精准扶贫的政策内蕴、关键问题与政策走向时间： 2016-10-29信息来源：郑瑞强　作者：hjr_admin　责编：

    　[摘要]精准扶贫是新时期我国扶贫开发的战略导向，是对接经济新常态要求扶贫资源优化配置和发展质量提升的政策回应。通过历史性分析准确把握精准扶贫生成逻辑，系统探讨了精准扶贫提出的理念要求、制度关联、技术背景与政策指向。基于扶贫主体意识回归、扶贫资源供需对接、扶贫工作业务流程再造等视角剖析了精准扶贫实施过程中的关键问题，并提出未来的政策走向：把握结构性贫困特征，增进精准扶贫推进需要系统思维；促进农村产权制度的改革深化，提高贫困人口资产性收益；强化贫困人口的动态管理，创新扶贫脱贫区域正向退出机制；实施精准扶贫开发监测评估，重塑脱贫人口生计空间。
    　[关键词]精准扶贫；政策内蕴；关键问题；生成逻辑；生计空间
    　[中图分类号]F323.8  [文献标识码]A  [文章编号]1003－5281（2016）03－0001－05
    　[基金项目]国家社会科学基金规划项目“连片特困区扶贫资源配置效应与优化机制研究”（编号：14BJL077）；教育部人文社会科学规划项目“扶贫移民适应期生计可持续发展研究”（编号：13YJCZH272）；江西省自然科学基金项目（编号：GJJ14300）；江西现代农业及其优势产业可持续的决策支持协同创新中心项目（编号：XDNYA1504）。
    　[收稿日期]2016－01－12
    　[作者简介]郑瑞强，男，江西农业大学经济管理学院副教授，博士。
    　DOI：10.14137/j.cnki.issn1003－5281.2016.03.001
 
    　精准扶贫是新时期我国扶贫开发的战略导向，是对接经济新常态要求扶贫资源优化配置和发展质量提升的政策回应，是服务于“共富共赢”全面小康社会建设目标实现的关键途径。精准扶贫最早源自于西方福利社会财政吃紧态势下的扶贫思路调整，与我国扶贫开发政策从普惠式向适度竞争式转变精髓一致，旨在重整扶贫工作在社会系统中的地位以及强化扶贫工作与其他社会工作的关联，重在关注扶贫对象意愿瞄准、理顺扶贫资源作用体系并进行业务流程再造，提高扶贫效率，促进贫困人口脱贫。
 
    　一、精准扶贫政策的生成逻辑
 
　　减贫是国家经济社会发展的重要任务。^[1]我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。“精准扶贫是中国扶贫进行到新阶段后的新举措，符合中国国情。”^[2]自1986年实施扶贫开发政策以来，国家为提高扶贫开发工作质量，始终紧扣扶贫工作精准这条主线，从区域开发、贫困县（村）瞄准到当前的连片特困区扶贫攻坚、整村推进，将专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有效结合，并着力于理念、实施过程与结果考核等全流程精准治理^[3]，力求实现扶贫开发工作中的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，具体做到扶持对象、项目安排、资金使用、措施到位、因村派人、脱贫成效“六个精准”。
 
    　政策研究与实践表明，扶贫瞄准制度受到“全面发展理念质疑和政策实施受限”的双重困境。^[4]精准扶贫一方面有助于提升扶贫工作的针对性与扶贫工作质量，另一方面也部分体现了对于扶持主体可行能力的否定^{[5]（P.36）}，甚至可能促成扶贫对象出现“由于扶持带来的不努力改善自身生计水平的集体负向激励”^{[6]（P.36）}。从贫困农户识别的政策和技术困境、乡村治理现状、贫困农户思想观念的变化以及扶贫政策本身的制度缺陷四个方面看，当前精准扶贫机制面临严峻的挑战: 扶贫政策呆板异化、贫困的“进入—退出”动态管理机制缺失、扶贫对象参与程度低下且自利观念严重、政策执行绩效考核与效果评估体系尚需健全。鉴于此，需要进一步探究精准扶贫政策内涵，明确影响精准扶贫顺利推进的关键问题，以更好地推动扶贫工作。
 
