中国包村运动的异化与扶贫体制转型时间： 2016-10-14信息来源：王文龙　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：包村作为一种扶贫手段随着新一届中央政府对群众路线的强调，权力部门政绩竞赛的冲动在一些地方重新复兴。尽管包村运动能够有效减少一些地区和农户的贫困问题，但注重短期效应，形式主义严重，效率很低，且容易造成扶贫依赖性，加剧政绩竞赛的不公。从长期看这种建立在权力部门合法伤害权基础上的政绩竞赛会进一步强化权力寻租，使普通的物质性寻租升级为炫耀性寻租，造成政府权力的恶性膨胀，资源配置的更大扭曲。只有树立正确的群众路线观，合理限制政府规模和权力，加强对政府权力的监督，制定比较公平的政绩评估体系，我们才能摆脱对运动式扶贫的依赖，建立长效的扶贫体制，加快中国的扶贫进程。
    　关键词：包村运动；群众路线；权力异化；炫耀性寻租
    　中图分类号：F325.4  文献标识码：A  文章编号：1008－2972（2015）02－0081－0781
    　DOI:10.13676/j.cnki.cn36－1224/f.2015.02.009
    　收稿日期：2014－09－06
    　基金项目：国家社科基金重大项目“基于改革视角下国家粮食安全问题研究” （14ZDA041）；浙江省高校人文社会科学重大公关项目“美丽农村建设的绩效评估体系研究” （2013QN085）
    　作者简介：王文龙，湖州师范学院副教授，管理学博士，主要从事发展经济学研究，联系方式wangwenlong1818@sina.cn。
 
 　   新一届中央政府成立后，其亲民作风广受好评，特别是严厉打击腐败，严格控制三公消费，密切联系群众等举措深得民心。然而，在具体的政策实践中，一些地方政府由于懒政、缺乏创新意识，导致采取的具体措施新瓶装旧酒，形式主义严重，使中央政府的惠民政策难以落实。其中，近两年在各地重新复兴的包村运动严重背离了现代行政规律，成为某些地方政府领导政绩竞赛的工具，加剧了权力的异化，需要引起中央政府的高度重视。
 
    　一、中国包村运动的历史及其复兴背景
 
    　包村运动的前身是计划经济时代建立的驻村制度，当前很多地方还将包村叫做驻村。驻村制度的建立与当时的时代背景紧密相关。由于建国初期中国采用了前苏联式的中央集权和计划经济体制，为保证重化工业的资金来源和城市居民的粮食供应，中国也采用了前苏联式的工农业剪刀差政策进行了资本积累。为保证经济计划的落实，中央政府除推进人民公社体制，逐步建立城乡二元分割的户籍体制外，还通过驻村制度进一步加强了对农村经济、社会的控制。驻村干部与村民同吃同住同劳动，与农民打成一片，既要化解农民对人民公社体制、二元户籍体制、大跃进政策和工农业剪刀差政策的不满，维护社会稳定，也要积极地组织农民贯彻中央政府的各项政治、经济政策，传达中央政府的各项文件、指示精神，把农村纳入计划经济体系中。驻村干部的另一重要职能是指导农民发展农业生产，增加国家粮食供应（欧阳静，2012）。^[1]驻村制度的建立除了现实的国情需要外，也有意识形态原因，因为中国共产党取得革命胜利的一个重要法宝是群众路线，即密切联系群众，从群众中来，到群众中去的优良作风。驻村制度继续发扬了革命年代的这个优良传统，通过深入基层，了解基层，与人民群众打成一片，维护了官民之间的密切联系。在这一阶段，政治挂帅的现实国情决定了驻村运动政治目标优先，体现了中央政府对农村政治控制和动员能力的强化。由于当时极左的经济发展政策、政治路线，驻村运动对农村的控制越强，对中央政府政策的执行越彻底，其对农村造成的危害就越大。无论是大跃进造成的大饥荒，还是文化大革命造成的各种悲剧，都与政府的过度集权，对社会的超强控制紧密相关。随着计划经济体制在中国的衰落，市场经济在中国的复兴，联产承包责任制在中国的推行，村民自治的推进，中央政府对农村的控制逐步减弱，驻村干部制度逐渐淡化，丧失其存在的必要性。
 
