精准扶贫的阶段性成效与创新突破时间： 2016-10-18信息来源：祝慧 莫光辉　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：“十三五”时期既是全面建成小康社会的关键时期，也是完成脱贫攻坚工程目标任务的决胜时期。当前，全国正在全面深入进行精准扶贫的实践探索。相对于传统扶贫开发模式，以人为本是精准扶贫的核心理念，分类精准帮扶是精准扶贫绩效的关键，新发展理念是精准扶贫开发的导向。应以实现全面建设小康社会为精准扶贫目标，进一步强化滴灌式精准扶贫理念，鼓励多元主体共同参与精准扶，加强扶贫资源的综合治理，并建立层级考评结合动态管理的新型管理模式。
    　关键词：精准扶贫；贫困治理；模式创新
    　中图分类号：F323.8  文献标识码：A
    　文章编号：1007－7685（2016）07－0053－05
    　DOI：10.16528/j.cnki.22－1054/f.201607053
    　作者简介：祝慧，广西大学中国贫困治理与社会政策研究中心特聘研究员；莫光辉，广西大学中国贫困治理与社会政策研究中心主任。
    　注：本文是国家社科基金项目“滇桂黔石漠化片区精准扶贫绩效提升机制研究”（编号：15BMZ057）、2015年度广西高校科学技术项目“广西村落变迁进程与农村治理转型研究”（编号：KY2015YB022）和广西大学科研基金资助项目“广西精准扶贫实践探索与路经优化研究”（编号：XBS16035）的成果。
 
    　一、精准扶贫对传统扶贫开发模式困境的突破及阶段性成效
 
　    （一）精准扶贫意在突破传统扶贫开发模式的运行困境
 
　　1. 粗放式的管理模式难以适应当前贫困治理的需要。自20世纪80年代开始实行扶贫开发战略后，虽然规模化的扶贫开发在治理贫困中发挥了不可替代的作用，但随着扶贫开发工作的深入推进，原有的扶贫模式已难以解决当前7000多万贫困人口的脱贫问题，主要原因在于规模化的贫困治理模式难以准确识别贫困群体与致贫原因。一是致贫原因认知缺失导致国家扶贫资源瞄准存在偏离。忽视致贫原因分析以及贫困人口识别，使部分地区在扶贫开发政策执行中只重争取扶贫资源投入、不重脱贫成效和只重脱贫数字、不重贫困动态管理，造成国家扶贫资源高投入并未形成高回报，原有扶贫开发方式很难使扶贫资源渗入到扶贫难点、盲点地区，而扶贫资源的重复投入降低了扶贫效率。二是粗放式扶贫开发管理方式削弱了扶贫开发的实际效果。一方面，国家重点县、贫困村甚至贫困人口的认定存在较大问题，亲缘因素与利益趋向交织的人为排斥和制度排斥的影响颇为严重；另一方面，扶贫开发动态管理制度缺失导致扶贫资金在使用上缺乏约束，部分地区甚至存在扶贫资金管理不当、贪污挪用的管理乱象。
 
　　2. 漫灌式扶贫模式导致扶贫实效有限。自1986年起，扶贫开发逐步向制度化、组织化与规模化发展。之后，国家组织大量扶贫资源投入贫困地区的扶贫开发中，使部分贫困地区成功摆脱贫困。但是，这种漫灌式资源利用方式也在扶贫开发过程中滋生了许多问题。^[1]首先，扶贫资金对于贫困地区的覆盖，在部分地区助长了贫困人口“等、靠、要”的依赖思想，甚至部分贫困人口因此不愿摘掉贫困帽子。这种负面影响在很大程度上反而加大了贫困治理难度，造成“年年扶贫年年贫”的扶贫怪像。其次，缺乏有效监督的资金下放扶贫模式，使扶贫资金缺乏监督保障。一方面，缺乏科学规划的扶贫项目脱离实际，并不能够满足贫困群体的需要，从而造成扶贫开发资源浪费；另一方面，漫灌式的扶贫开发资源利用容易损耗政府的公信力，主要表象是制度监督的缺乏往往会使扶贫资金挪为他用，部分地区的扶贫资金出现了资金滞留的现象，因管理缺失而导致的资金使用不当则在很大程度上削弱了地区扶贫开发的实际效果。
 