    　二、精准扶贫的理念内蕴
 
    　（一）精准扶贫是社会大扶贫格局下的认知提升
 
　　精准扶贫并不仅仅只是一种战略、一种政策、一种机制，更应当是包括理论、战略、政策、机制和行为的完整系统。^[7]精准扶贫理念的实质是在扶贫工作中实现扶贫主体的精准定位、扶贫对象的精确识别与扶贫路径的精准选择，以高效开展扶贫并取得减贫脱贫成果。解析扶贫对象的多维致贫原因，多是发展要素组合效率低下或者要素功能疲软所致。扶贫开发过程中形成的传统多元参与的社会大扶贫格局有助于集聚整合扶贫资源，助推扶贫朝着社会参与和扶贫治理方向发展，在扶贫对象基数较大、贫困区域较广的扶贫初期阶段作用显著。随着减贫脱贫工作逐步步入改革攻坚期，扶贫对象脱贫速度下滑、相对贫困与区域贫困特征明显、减贫资源渗漏严重与资源投入边际效益下降等挑战并存，扶贫开发工作需要进行理念更新和认知提升，明确主次矛盾并系统梳理各类贫困生成机制，因时、因地、因人展开针对性发展策略探讨，找到“贫根”，对症下药，靶向治疗，转变传统“普惠式、社会运动型”扶贫为“普惠式与适度竞争式”扶贫相结合，彰显扶贫开发责任担当与权益保障的精准扶贫，立足于但又超脱于传统扶贫。
 
    　（二）精准扶贫是“互联网+”时代背景下的技术呼唤
 
    　“互联网+”时代具有跨界融合、创新驱动、重塑结构、尊重人习惯、开放共享等特征，国家在2015年起开始推动“互联网+”行动计划，作为一种新型经济形态，势必对作为经济热点问题的扶贫开发工作引发较强冲击。基于信息技术应用视角，“互联网+”时代要求政府扶贫治理关注“循数管理”^[8]，提升政府及扶贫职能管理结构和人员的循数管理技能，提高大数据搜集整理与数据挖掘水平，并将其应用于扶贫开发工作主体行为、扶贫对象发展的客体行为、扶贫路径的精准选择中，尽可能降低扶贫开发工作中的不确定性，保障扶贫开发工作风险可控；基于“互联网+”时代之于扶贫开发工作的功能发挥视角，“互联网+”时代跨越传统时空环境界限，促进发展要素交流与融合，重构传统社会经济系统与产业结构关联，为民众提供了全新的发展观念和发展路径。扶贫开发工作应紧抓这一历史机遇，通过电商扶贫、创新创业、金融扶贫和农村产权改革扶贫等建构于新型发展方式基础上的发展路径促成扶贫对象实现跨越式发展，跳出“贫困凹地”。
 
    　（三）精准扶贫是全面小康目标导向下的路径选择
 
    　改革开放以来，我国农村贫困人口减少7亿，按照2014年当年价每人每年2800元的现行农村贫困标准，服务于国家2020年全面实现小康社会目标的实现，五年间我国将减贫脱贫7017万人。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会，贫困人口成为实现全民小康社会目标短板中的短板。目前我国7000多万贫困人口大部分分布在革命老区、集中连片贫困地区或生态脆弱区，这些地区或是自然资源贫乏，或是生态环境脆弱，或是生存条件恶劣，而且往往基础设施落后，产业发展严重滞后，减贫难度极大。时间紧、任务重、减贫形势复杂，应立足减贫效果导向，关注减贫措施精准，实现减贫资源与减贫目标供需对接，按照全面小康社会的目标要求，接短板，补缺口，精准施策。
 
    　（四）精准扶贫是协作共赢视野下的资源配置优化
 
    　精准扶贫强调扶贫开发工作应该多措并举，围绕扶贫对象的致贫原因有针对性的开展产业扶贫、教育扶贫、移民搬迁扶贫、社会保障扶贫以及光伏扶贫、构树扶贫、电商扶贫等扶贫方式。扶贫方式的选择不是盲目、孤立的，而是出于关联考虑。精准扶贫作为一种理念、一种战略，强调的是着眼于全局的精准，注重区域发展的产业关联、政策互补，关注各种扶贫方式之间的有效衔接，旨在优化扶贫资源配置，提高资源配置效率和提升发展质量；精准扶贫作为一种模式，是对于传统扶贫开发方式的再设计，强调以扶贫开发流程重构与再造为核心，瞄准扶贫对象需求和满意度，以先进理念为指导，利用先进信息与操作技术和现代化的组织管理手段，通过技术功能集成和组织管理功能集成达到减贫资源配置过程的技术效率和组织效率的最大化实现，由“传统的功能型扶贫逐步转化为过程型扶贫”，从而减少扶贫成本，提高扶贫开发工作质量，改善扶贫开发工作服务水平。
 