   　 然而，随着上世纪90年代末中国农村社会矛盾的激化和部分地区相对贫困问题的凸显，包村运动在中国一些地区重新复兴。在上世纪90年代末，随着土地制度改革红利的基本耗尽，乡镇企业的急剧衰落，东南亚金融的突然爆发，中国很多地区农民的收入增长停滞，但政府机构的持续膨胀，三公消费的不断增加，分税制的实施却使他们的负担不断加重，导致官民矛盾不断激化，群体性事件多发，严重影响社会稳定。而城乡之间、区域之间经济差距的不断扩大也使中西部地区、贫困地区的农村日益萧条，相对贫困问题凸显。在农村精英大量外流，基层政府组织涣散，农村缺乏自我发展能力的情况下，一些地区重新复兴了包村运动，希望通过政府的强势介入减少农村贫困问题，稳定农村。但这次包村运动与毛泽东时代的驻村制度有很大不同。首先，覆盖范围不同。计划经济时代的驻村运动覆盖面广，是计划经济的有机组成部分，但这次包村运动由地方自主决定，主要在贫困地区实施，范围较小。其次，对包村干部的要求不同。计划经济时代要求包村干部与村民同吃同住同劳动，长期驻村，但这次包村运动除少部分地区要求包村干部长期驻村外，绝大部分地区以任务为导向，包村干部不需要长期驻村。再次，包村干部与村民的关系不同。在计划经济时代，包村干部与村民关系密切，基本能与群众打成一片，但这次包村运动是在中国行政机构逐步科层化之后实施，包村干部由外部嵌入，主要与村干部接触，与村民关系不密切。再再次，包村的目标有差别。在计划经济时代，包村的主要目标是实现政府对农村社会的全面控制，贯彻国家意志，政治目标优先。但这次包村运动包括维稳和扶贫两大目标，二者都很重要，基本处于平等地位。最后，包村的资源流向不同。计划经济时代驻村的目标是为城市化、工业化贡献出更多资源，包村强化了农村资源向城市的单向流动，但在这次包村运动中，政府已经有意识地向贫困农村注入资源，使部分资源逆向地由城市向农村流动。应该说，这次包村运动范围比较小，兼顾了扶贫与维稳，但由于分税制后基层政府财力有限，中央政府转移支付较少，包村扶贫的效果并不理想，而农民向城市的大规模流动，农业税费的免除，也使农村地区维稳压力大减，包村运动再次进入低潮。
 
    　2003年新农村建设提出后，大量支农资金向农村的注入，大量支农项目的出台为包村运动的再次复兴提供了物质基础，导致包村运动在全国很多地区复兴，但也仅限于政府相关部门参与，利用已有的新农村建设资金和支农项目资金实施，包村范围较小。随着新一届中央政府对民生关注度的进一步提高，对密切联系群众的群众路线的着重强调，对干部群众教育的重视，更多地方政府掀起了包村运动。运动发起方一方面希望通过包村运动加强政府与群众的联系，使地方政府能够更好地了解群众的需求，提高政府服务的主动性与效率，维护社会稳定；另一方面希望通过包村运动较快地减轻区域贫困问题，改善民生，并在此过程中教育干部，提高干部队伍的思想觉悟。因此，包村运动既响应了中央政府号召又能提高政府政绩，被一些地方政府领导所推崇。特别是在中西部地区，由于区位与资源劣势，这些地区注定无法与发达地区进行经济竞赛，只能通过突出扶贫成果来获得自己的政绩资本，并通过包村运动来显示自己的政治正确，从而在政绩竞赛中获得优胜。从调研情况看，包村运动也主要存在于山西、甘肃、河北、河南、广西等贫困省份以及沿海省份的部分贫困地区。在当前这一波包村运动中，维稳和扶贫这两大任务一虚一实。随着农村人口的继续减少，青壮年的大量流失，农村维稳任务减轻，而城乡、区域经济差距的持续扩大却使农村扶贫的任务日益艰巨，并且扶贫本身就是维稳。因此，在这一轮包村运动中扶贫成为主要目标。
 