　　3. 松散式的考核模式使扶贫工作缺乏动力。传统扶贫开发模式在动态考核上的缺失，使扶贫开发缺乏激励机制与维持机制，而制度层面的管理缺失更是在扶贫开发中产生不利影响。传统扶贫开发模式在管理考核上的缺失主要表现在：第一，考核指标不完善、考核不规范导致考核结果不真实，不仅影响扶贫开发工作的实际效果，而且影响地方扶贫开发决策的科学性与合理性，甚至影响我国扶贫开发的整体布局与规划。同时，部分贫困县、贫困村的不愿脱贫等现象，也直接干扰了扶贫开发领域工作的顺利开展。第二，由于缺乏对贫困人口的动态管理，因而难以保障扶贫工作的持续与彻底，并导致部分地区返贫率较高。总体看，散漫的扶贫工作管理考核模式使传统扶贫工作产生许多问题，妥善解决这些问题是对精准扶贫的进一步要求。
 
    　（二）新时期扶贫开发模式的探索与阶段性成效
 
    　1. 精准扶贫模式的实践探索。
 
　　一是精准识别贫困群体。精准扶贫的核心内涵在于精准识别贫困群体。在以往的扶贫开发工作中，虽在地区层面先后划分了集中连片贫困区，并甄定一批贫困县与贫困村，但行政区划的贫困认定并不能完全甄别贫困群体。因此，推进贫困群体的精准识别，对于实现新时期的脱贫攻坚工程目标至关重要。精准扶贫的识别工作主要依托于驻村识别工作队，通过驻村入户识别将贫困群体精确定位到每家每户，并将识别结果进行村内公示及乡（镇）级、县级、市级等逐层审查，确认无误后统一建档立卡，完善贫困户的基本信息后将其正式纳入贫困群体。在识别过程中，各级政府还通过选派优秀干部下乡担任驻村第一书记等方式，确保在第一级识别中不出现识别排斥现象。这在很大程度上遏制了过去贫困识别中人为排斥、制度排斥等问题，降低了识别过程中出现误差的可能性。
 
    　二是精确把握致贫原因。在对贫困群体进行精准识别、确定下一步扶贫工作的目标群体之后，通过归类分析方式把握不同贫困群体的致贫原因，并以此为基础开展具有针对性的精准帮扶工作。国务院在2014年颁布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》中，指导性地列举了“雨露计划”“扶贫小额贷款”“异地搬迁”等不同的开发路径，作为精准扶贫初期开展工作的推进方向。如，针对部分生态环境恶劣的地区，摒弃以往盲目的扶贫开发方式，转而实行异地移民搬迁；面对部分自然条件相对优越的地区，积极发掘本地区的发展潜能，通过培育品牌项目等方式，形成区域发展动力，带动本地区贫困群体脱贫致富。精准识别之后，通过差别化的精准扶贫方式，准确掌握致贫因素与制约条件。在充分了解贫困群体之后“对症下药”，一方面可使扶贫资源的利用效率最大化；另一方面加强了扶贫工作的有效性，在一定程度上避免扶贫与返贫之间的“循环回流”。
 
    　三是扶贫主体多元化。精准扶贫主要依托政府开展扶贫工作，并积极引导社会多方力量共同参与，构建以政府为主导的多元主体共同参与的扶贫格局。相较于以往的扶贫模式，精准扶贫更注重贫困群体自我发展能力的培育，使其能最大限度依靠自身力量形成独立的发展能力。在这一过程中，仅依靠政府扶贫资金的支持不够，因而需要更多的社会主体共同参与新一轮的扶贫开发。一方面，各级政府遵循《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的指导，统筹协调财政、住建、民政、林业、公路等职能部门的相关工作，针对重点扶贫项目，充分调动各部门资源；另一方面，扶贫部门通过搭建社会扶贫信息服务平台，促进贫困群体与社会之间的有效对接，积极引入企业、社会组织、个人等社会主体参与精准扶贫工作。因此，精准扶贫不仅注重政府内部资源的整合，更致力于引入社会多方力量。
 
    　四是滴灌式精准帮扶。漫灌式贫困治理方式已在一定程度上制约了我国扶贫开发工作的进一步推进，而精准扶贫理念的落实不仅体现在精准识别贫困人口的建档立卡环节，更体现在脱贫攻坚进程中的贫困治理动态管理环节。“大水漫灌”式资金覆盖难以真正解决当前7000多万贫困群众的全面脱贫问题，针对贫困群体“对症下药”的滴灌式贫困治理模式，则能在很大程度上触及以往扶贫开发工作的盲区，实现精准利用扶贫资源。首先，贫困治理群体精准定位，并在此基础上严格按照财政部制定的《财政专项扶贫资金管理办法》管理使用扶贫资金，扶贫资金的运用需直接体现贫困群众的所急所需。其次，注重贫困群体自我发展能力的培育，而非直接以钱物形式补贴贫困群众；注重长效能力建设，而非一时的收入增长。最后，改变以往大范围、普适化的治理方式，针对不同原因、不同类型、不同区域的贫困问题，实行具有针对性、差异化的治理手段，将扶贫项目具体化、小型化，实现扶贫资源的精准“滴入”。
 