    　（五）精准扶贫是贫困人口生计可持续发展的坚强保障
 
    　精准扶贫的最终目标是实现贫困人口的脱贫以及脱贫之后的生计可持续发展。一方面，精准扶贫工作开展应把脉扶贫对象发展意愿、优化扶贫资源配置，提高扶贫对象的收入水平，使得贫困人口实现经济上的脱贫；另一方面，精准扶贫是扶贫对象生计水平提升与可持续发展的坚强保障，依据可持续生计分析框架理论基础和有关“生计资本、生计策略、生计后果和社会化服务”的关联机制解析，精准扶贫应关注扶贫对象在人力资本、物质资本、金融资本、自然资本、社会资本等领域的全面减贫和脱贫，关注扶贫对象在减贫脱贫和此后的发展过程中的可持续生计的环境适应与融入、发展机会与生计策略选择空间以及社会保障体系的健全与完善，最终实现扶贫对象的全面脱贫和生计安全。
 
    　三、精准扶贫过程中的关键问题
 
　　党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效，关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。具体来讲，精准扶贫就是将“怎么扶”“谁来扶”和“扶持谁”三者的准确理解和行为进行有效结合，彼此支撑，这既是个理论问题，也是个实践命题。
 
    　（一）谁来扶？——扶贫主体意识回归
 
    　关于精准扶贫工作开展的主体，相异视角产生不同的结果。
 
    　一方面，从公共管理视角下探寻扶贫开发工作主体，一般基于扶贫开发工作的公益和济危助困性质，一般认为政府是扶贫开发的当然主体，政府可以利用其掌握的公共权力和行政资源帮助贫困人口提高其生计水平，契合服务型政府建设、服务社会经济良好秩序构建和维护的初衷，藉此形成了传统政府主导型扶贫开发模式。
 
　　另一方面，从社会参与和公共治理视角出发，则认为扶贫开发是社会公众之事，政府、社会和扶贫对象自身都是扶贫开发工作的主体组成，只是进行着不同的角色扮演，多方合力共同推进减贫脱贫工作。毋庸置疑，代表广大民众利益的政府因其自身在信息、组织、资源等方面的优势，在精准扶贫主体体系里仍将占据主导地位。依据经济学“利益及责任”的权责认定机理和科斯产权定律，扶贫开发行为对于提高民众福利和社会发展具有较强的正面效应，但这种效应又具有明确的对象性和区域性。因此，在精准扶贫工作主体认定方面，应该按照“利益及责任”原理，针对不同类别、不同区域、不同程度的扶贫开发对象，具体问题具体分析。原则的清晰意味着管理的灵活，政府职责与市场作用的精准、共同的扶贫开发理念认知和良好的扶贫开发工作秩序可以有效降低扶贫开发成本，最大程度上保障扶贫开发工作主体各司其职，协作共赢。
 
    　（二）扶持谁？——扶贫资源供需对接的基础
 
    　“扶持谁”的问题是精准扶贫政策落地的另一基石所在。一是涉及扶持对象的确定。即贫困程度的衡量和在此基础上的扶贫对象身份识别（建档立卡），其中的关键是对于不同地区、不同类型的贫困生成机理的深度剖析及国内外贫困标准设定、多维贫困成因的指标体系设计与准确衡量。二是精准扶贫对象的选择。扶贫开发资源与扶贫对象发展意愿的供需对接是精准扶贫的精髓，如扶贫开发工作开展中应关注不同的扶贫开发方式对接贫困水平不同的扶贫对象、相同的扶贫开发方式对应不同类型的扶贫对象等问题。三是扶贫对象的“进入—退出”动态管理机制。贫困是社会经济发展进程中的伤疤，全面小康社会的实现是我国社会经济发展的阶段性目标，追求人的全面发展是社会发展的根本目的。面对人类社会绝对贫困比例下降和相对贫困逐步增加的现实，建构于贫困科学测量、依托大数据挖掘与分析基础之上的贫困人口“进入—退出”扶贫开发工作体系的工作机制亟待健全和完善，减贫脱贫工作将成为一种常态，需要进一步清晰和发现贫困人口动态贫困行为机理，构建扶贫对象正向退出机制和科学合理的贫困风险防范体系，尽可能防止贫困进入。
 
    　（三）怎么扶？——扶贫工作的“业务流程再造”
 
　　扶贫资源发挥作用需要与不同的发展方式相结合，兼顾“谁扶持”“扶持谁”两个关键问题，实质是扶贫资源在不同环境下、不同主体之间的资源优化配置问题。结合上述“谁扶持”“扶持谁”的本质思考，按照“五个一批”工程倒逼发展主体、扶持主体和可能的发展方式是解决“怎么扶”问题的逻辑所在。
 