    　这样，随着中国由计划经济体制向市场经济体制的转型，城乡关系的改变，中国包村运动也经历了三个发展阶段，由政治目标挂帅到兼顾扶贫与维稳两个目标再到当前的以扶贫目标为主，逐渐演化为一种重要的扶贫手段。
 
    　二、新一轮包村运动的复兴加剧了权力的异化
 
    　作为一种扶贫手段，包村运动对促进贫困农村的发展具有一定积极意义，它有利于及时了解农村状况和农民需求，化解农村内部矛盾，维护农村社会稳定；有利于及时贯彻上级政府的各项支农、惠农政策，提高政府办事效率；它能为农村发展提供急需的人力资本与物质资本支持，促进这些地区经济的发展；有利于教育干部，提高干部素质，加强农村基层组织建设。但这种单纯依靠行政手段推动的扶贫运动也存在重大缺陷，一些包村干部为获得短期效果，往往急功近利，浪费大量资源。包村运动还助长了一些地方政府和群众的扶贫依赖性，导致越扶越贫（严国方等，2004）。^[2]一些包村干部形式主义严重，导致形象工程、面子工程多，劳民伤财效果不佳。包村运动也加重了包村单位的经济负担，打乱了机关工作的正常秩序，降低了行政机关的工作效率。部分包村领导以钦差大臣自居，胡乱干扰农村工作，还有一些干部下乡之后吃喝玩乐，增加了农村经济负担（邓云龙，2010）。^[3]尽管包村运动扶贫效果并不理想，效率低下，国内对于包村运动也一直存在不同意见，但由于包村运动实施范围一直非常有限，参与包村部门的政府级别也不高，加上分税制后地方政府财力不足，能够动用的资源有限，对社会的负面作用也就有限。因此，包村运动一直被容忍了下来。然而，随着中央政府新农村建设的推进，以工补农的城乡发展新战略的实施，对密切联系群众路线的强调，包村运动获得了新的政治意义和资源补充，迅速蔓延开来，特别是中西部一些省份在全省范围内推行了包村运动，形成浩大声势（李开南，2012）。^[4]但在基本性的农村治理机制没有理顺，政府与市场关系没有理清，扶贫制度不健全的情况下，强势推进包村运动不仅难以有效解决贫困问题，其带来的负面问题可能比其解决的问题更多。如果再考虑到包村运动在政绩竞赛中地位的变化可能带来的长期社会危害，这种运动式的扶贫就更值得商榷（朱常青，1992）。^[5]
 
    　如果说在包村运动的第一、二阶段扶贫还属于次要目标，从属于经济发展的中心目标，在政绩竞赛中处于次要地位的话，那么随着区域之间、城乡之间经济差距的持续扩大对经济发展、社会稳定的负面作用越来越大，扶贫的重要性日益凸显。在一些落后的中西部省份，扶贫效果甚至已经成为政绩考核的最重要指标之一。随着扶贫效果在政绩考核中地位的提高，作为重要扶贫方式的包村运动的重要性也就不断提高。但与市场竞争依靠商品与服务的提供不同，包村运动竞争依靠不同部门对权力的行使，权力越大，能够调动的资源越多，其获胜的可能性也就越大，而权力之所以能够调动更多资源在于其拥有合法伤害权（吴思，2009）。^[6]与市场交易双方通过为对方提供更多的服务与产品而相互得益，也使整个社会福利增加不同，建立在合法伤害权基础上的交易不是以建设性为基础，而是以破坏性威胁为基础，双方交易的是减少合法伤害的承诺而不是商品或服务。这是一种零和甚至负和博弈，它并没有导致社会总产出的增加，反而导致不公平的分配与资源配置的扭曲，降低了整体社会生产率。政府部门这种建立在合法伤害权基础上的交易就是寻租，它普遍存在于法制不健全的第三世界国家，成为社会发展之癌，抵消了这些国家现代化的努力。当前包村运动中一些权力部门调集社会资源的方式其实也是一种寻租，其背后依仗的是合法伤害权，目标是获得政绩竞赛的优胜，以获得更大的合法伤害权，更多的租金。
 