    　2. 精准扶贫的阶段性成效。
 
    　第一，驻村入户识别模式确保了贫困群体的精准识别。相比以往的贫困识别模式，精准扶贫通过派驻工作队进行入村识别、识别到户，从而实现了精准识别。在新一轮识别工作中，贫困县、贫困村的名单先保持不变，再根据现实发展需要并结合动态管理要求，针对贫困村的所有农户及非贫困村在册贫困户与新申请贫困户进行入户调查。如，广西壮族自治区在2015年重新核实了2014年相关统计数据，对全区538万贫困人口进行了全面细致的再识别，通过一进（进入贫困户）、二看（观察贫困户的家庭财产情况）、三算（计算贫困户的支出、收入等）、四比（与本村其他农户进行比较）、五议（评议结果是否公正合理）的工作方法对区内贫困人口进行精准识别，有效提高了贫困群体的识别准确率。虽然各省区在精准识别的具体操作上存在一定差异，但从整体看，已在很大程度上保证了贫困群体的识别准确率。
 
    　第二，多元主体参与的帮扶模式促进了社会扶贫资源的有效配置。构建以政府为主导、多元主体参与的帮扶模式，在很大程度上提高了扶贫开发效率，其意义不仅体现在强化社会层面对扶贫开发的参与度，并调动各方资源共同参与扶贫开发，更在于激发扶贫开发的社会活力，提高新一轮脱贫攻坚的工作效率。如，贵州省以万达集团对口帮扶丹寨整县脱贫的社会扶贫模式为样本，推动贵州茅台等12家国有企业进行“一对一”结对帮扶望谟等12个扶贫开发任务重点县，极大地带动了贫困地区的发展，构建起政府、市场、社会协同推进扶贫开发的格局。此外，贵州省就如何进一步完善金融扶贫做出积极探索，2015年投入2.16亿元财政资金，促成银行向贫困地区发放76亿元小额信用贷款。^[2]
 
　　第三，新的扶贫绩效考核方式提高了扶贫开发工作效率。通过建立严格、科学的动态考核方式，有效保障了精准扶贫绩效考核的准确性和有效性。如，湖北省严格按照“六个精准、五个一批”的要求，深入推进精准扶贫各项工作，通过考评实绩考察领导班子和领导干部的实际工作能力、工作作风和工作业绩；将县市精准扶贫目标责任考核，纳入年度综合目标责任考评指标体系，其中精准扶贫目标责任占70%的权重，经济社会发展目标责任考核占30%的权重。严格落实统筹组织、分类考核、共同评价、综合运用的考核办法，在很大程度上杜绝了以往数据失实的统计乱象。可见，一方面科学合理的考核标准是保障绩效考核精准性的必要前提；另一方面严格遵守相关考核制度并积极落实考核要求则是精准扶贫保持绩效考核有效的核心。
 
    　二、精准扶贫进一步的创新突破
 
    　（一）丰富和创新精准扶贫的内涵
 
    　1. 进一步强化滴灌式精准扶贫理念。扶贫理念的转变意味着精准扶贫将从根本上对以往的治理难点和困境进行重新阐释，并寻找卓有成效的解决方案。因此，加快树立和进一步强化滴灌式扶贫理念，是更好地推进精准扶贫工作的迫切需求。同时，滴灌式精准扶贫不仅要解决传统扶贫模式下工作效率低下、资金使用缺乏管理等问题，而且其对扶贫工作实践的创新具有更高的要求，即从根本上对扶贫内涵和实践进行总结创新，并为下一步精准扶贫奠定基础。
 
    　2. 鼓励多元主体共同参与精准扶贫。精准扶贫是在坚持政府主导地位的同时，积极引入各类社会主体参与新一轮的扶贫攻坚中，是在新时代背景下对扶贫新模式的探索。因此，有效激发社会力量在扶贫领域的活力，是实现扶贫效能突破和扶贫主体多元化的关键。一方面，继续坚持政府在扶贫领域的主导地位，积极发挥引导作用；另一方面，鼓励探索多方力量参与精准扶贫的有效合作模式，激发社会潜能，积极引导和利用社会资源参与扶贫开发。
 