　    十八届三中全会对“市场在资源配置中发展决定性的作用”进行了明确，这就要求对改革开放以来形成的政府为主导的扶贫开发政策与机制进行调整，基于市场规律构建“政府—市场”双导向扶贫开发机制，切实解决扶贫资源的来源和后续保障，尤其要妥善处理好上下级扶贫部门责权与事权关系、政策严谨性与灵活性的关系、扶贫资金统筹整合与分割使用的关系^[9]，针对传统扶贫工作进行业务流程再造，提高扶贫绩效。
 
    　精准扶贫工作的“怎么扶”的另一考虑重心是发展方式的传承、创新和兼容问题，不同的发展方式对于劳动力、土地、组织、技术及其他发展资源有着不同的诉求，不同时代发展环境下的发展方式转变与跨越均在一定程度上对于发展中的弱势群体——潜在的贫困对象——产生生计影响，影响其生计策略转变和即将面临的生计风险。
 
    　（四）如何落实？——过程监测与效果评估兼顾
 
    　精准扶贫贵在落实，脱贫攻坚取得成效如何，需要倾听民意。要依照扶贫开发共富共赢标准，开展有效的政策实施评价、精准扶贫开发效果评估以及扶贫对象对于扶贫开发政策体系、扶贫开发行为、扶贫开发结果的满意度评价，及时总结经验与教训，并将评估结果纳入利益相关主体（尤其是政府、企业与社会组织）的考核体系中，切实实现扶贫开发工作“量质双升”，实现扶贫治理能力的现代化，达到“真扶贫、扶真贫”。
 
    　四、精准扶贫的政策走向
 
    　（一）把握结构性贫困特征，创新精准扶贫的系统性思维
 
    　从宏观层面看，精准扶贫是一项系统工程，涉及到扶贫开发政策的方方面面及财税、金融等相关领域，只有对各项改革系统设计、统筹试验、协同推进，才能取得较好的制度创新绩效。从多维贫困视角看，扶贫对象的致贫原因错综复杂。较之于以经济收入单指标的传统贫困衡量标准，贫困的结构性特征要求精准扶贫工作转变传统思维，全方位解读和界定贫困，并以此为基础实施分类指导、因户施策、多措并举与综合帮扶。
 
    　消除贫困，改善民生，党心所系，民心所向。在顶层设计阶段，应将扶贫开发视为一项民心工程，充分尊重扶贫开发与贫困人口减贫脱贫规律，重视扶贫开发政策体系（尤其是“三位一体”大扶贫格局与区域发展战略、产业布局、城乡一体化、公共服务均等化等）的制度关联，对不同政策制度之间的协同性和耦合性进行科学论证，强化制度政策相互之间目标的协同，推进贫困人口减贫脱贫。
 
    　（二）促进农村产权制度的改革深化，提高贫困人口资产性收益
 
    　农村发展滞后成为全面小康社会目标实现的短板，市场经济条件下发展农村经济的重要途径是改变传统“二元分治”视野下的农村资产收益制度，促进农村产权制度改革深化，盘活农村存量资源，利用市场机制促进农村资源收益显化。
 
    　一是将扶贫对象既有资源确权。完善相关法规制度有序开展农村集体资产确权、土地确权、宅基地与房屋确权、乡镇企业经营权和所有权确权等工作，明晰的产权制度有助于资源要素的合理流动，增加贫困人口从事发展脱贫工作的积极性，同时也可对其收益权、处置权等发展权提供坚强保障。
 
　    二是完善资源（产权）交易平台建设。联通城乡，实现土地、劳动力等农村资源要素的市场价格形成机制，包括资金、土地和劳动力在内的各种资源要素会根据市场价格的提示，寻求最适宜自身资源禀赋的地区和产业进行结合^[10]，进而减少市场扭曲，提高资源配置效率，提高贫困人口收益水平。
 
    　三是关注扶贫资源利用的经济学分析。鉴于扶贫资源的公益性，传统扶贫开发强调的是公共产品正向外部性效应的实现，而对于扶贫资源产出尤其是物化产出（如基础设施、水电路等项目产出的收益）没有考虑，扶贫开发工作成为扶贫资源投入的“无底洞”。对此，一方面可以考虑扶贫开发服务提供的市场化改革，以降低成本提高效率；一方面可以将公共资源（如财政扶贫支出、财政支农支出、特惠政策等）以招投标的形式形成资产，再将其股份化并授予贫困户，以增加贫困人口的财产性收入，但资产收益扶持制度主要针对的是自主创收能力受限制的贫困人口；再一方面，对产生效益的经营性扶贫项目采取成本回收或效益分享制度，建立脱贫分享基金，用于扶贫开发经营性项目的滚动支持。
 