    　从长期看这种建立在合法伤害权基础上的政绩竞赛可能导致炫耀性寻租，使包村运动异化，造成市场化、法制化的倒退，寻租问题的恶化。随着包村运动在一些地区政绩竞赛中地位的不断提高，各部门为获得政绩竞赛的优胜，对包村运动的投入不断增加，对合法伤害权的利用不断升级，导致普通的物质性寻租逐渐演变为炫耀性寻租（刘飞，2005）。^[7]政府官员普通的物质性寻租主要目标是通过权力为自己捞取经济利益，或通过权力为子女发展铺路，最终还是以经济利益为核心，影响范围比较小，对社会的危害主要表现为破坏发展机会均等，扩大社会贫富差距，提高社会整体交易成本，降低经济发展效率。这种寻租对合法伤害权的运用比较谨慎、隐蔽，受社会习俗、公共舆论、法律规章的严格制约，寻租者顾忌较多，对社会破坏、经济的扭曲程度有限。炫耀性寻租则不仅仅追求个体物质层面的经济利益，更希望通过炫耀自己的权力和地位而获得更高的社会声望，然后通过社会声望的提升获得更大权力和更高地位，最终实现政绩竞赛的持续优胜。为实现这个目标，炫耀性寻租者会进一步强化自己的合法伤害权，扩大权力使用的范围和强度，这样，权力寻租就不仅仅体现在私人利益领域，更渗透到经济资源控制、社会机会分配等各公共领域，不断强化自己的影响。因此，与普通的物质性寻租相比，炫耀性寻租对权力滥用的程度更深，范围更广，对社会机会均等的破坏、资源配置的扭曲更大。
 
    　如果炫耀性寻租仅仅是个别现象其危害也有限，但当前包村运动在全国范围内的四处蔓延将这种寻租普遍化。因为在包村运动中政府功能错位，政府很多部门自己并没有资源进行包村扶贫，必须依赖于权力的寻租才能调动社会资源实现目标。尽管有些权力部门可能坚持原则不愿意滥用权力，也不愿意寻租，但在扭曲的政绩竞赛下，这些少数坚持原则的部门领导人就可能被淘汰出局。根据吴思的“血酬定律”，一个部门掌握的合法伤害权越大其寻租的能力也就越强，其调动的资源也就越多。这样就导致政府权力部门领导人渴求进一步增加自己的权力，并充分利用自己的权力进行炫耀性寻租。在扭曲的政绩竞赛下，将会有越来越多的权力部门加入炫耀性权力寻租，权力部门的权力也会不断强化，导致不同部门之间发展机会的更不均等，资源配置效率的更加低下，社会交易成本的不断攀升，最终可能影响到中国政治体制改革的方向。除权力部门的一级寻租外，为进入权力部门，或为与权力部门建立更密切的关系，其他非权力部门人员、社会人员会进行二级寻租，使腐败问题进一步恶化（贺卫，2000）。^[8]在正常情况下，政府权力部门的寻租会受到上级部门、监察部门、社会力量的一定制约，但在包村运动中，上级部门的政绩也与包村扶贫的绩效紧密相关，加上炫耀性寻租经常打着为民兴利的旗号具有政治正确性，并且带有某些再分配性质而具有一定的道德合理性，导致人们对这种权力寻租的破坏性常常认识不足，加上中国长期的人治传统，使人们对这种准强人式的权力寻租往往采取纵容态度。
 
