增长，倘若城市所在区域存在“塌陷”，则城市群在全球范围内的竞争力将受到挑战。在大城市纷纷迈入流动空间的同时，要避免新的二元结构的形成。
建立扶持互助机制。城市群中外围城市在一定的发展阶段，仍面临着要素向核心城市聚集、生态环境保护与经济发展的矛盾。为此，核心城市要在协调城际关系中发挥主导功能，承担起更多的责任和义务，充分发挥人才、技术、信息、资本等方面的优势，支持与外围城市建立良好的合作互动关系，通过多种途径支持外围城市发展，这是一个多赢的过程。如英国伦敦在大伦敦治理联盟中就主动承担了较多提供财源的任务，使中心城市与周边地方政府的合作契约得到了有效的实施。要加快建立生态补偿机制，支持上游城市切实保护生态环境，上游城市也要严格履行生态环境保护的义务，达不到环保标准的上游城市也要承担相应的责任;支持外围落后地区提升公共服务水平;积极开展智力支援，如通过教育培训，为核心城市发展一般服务业提供必须的劳动力;建立产业合作机制，向外围城市转移有利于促进当地就业的一般制造业，支持外围城市发展休闲旅游业、商贸物流等专业化功能;加快推进与外围城市便捷的交通干线联系，促进人员物资顺畅流动。