    　（三）强化贫困人口的动态管理，创新扶贫脱贫区域正向退出机制
 
    　动态性贫困在很大程度上增加了扶贫精准落实的困难，强化贫困人口的动态管理，有助于摸清扶贫底数，厘清贫困成因和脱贫路径，靶向扶贫。应依据制订的扶贫对象识别标准，通过科学调查，针对贫困人口建档立卡，运用现代信息处理技术与数据挖掘技术，建立和完善贫困人口管理和服务平台；理顺贫困统计部门与扶贫开发业务部门、公安、民政、教育等机构之间的关系，加强部门间的沟通与协作，充分发挥各部门优势，实现“合作式管理”，克服单一模式，推进管理的整体性与多元化；加强扶贫对象“进入—退出”的影响因素分析，及时总结减贫脱贫经验，洞察新型致贫原因并及时创新工作机制与方式，破解精准扶贫难题。
 
　    实现我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困是十八届五中全会对现实国情准确研判下做出的科学决策。传统扶贫开发政策赋予贫困区域较多的资金、政策、权利等发展资源，区域利益本位主义限制了贫困区域主动“脱贫摘帽”的积极性，影响国家区域间整体协调发展，也在一定程度上导致了扶贫资源的错误配置与资源浪费（基于当前扶贫开发资源涓滴效应式微和边际效益递减特征推断）。创新扶贫脱贫区域正向退出机制即是依据“利益及责任”原则，一方面调整现象扶贫开发政策体系，实现“普惠式扶贫向竞争式扶贫”政策建构转变，重视发展中减贫，亦即将扶贫资源利用领域与方向适度调整为既能促进区域发展又可带动减贫的发展领域中来；一方面鼓励发达区域在承担更多扶贫开发责任的同时给予其较多的政策、资金、较大的自由裁量空间等支持。
 
   　 （四）实施精准扶贫开发监测评估，重塑脱贫人口生计空间
 
    　扶贫开发监测评估有助于扶贫工作的查漏补缺，并且可为未来的扶贫移民工作提供方向。但传统扶贫开发项目绩效评估思路还存在一些问题，如将绩效评估视为一个概念，没有将绩效和评估两个概念区分；仅仅将绩效评估视为效果评价，未对其扶贫开发全过程进行反思；精准扶贫绩效评估不能仅仅从政府的角度展开，扶贫对象的发展意愿与诉求不可或缺，精准扶贫绩效评估工作必须进行创新和改进，减少扶贫“跑冒滴漏”，提高扶贫资源利用效率。
 
    　移民生计困境的原因是因为移民拥有的是贫困的生计空间，生计空间的再塑造是从根本上提高脱贫人口生计能力的基础，鉴于贫困人口脱贫之后可能面临的经济空间流失、社会空间断裂、制度空间社会排斥等生计脆弱风险^[11]，应将脱贫人口的后期发展扶持纳入精准扶贫工作范畴，精准配置脱贫人口生计资源，重塑贫困人口生计发展空间，出台“脱贫人口后期扶持发展条例”等政策文件，与贫困人口减贫脱贫互为支撑，相互呼应，共同促进贫困地区加快发展，促进贫困人口脱贫致富。
 
    　[参考文献]
    　[1]郑瑞强，等. 适应期扶贫移民生计贫困多维测度与政策蕴含 [J]. 商业研究，2015，（11）.
    　[2]张一鸣. 精准扶贫为新时期中国扶贫格局带来新变化——访北京师范大学经济与资源管理研究院教授张琦 [N]. 中国经济时报，2014－10－09.
    　[3]黄承伟，覃志敏. 论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构 [J]. 中国延安干部学院学报，2015，（1）.
    　[4]李小云. 我国农村扶贫战略实施的治理问题 [J]. 贵州社会科学，2013，（7）.
    　[5]Sen A. The Political Economy of Targeting [R]. World Bank, 1992.
   　 [6]Coady D P, et al.. Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience [M]. World Bank Publications, 2004.
   　 [7]刘解龙. 经济新常态中的精准扶贫理论与机制创新 [J]. 湖南社会科学，2015，（4）.
    　[8]任志锋，陶立业. 论大数据背景下的政府“循数”治理 [J]. 理论探索，2014，（6）.
    　[9]葛志军，邢成举. 精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释 [J]. 贵州社会科学，2015，（5）.
    　[10]彭大鹏. 构建良性的“进入—退出”机制是统筹城乡发展的核心 [J]. 湖湘三农论坛，2011，（1）.
    　[11]付少平，赵晓峰. 精准扶贫视角下的移民生计空间再塑造研究 [J]. 南京农业大学学报（社会科学版），2015，（6）.
 
　    （责任编辑  张立伟）