    　三、包村运动在中国长期存在并不断复兴的原因
 
    　作为一种低效的扶贫手段，包村运动尽管受到越来越多的质疑却幸存了下来，并在新的时代背景下重新复兴。这既与政府部门长期僵化的群众路线观、错误的政府性质观紧密相关，也是政府官员们基于个人利益考虑，为获得政绩竞赛优胜而做出的理性决策，是各种因素综合作用的结果。
 
    　首先，包村运动之所以能够长期存在与政府陈旧的群众路线观紧密相关。中国革命成功的一个重要法宝就是群众路线，正是由于中国共产党密切联系群众，能够认真倾听群众的呼声，维护群众的利益才赢得民心，最终取得革命的胜利。也正是由于密切联系群众，共产党的政治基础才能深入基层，拥有强大的动员能力打败具有经济、军事优势的国民党。但随着革命的胜利，国内外政治、经济环境的改变，传统的群众路线实践方式已经失效，出现了功能的异化。如驻村制度强化了政府对农村的控制，使左的政策对农村造成严重危害，成为极左路线的帮凶。而改革开放后政府科层化的发展使驻村制度进一步形式化，对农村的扰动远大于其贡献，需要尽快调整。然而，由于陈旧的群众路线观，这种名不副实的群众路线实践方式依然被各地政府广泛采用。
 
    　其次，包村运动之所以长期存在也与国内长期错误的政府观有关。中国长期的集权历史使政府一直处于强势地位，公民社会不发达，市场饱受压制，再加上30 多年的计划经济体制的强化，使政府权力过度膨胀，渗透到社会的各个领域。政府无限的权力必然导致无限的责任，包村扶贫理所当然地成为政府的责任之一，这种理念必然导致部分国民对政府的依赖性比较强。中国长期的国家主义与民族主义意识形态宣传也将政府神化，将政府异化为一个独立存在的实体，它被看作是公正无私，没有个人私利，具有慈父般父爱精神的存在，是公民权利的保障，公民福利的提供者，是必要的善。因此，在扶贫问题上，人们更相信政府而不相信市场。尽管随着市场经济的发展，政府失灵已经成为中国经济可持续发展的最大阻力，政府的中立性、权力使用公正性受到普遍质疑，但由于大政府的路径依赖，公民社会的不发达，市场失灵的客观存在，很多人依然认为政府应该承担起扶贫的重任，包村运动依然被认为是政府扶贫的有效方式。
 
    　再次，包村运动的复兴是政府官员对个人利益理性考量的结果。贫困问题是一个世界性问题，具有长期性。发达国家一般都制定了综合性的扶贫开发计划、建立了长效的扶贫机制。相对而言中国的扶贫机制还很不健全，很多制度改革涉及利益之争，阻力很大，需要长期的努力。但地方政府每一届官员的任期都比较短，没有多少人愿意为制度的完善耗费过多精力，因为制度改革对于提高他们的政绩意义并不大，并可能得罪利益集团，葬送自己的仕途。因此，出于自利本性大部分官员都不愿意进行根本性的制度改革。中国当前的官员考核机制主要关注短期的增长与稳定，进一步刺激了官员们的机会主义行为，他们希望能够在尽可能短的时间内取得尽可能多的政绩，而不管这种片面发展的代价和对未来可能造成的负面影响有多大。包村运动能够最大限度地动员资源，在短期内取得经济发展成效，通过包村运动也能够密切关注地方动向，化解部分社会矛盾，有利于维护社会稳定，包村运动还响应了新一届政府密切联系群众的号召，具有政治正确性。因此，在普遍惰政的中国，包村运动是地方政府官员实现短期政绩优胜的有效途径，被作为一种扶贫手段和政治投机手段长期保留了下来。
 