    　3. 加强扶贫资源的综合治理。在以往的扶贫开发中，过于注重资金投入，导致扶贫开发效率低下、缺乏监督、管理不当等问题。因此，应加强对扶贫资源的综合治理。如，在扶贫开发资金使用方面，应高度重视项目制定的科学性，通过完善的可行性研究、环境评估报告等前期准备工作，对规划项目进行充分、科学的论证，并在项目实施过程中注重对各个环节的监督考评，以动态管理、常态监督的管理模式加以规范；在项目选择方面，改变以往追求大、全、多的项目设置门槛，转为强调务实合理的项目需求和扶贫项目的可行性。
 
    　（二）精准扶贫的路径创新
 
　　1. 夯实贫困识别工作，实现精准治理。贫困群体的精准识别是实现精准扶贫的重要前提。精准扶贫相较于以往，最大的区别是进行大规模的贫困群体识别工作。一方面，应对原先建立的贫困网络进行全面仔细的筛查，依托已建成的贫困信息数据进行贫困群体内部的二次识别；另一方面，各级单位应组织动员优秀干部，下派担任驻村第一书记并组织驻村识别工作队，实现对贫困村、贫困户的识别全面覆盖。而在这一过程中，不仅要对原有登记在册的贫困户进行识别，而且要对非贫困县、贫困村的贫困人口进行贫困识别。同时，通过建档立卡等形式整合有效信息，建立统一的贫困信息平台，^[3]从而有效解决以往扶贫开发过程中由于漫灌式扶贫造成的扶贫工作“没重点、没关键、没效果”等问题。此外，应针对不同原因导致的不同类型的情况进行精确治理，通过结对帮扶、产业帮扶、设施建设、生态移民等多种形式开展扶贫治理工作。精准扶贫的实现关键在于对致贫原因的准确把握，更有利于解决贫困治理中难点、盲点地区的贫困问题。需要运用精准的治理逻辑，构建未来扶贫开发的行动体系，通过精准识别贫困群体、精准识别贫困问题，为进一步的贫困治理提供明晰的思路和精确的治理手段。
 
　　2. 构建新型扶贫主体格局。在扶贫开发过程中，要打破原有观念的束缚，大胆引入非政府力量参与其中。通过多种途径尝试激发社会扶贫活力，调动更多的社会资源投入到扶贫工作中。首先，借鉴国内成功经验，通过实施结对帮扶，构建贫困地区与社会之间的互动体系，以“一对一”结对帮扶模式将实力较强的事业单位、企业、社会团体等与贫困村、贫困县联系起来，构建市场、政府、社会协同共进的扶贫体系。其次，建立并强化贫困地区与社会间的利益联结机制，探索农村资源的有效开发利用模式，盘活农村的潜在资源，形成精准扶贫的内生动力。最后，通过各种宣传手段，提高社会贫困治理参与度，从而带动更多的社会资源参与精准扶贫工作，同时建立和完善社会监督体系。
 
    　3. 建立层级考评结合动态管理的新型管理模式。如何突破“脱贫再返贫”的治理困境一直是扶贫工作的难点。根据《西部蓝皮书：中国西部发展报告（2012）》显示，显著的短期扶贫开发成绩背后往往存在高返贫率问题，甚至从长远看，部分地区的扶贫工作并没有实质性进展。可见，保证扶贫成果的长效性是精准扶贫的重点工作之一。在此背景下，2014年由中组部、国务院扶贫办、国家统计局联合出台了《关于加强和改进贫困县考核工作指导意见》，以此指导贫困县的扶贫考核工作。之后，各省区也结合自身的实际情况出台了不同的考核标准，并针对精准扶贫的实际要求构建了多层考核体系，考核内容以经济发展与贫困人口脱贫率作为主要内容，但在此基础上更加重视对生态环境保护、生活水平等指标的考核。因此，精准扶贫应重点关注如何建立健全扶贫开发效果评估体系。可在建立起统一的扶贫信息平台后，由扶贫职能部门根据相关数据定期管理贫困群体的脱贫情况，对于已脱贫的群众在一段时间内仍进行信息跟踪，在确定其已真正脱贫后才将其排除出扶贫信息体系之外。同时，应对评估信息进行动态跟踪，以此保证精准扶贫成果的长效性。
 