    　最后，包村运动的复兴是不公平的政绩竞赛催生的结果。随着扶贫效果在政绩竞赛中地位的不断提高，权势部门有更大的动力推动包村运动。因为相对于普通部门，权势部门掌握着更多的资源配置权力，在正常情况下由于管理面比较宽，这些资源优势很难体现，出政绩也不容易。但在包村运动中，权力部门将这些资源集中到这些有限的点上，扶贫的效果很快就能显现出来。特别是这些权力部门由于掌握稀缺的资源分配权、市场准入权、行政处罚权，他们可能将自己管理的项目资金、其他相关资源向自己所包的村庄聚集。其他部门那些想进入权力部门的成员，或想和权力部门建立联系的部门、私营企业主，为讨好、巴结权力部门的领导人，会为权力部门领导人所承包村的项目审批、基础设施建设、公共服务提供方便，并提供人力、物力资源的协助，甚至捐款捐物支持这些村的扶贫活动。由于权力部门可以控制并动员大量政府与社会资源进行包村扶贫，其扶贫效果立竿见影，部门领导人在政绩竞赛中就处于优势地位。因此，他们更愿意推进包村运动，使自己的权力优势转化为政绩优势。
 
    　四、积极创造条件加快中国的扶贫体制转型
 
    　在新的形势下，包村运动已经由一种扶贫手段异化为政绩竞赛工具，其造成的潜在社会危害已经远大于扶贫成果，只有从根源上厘清中国包村运动复兴的社会基础，我们才能逐步摆脱这种运动式的扶贫手段，为制度式的扶贫创造条件。
 
    　首先，我们应该尽快转变思维方式，树立正确的群众路线观和政府观。在经过将近60多年的包村运动后，中国的城乡差距不仅没有缩小反而不断扩大，造成这种尴尬局面的原因就在于以包村运动为代表的旧群众路线观存在着严重缺陷。（1）旧群众路线观过于注重形式而忽视内容。群众路线的精髓是以民为本，中国农民贫困的根源在于权力的贫困，政府权力越大，对农村干预越多，农民就越贫困。因此，要发展农村，走群众路线，其根本点就在于应该尊重农民的主体性和创造性，赋予农民更多的自治权力，而不是相反。包村运动本质上依然以政府权力的扩大为前提，必然会压缩农民权力，阻碍农村发展。（2）旧群众路线将农村发展寄托在政府的外部干预上，主次颠倒。内因是事物发展的根据，外因是事物发展的条件，只有激发起农民建设家园的积极性，构建起农村内源性发展的制度框架，才能使政府的扶贫工作事半功倍，当前的包村运动由政府主导，忽视农民的主体性和长期的制度建设，必然难以持久且效率低下。（3）旧群众路线错误地理解了政府性质，导致寻租泛滥。其实政府也是由个人组成，具有经济人特点，以追求个人的最大利益为目标，天然地具有寻租倾向。在法治不完善，监督不足的背景下，政府官员存在着严重的机会主义倾向，当前包村运动中普遍存在的寻租正是政府机会主义行为泛滥的结果。只有树立正确的群众路线观和政府性质观，我们才能与时俱进，不断创新群众路线的实践方式，实现民本目标。
 
    　其次，我们应该逐步缩小政府规模，继续推进市场化与法制化建设，加强对政府权力的监督，合理调整政府与市场的关系，逐步将统治型政府改造成治理型政府。鉴于权力天生就具有寻租倾向，监督与制约权力都需要花费比较大的成本。因此，杜绝政府权力滥用的最好方式就是缩小政府规模，限制政府权力，不断缩小政府的管制领域，让市场和公民社会更好地去解决这些问题。由于自由竞争的市场具有内在公平性，价格机制也是最有效率的信息传递方式，让市场重新回归资源配置的基础地位有利于提高资源配置效率，减轻政府过度干预导致的资源配置扭曲。公民社会是权力的最终来源，只有公民社会才最关心自己的利益，成熟的公民社会有利于促进公民自治，培养公共道德，复兴社会责任，形成社会共识，有效监督政府权力，防止政府权力的滥用。因此，要治理中国社会当前普遍性的寻租，依靠各级纪检监察部门显然不够，只能治标不治本，必须大力推进市场化、法制化建设，复兴公民社会才能治本。当然，有些服务和产品属于公共品，政府提供最有效，在这种情况下，政府权力的存在就很有必要，但对这些权力我们必须严格监督，当前最有效的监督方式是让政府的权力透明化。政府权力透明化最重要的一步是列出政府权力清单，加快推进官员财产申报与公示制度，加强司法的独立性，落实人民代表大会的审议权和表决权，减少对媒体的管制。只有合理收缩政府权力，加强对政府权力的监督与制衡，我们才能有效防止权力部门利用合法伤害权进行炫耀性寻租。
 
　　再次，我们应该建立比较公平的绩效评估体系。社会是多元的，不同的部门有不同的社会功能，应该有不同的评价标准。传统的围绕经济建设为中心，以经济增长为核心目标的一元性政绩评估体系存在很大的片面性，导致了不公平的政绩竞争，也影响到社会的平衡发展。因此，要建立公平的政绩评估体系，我们就必须改变落后的社会发展观念，接受多元价值观，走可持续发展之路。只有认识到社会发展的系统性，不同部门承担着不同的社会功能的现实性，我们才能为不同部门制定出不同的评价标准，并且不同标准对于社会来说应该都非常重要。当前浙江省针对千岛湖周边几个县改变了考核指标体系，突出了生态的重要性值得鼓励。但这还不够，还需要进一步转变观念，使政绩考核标准更为科学、合理、公平。只有建立多元、科学的政府绩效评估体系，我们才能实现比较公平的政绩竞赛，从根源上削弱权力部门寻租的积极性。
 
    　最后，我们应该进行长效的扶贫制度建设，尽量避免包村式的政治运动。扶贫是一项系统工程，需要各种政策的配合。扶贫的第一层次是物质层面。主要是完善各种基础设施和公共服务，为经济发展提供基本条件，并通过特殊的转移支付政策、社会保障政策提高当地居民的生活水平。由于贫困地区大多陷入低水平均衡陷阱而不能自拔，需要政府进行大量投资启动发展。扶贫的第二层面属于制度层面。政府通过特殊的税收优惠政策、投资补贴政策、金融政策、产权政策吸引外部资本投资，发挥当地的资源优势，提高这些地区居民的生活水平。或采取特殊的开发形式，如自由港、免税区、经济特区等，赋予这些地区特殊的发展权，促进这些地区的经济发展。扶贫的第三层次属于人力资本层面。主要通过发展贫困地区的教育事业、医疗卫生事业提高这些地区民众的文化素质，增强这些地区民众的体质，转变他们落后的思想观念，从而有效改变贫困地区的文化贫困，不断增加当地的人力资本储量，从根源上消除贫困。一般来说，系统的扶贫应该包括所有这三个层面的工作，但各贫困地区的实际情况有很大不同，我们还应该根据具体情况采取不同的扶贫政策，各有侧重。对于那些缺乏基本生存条件、开发难度较大、生态脆弱的地区，可以采取异地扶贫模式，宁夏的做法值得提倡，一般情况下可以采取就地扶贫模式。在扶贫方法上，救济式扶贫应该尽量避免，开发式扶贫也应该谨慎，参与式扶贫应该大力提倡。只有建立系统的扶贫制度，不断改进我们的扶贫工作方式，认真总结扶贫工作经验，我们才能提高扶贫工作效率。在加强扶贫制度建设基础上，我们还应积极鼓励私人资本、各种基金会、慈善机构、海外华人、华侨加入中国的扶贫大业，形成强大的扶贫合力。
 
    　只有树立正确的群众路线观和政府观，正确处理好政府与市场的关系，复活公民社会和农村自治传统，建立起公平的政府绩效评估体系，我们才能减少权力的寻租，摆脱对运动式扶贫的依赖，逐步建立起系统的扶贫制度，提高资源配置效率，加快中国的扶贫进度。
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　    责任编校：朱星文