    　（三）精准扶贫的突破方向
 
　　我国现阶段的贫困，特征主要表现在贫困程度深、发展能力弱、减贫成本高、扶贫难度大。因此，不能因循旧办法，必须构建动态长效的贫困治理体系，把贫困人口脱贫致富作为脱贫攻坚的核心导向，创新精准扶贫、精准脱贫思想观念，把脱贫绩效考核作为创新精准扶贫体制机制的关键保障，为贫困群体创造良好的脱贫条件，不断增强贫困人口的内生发展能力。
 
　　1. 创新精准扶贫、精准脱贫思想观念。实现精准扶贫、精准脱贫目标，应首先转变思想观念。各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，创新理念和思路，采取力度大、针对性强、作用直接、效果可持续的措施；贫困人口要改变政府扶贫就是“送钱送物”的传统观念，克服“等、靠、要”等惰性思想和自卑观念，把脱贫攻坚视为自己脱贫致富的奋斗事业，自立自信，实现从“被动脱贫”向“自我脱贫”的角色转变，以主人翁的自强姿态积极与政府扶贫部门、社会组织、驻村干部等扶贫主体进行思想互动和情感交流，不断增强自我脱贫的内生发展能力。
 
　　2. 创新精准扶贫体制机制。脱贫攻坚要有成效，关键在于围绕“精准识别、精准帮扶、精准管理、精准施策、精准脱贫”，进行体制机制的全面改革创新，从制度完善和政策执行上切实解决“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”等问题，实现扶贫模式从“大水漫灌”到“精准滴管”的转变，确保“扶真贫、真扶贫”。应继续完善扶贫对象精准识别的动态管理机制，在建档立卡工作基础上建全精准识别贫困人口数据库，认真梳理帮扶对象的致贫原因、脱贫需求和帮扶措施，实行分类扶持，真正做到因户施策、因人施法。搭建扶贫资源信息大数据共享平台，实现扶贫系统内部、扶贫系统与行业部门、金融机构、帮扶单位、扶贫对象之间的互联互通，促进区域、部门、层级之间的信息共享，有效及时地整合、调配各类扶贫资源，“精准滴灌”到村到户到人，促进扶贫资源高速流动，惠及贫困人口。强化精准扶贫政策执行的实时监管机制，建立常态化、多元化的扶贫系统内外部监督检查制度，以实现各项扶贫开发政策的有效落实。探索采用政府购买方式，引入第三方力量监督脱贫攻坚进程，充分发挥社会力量对精准扶贫政策执行情况的全程监督作用。建立精准扶贫绩效考核评估奖惩机制，把精准扶贫成效作为各级干部任免考察的参考标准之一。尽快参照中共中央办公厅、国务院办公厅2016年2月印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，进行微观层面的考核评估奖惩指标设计，对精准扶贫、精准脱贫成效进行公平、公正、规范的量化考核。
 
    　3. 为贫困群体创造良好的脱贫攻坚发展条件。改善贫困群体最基本的生产生存环境，继续加大贫困地区基础设施建设力度，扩大贫困地区基础设施覆盖面，因地制宜解决通路、通水、通电、通网络等贫困群体最基本的生产生活条件问题，继续加强农田水利等小型基础设施建设，改善贫困群体生产生活条件和人居环境。对于居住在完全不具备基本生产生活条件的边远山区的贫困群体，按照“搬得出，稳得住，能致富”的工作目标，灵活妥善做好生态移民搬迁。提高贫困群体对农村基本公共产品的共享程度，重点在义务教育、基本医疗、公共卫生、就业服务、公共文化、社会保障、环境保护等基本公共服务方面，针对贫困群体特点和脱贫需求进行合理化供给，提升贫困群体的素质和内生发展能力。对于完全没有脱贫能力的特殊群体，做好扶贫政策与兜底性保障政策的无缝对接，实现贫困人口精准兜底保障，确保没有劳动能力的特殊贫困群体生活无后顾之忧、共享改革发展成果。只有这样，贫困人口的自我脱贫和自我发展能力才会得到真正提升，脱贫攻坚的内生动力才会真正形成，最终使贫困地区和贫困人口真正实现脱贫。
 
    　参考文献：
    　[1]景天魁. 社会政策的效益底线与类型转变——基于改革开放以来反贫困历程的反思 [J]. 探索与争鸣，2014（10）：10－15.
   　 [2]赵勇军. 贵州探索精准扶贫新路径 [N]. 贵州日报，2016－01－03.
   　 [3]王玉娟，蒋长流. 包容性创新过程中企业和贫困群体之间“结构洞”的产生与跨越 [J]. 湖南科技大学学报（社会科学版），2014（6）：97－101.
 
    　（责任编辑：杜磊）